楊一帆

[內容摘要]本文立足于中國農村社會轉型的時代背景和發(fā)展趨勢，結合國際農村社會保障制度演進路徑的比較分析，探討城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下中國農村社會養(yǎng)老保險制度的模式選擇及適宜的運行機制，文章結論認為，我國農村正式的社會養(yǎng)老保險制度必須同傳統(tǒng)的家庭保障、社區(qū)服務、互助組織等有機結合，重視使用靈活多樣的政策工具，以此構建有中國特色的城鄉(xiāng)有別的農村多層次養(yǎng)老保障體系。

[關鍵詞]統(tǒng)籌城；農村養(yǎng)老保險；土地換保障

社會養(yǎng)老保障制度的改革完善同農村養(yǎng)老保障制度和農村人口養(yǎng)老問題緊密聯(lián)系在一起。只要仍然繼續(xù)在全國執(zhí)行嚴格的計劃生育政策，只要城鎮(zhèn)化進程的速度沒有明顯的下降，只要產業(yè)間就業(yè)結構還在按預定目標不斷調整，在人口老化、頻繁流動、人口結構局部失衡的現(xiàn)實背景中，面向大多數人的農村養(yǎng)老保障制度如何在新時期防范城鄉(xiāng)社會風險、防止農村老年貧困、調節(jié)農村人口年齡和性別結構、促進城鄉(xiāng)人口理性流動，就必然持續(xù)成為經濟社會發(fā)展中至關重要的政策議題。

一、文獻簡述：中國農村社會養(yǎng)老保險制度的探索

學者從不同角度對相關實踐和理論問題進行了針對性研究。陶鷹(2003)將現(xiàn)階段探索農村計劃生育夫婦養(yǎng)老經濟保障方式概括為：農村獨生子女保險金轉作父母養(yǎng)老金、農村計生夫婦養(yǎng)老儲蓄或商業(yè)保險、納入城鎮(zhèn)社保體系、利用農村山林田牧畜等“養(yǎng)老基地”養(yǎng)老、集體經濟扶助、互助式養(yǎng)老基金會、資金滾動式養(yǎng)老保險等七大類，并認為由于收益面較窄、保障水平有限等原因，從嚴格意義上講中國農村計劃生育養(yǎng)老保障體系及其良性運作機制尚未真正形成?！镉龃旱?2007)把各地實踐中的計劃生育夫婦養(yǎng)老保障制度歸納為由計生獎勵優(yōu)惠政策、實物分配和資金支持、計生系列保險和獎勵扶助制度等四方面內容構成的一個框架體系。此外，從河南南陽、安徽霍邱、河北遷安、廈門集美、廣東東莞、重慶九龍坡以及浙江紹興等典型市縣的經驗來看，也普遍通過財政補貼等扶持形式開展農村計生家庭養(yǎng)老保險制度。桂世勛(2008)則將近年來全國各地在新型農村養(yǎng)老保險制度方面的探索歸納為三種主要模式：以馬鞍山市為代表的“單純個人賬戶養(yǎng)老金”模式、以青島市、無錫市為代表的“個人賬戶+社會統(tǒng)籌”模式和以北京市為代表的“個人賬戶+基礎養(yǎng)老金”模式。

對于農村計劃生育系列養(yǎng)老保險同農村社會養(yǎng)老保險的關系問題，研究者之間存在認識上的分歧。陶鷹(2003)認為，有必要建設一種以農村社會養(yǎng)老保險為基本保險，以計劃生育系列養(yǎng)老保險為補充保險的養(yǎng)老保障體系。鄭功成(2008)則從更大的農村社會保障政策與計生政策之間關系入手，認為現