【摘 要】 在美國(guó)西進(jìn)運(yùn)動(dòng)的過程中,每遇到問題,聯(lián)邦政府就會(huì)通過國(guó)家立法和地方立法為實(shí)施西部開發(fā)提供法律依據(jù)和法律保障,運(yùn)用法律手段解決現(xiàn)實(shí)中一些棘手問題。這就為我國(guó)正在開發(fā)大西部提供了重要的啟示和借鑒:要著手研究制定西部大開發(fā)的基本法律和專門法律。

【關(guān)鍵詞】 美國(guó);西部開發(fā);法律保障;穩(wěn)定發(fā)展;啟示

2001年8月13日,復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院李昌道教授在“西部法律論壇暨全國(guó)外國(guó)法律史研究會(huì)第14屆年會(huì)”上作了“美國(guó)開發(fā)西部的法制經(jīng)驗(yàn)啟示”的專題發(fā)言,他指出,在美國(guó)西部開發(fā)的歷史中,法律的作用舉足輕重”。[1]分析和研究法律在美國(guó)西進(jìn)運(yùn)動(dòng)中所起的作用,對(duì)于我國(guó)正在開發(fā)大西部將有著重要的啟示和借鑒意義。

一、美國(guó)西部開發(fā)中法律制訂及實(shí)施效應(yīng)

美國(guó)的現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)史在很大程度上是一部持續(xù)開發(fā)的歷史,也是一部不斷通過立法來干預(yù)和規(guī)范區(qū)域開發(fā)的歷史。從以下幾個(gè)方面來看美國(guó)西部大開發(fā)的法律保障及其實(shí)施效應(yīng)。

1、土地開發(fā)相關(guān)法律

美國(guó)政府首先頒布了居民獲得土地的政策,把農(nóng)業(yè)發(fā)展放在優(yōu)先地位考慮。美國(guó)政府采取了一系列政策措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和開發(fā)土地資源。從1785年制定了第一個(gè)《土地法令》(又稱《土地條例》)開始,先后制定了六部與土地有關(guān)的法律。包括分別于1796年5月18日、1800年5月10日和1804年3月26日通過的《土地法》[2,3,4,5],1820年4月24日又通過的《公有土地法》。1862年5月20日林肯政府為了促進(jìn)西部農(nóng)業(yè)生產(chǎn),爭(zhēng)取內(nèi)戰(zhàn)的勝利,又頒布了《宅地法》[3,5]。該令規(guī)定,凡年滿21歲的公民或一家之主,占用和耕種公有土地連續(xù)5年,均可免費(fèi)獲得160英畝的土地。《宅地法》的規(guī)定,使拓荒者免除了因購買土地而造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),他們的財(cái)富可以直接轉(zhuǎn)作經(jīng)營(yíng)資本,從而助長(zhǎng)了拓寬農(nóng)業(yè)向商品農(nóng)業(yè)演變的勢(shì)頭[2]?？傊?這一時(shí)期美國(guó)政府的土地政策,為農(nóng)民取得土地和進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)提供了制度和政策保障,促進(jìn)了美國(guó)西部的開發(fā),使美國(guó)能夠快速發(fā)展成為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)。

2、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)相關(guān)法律

美國(guó)在西進(jìn)運(yùn)動(dòng)中非常注重基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),特別是重視鐵路、公路、水運(yùn)等交通設(shè)施的建設(shè)。1862年7月1日美國(guó)國(guó)會(huì)通過《太平洋鐵路法案》,聯(lián)邦政府給予鐵路公司優(yōu)厚的財(cái)政資助和大片鐵路沿線兩側(cè)10英里的土地[6]。兩年后,又頒布了第二個(gè)太平洋鐵路法案。1916年7月威爾遜總統(tǒng)簽署《聯(lián)邦公路資助法》[3]。這一時(shí)期美國(guó)交通設(shè)施的建設(shè)和大發(fā)展,為當(dāng)時(shí)的西進(jìn)運(yùn)動(dòng)提供了便利。

3、保護(hù)環(huán)境相關(guān)法律

在美國(guó)的西部開發(fā)初期,曾出現(xiàn)過嚴(yán)重的掠奪式開發(fā)問題,草原過牧,土地濫用,洪水泛濫,水質(zhì)污染,造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞。隨著西部礦產(chǎn)的開發(fā)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展,環(huán)境保護(hù)問題日益突出。1873年3月通過了《造林法》,規(guī)定任何愿意以1/4的授地種植樹木的人以160英畝授地;1877年3月頒布了《沙漠土地法》,規(guī)定移民在產(chǎn)權(quán)申請(qǐng)登記后3年內(nèi)灌溉了土地,即可按每英畝25美分的價(jià)格購得640英畝土地[2,3]。1878年頒布的《木材石料法》[7]。1891年3月國(guó)會(huì)通過《保留林地法》,允許總統(tǒng)關(guān)閉公共林地,以便育成國(guó)家森林[3]。1894年通過了《凱里法》撥給各州一百萬畝的公地從事水利工程建設(shè),并允許私人參與經(jīng)營(yíng)灌溉事業(yè),農(nóng)戶應(yīng)按政府批準(zhǔn)的價(jià)格,分期繳納應(yīng)攤負(fù)的費(fèi)用[7]。1898年,美國(guó)頒布了《河流與港灣法》,這是聯(lián)邦政府的第一步關(guān)于水污染的控制法,主要是禁止向通航水域投棄會(huì)影響航行的廢棄物[2]。1902年,聯(lián)邦政府頒布《新墾荒法》(又稱《灌溉法案》),規(guī)定在西部17個(gè)急需灌溉的州建立工程基金,使水利事業(yè)興建所需財(cái)源得到增加[2]。

4、區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)法律

聯(lián)邦政府的職責(zé)主要是從戰(zhàn)略利益上考慮國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一協(xié)調(diào),為各地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。歷史上,美國(guó)政府實(shí)施了一些大規(guī)模的扶貧計(jì)劃,美國(guó)政府為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展,這一時(shí)期頒布了許多區(qū)域性經(jīng)濟(jì)管理政策,從而對(duì)美國(guó)西部的開發(fā)起到了積極的作用。1961年簽署的《繁榮地區(qū)再開發(fā)法案》第一次將地區(qū)的失業(yè)和經(jīng)濟(jì)落后問題視為全國(guó)性問題,并成立了地區(qū)再開發(fā)行政管理辦公室[8]。法案通過政府支持性項(xiàng)目的發(fā)展,已經(jīng)開始形成了帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擴(kuò)散乘數(shù)效應(yīng)。[8]。1965年頒布的《公共工程和經(jīng)濟(jì)開發(fā)法》(EDA)、《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》,撥款11億美元用于建設(shè)公路、醫(yī)療中心和開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源等,并相應(yīng)地分別成立了經(jīng)濟(jì)開發(fā)署和阿巴拉契亞區(qū)域委員會(huì)[2]。河流流域開發(fā)如20世紀(jì)的《麻梭淺灘與田納西河流域開發(fā)法》[9]。美國(guó)政府還把援助欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于嚴(yán)格的立法、執(zhí)法和司法的過程中。例如,聯(lián)邦政府1993年8月通過了第一個(gè)比較系統(tǒng)解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展問題的《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》[8]。

正是法律在美國(guó)西部大開發(fā)過程中的運(yùn)用及其保障作用,使得美國(guó)西部大開發(fā)取得了成功,并使少數(shù)一些國(guó)家加以仿效和借鑒。如對(duì)國(guó)家級(jí)大型區(qū)域開發(fā)專項(xiàng)立法的有英國(guó)的《特別地區(qū)法》(1934年)、日本的《北海道開發(fā)法》(1950年)、德國(guó)的《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》(1965年)。[9]

二、美國(guó)西部開發(fā)法律保障的特性分析

法律本身具有的特性對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)起到了極大的作用,法律保障美國(guó)西部開發(fā)具有經(jīng)濟(jì)行為合法性、經(jīng)濟(jì)行為可操作性、經(jīng)濟(jì)援助有法保障和法律監(jiān)督區(qū)域開發(fā)經(jīng)濟(jì)行為的特性。

1、經(jīng)濟(jì)行為合法性

美國(guó)在西部開發(fā)過程中制定相應(yīng)的法律法規(guī),使得制定的政策在實(shí)施過程中具有法律效力,保證政策落實(shí)的強(qiáng)制性,經(jīng)濟(jì)行為的合法性。法律是體現(xiàn)國(guó)家意志,并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范。要開發(fā)美國(guó)西部必須吸引移民和資金,從政策方面給予優(yōu)惠,法律方面給予保障。建立相應(yīng)政策的法律保障,使其具有法律效力。例如,1785年制定了第一個(gè)《土地法令》;1862年5月,林肯政府頒布的《宅地法》等。

2、經(jīng)濟(jì)行為可操作性

美國(guó)在西進(jìn)運(yùn)動(dòng)過程中依靠健全的開發(fā)機(jī)構(gòu)和嚴(yán)格的法規(guī)制度,促使制定的政策規(guī)范化,從法律角度保證政策執(zhí)行過程中具有可操作性,保障援助欠發(fā)達(dá)地區(qū)工作的順利進(jìn)行。比如,依據(jù)1961年簽署的《繁榮地區(qū)再開發(fā)法案》成立的地區(qū)再開發(fā)行政管理辦公室通過提供公共設(shè)施項(xiàng)目貸款和投資補(bǔ)助,對(duì)那些持續(xù)失業(yè)率超過全國(guó)平均水平或人均收入低于全國(guó)平均水平的經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)提供援助[8]。

3、經(jīng)濟(jì)援助有法保障

美國(guó)西部大開發(fā)伴隨相應(yīng)的法律法規(guī)的實(shí)施,穩(wěn)定西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策落實(shí),為西部發(fā)展提供穩(wěn)定的資金來源。美國(guó)西部地區(qū)的開發(fā)離不開資金的支持,籌措穩(wěn)定的資金即需要優(yōu)惠政策的支持,也從法律方面加以保障和支持。聯(lián)邦政府1993年8月通過的解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展問題的《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》。聯(lián)邦政府對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助主要是根據(jù)國(guó)會(huì)通過的有關(guān)法律,制定具體援助計(jì)劃,州政府要制定如何使用援助資金的法規(guī)及會(huì)計(jì)制度,具體指導(dǎo)和監(jiān)督援助計(jì)劃的實(shí)施。[8]

4、法律監(jiān)督區(qū)域開發(fā)經(jīng)濟(jì)行為

美國(guó)西部開發(fā)過程中在法律方面給予政策的監(jiān)督作用,使之經(jīng)濟(jì)行為在嚴(yán)格的法律控制之下,很少發(fā)生將資金挪作他用而使項(xiàng)目夭折的事情,這就保障了援助項(xiàng)目落到實(shí)處,提高了資金的使用效率,促進(jìn)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如1887年國(guó)會(huì)通過的《州際商業(yè)法》,為監(jiān)督該法的實(shí)施情況,聯(lián)邦政府任命一個(gè)五人組成州際商業(yè)委員會(huì)以協(xié)助執(zhí)行這些禁令[10]。

三、美國(guó)西部開發(fā)對(duì)中國(guó)西部大開發(fā)的啟示

1、制定《西部大開發(fā)法》基本法

要著手研究制定西部大開發(fā)的基本法律。研究制定關(guān)于西部大開發(fā)與加快西部發(fā)展的法律法規(guī),是實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)健康、有序、協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求。建議在深入調(diào)查和充分論證的基礎(chǔ)上,抓緊制定《西部開發(fā)法》,內(nèi)容包括西部開發(fā)的基本目標(biāo)和原則,領(lǐng)導(dǎo)體制與開發(fā)機(jī)制,中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系,西部與中部、東部的協(xié)作關(guān)系,經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益與社會(huì)效益的協(xié)調(diào)關(guān)系。

2、制定西部大開發(fā)專門法

研究制定西部大開發(fā)中戰(zhàn)略重點(diǎn)方面的法律法規(guī),有針對(duì)性地對(duì)區(qū)域開發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目制定專門法,保障重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)。

3、制定《西部大開發(fā)援助法》法律

西部屬于我國(guó)的欠發(fā)達(dá)地區(qū),開發(fā)西部離不開國(guó)家援助政策和優(yōu)惠政策,這些必須在法律方面加以體現(xiàn)。給與西部地區(qū)的優(yōu)惠政策及要達(dá)到實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),迫切需要強(qiáng)有力的法律保障。制定《西部大開發(fā)援助法》勢(shì)在必行。

4、建立西部大開發(fā)行為法律監(jiān)督機(jī)制

對(duì)西部大開發(fā)政策的實(shí)施依法監(jiān)督,從法律角度預(yù)防政策不到位和違規(guī)行為發(fā)生,創(chuàng)立西部大開發(fā)良好的宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境。

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【作者簡(jiǎn)介】

劉富朝(1979-)男,漢族,河南許昌人,云南師范大學(xué)旅游與地理科學(xué)學(xué)院2007級(jí)碩士研究生,研究方向:區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)與管理.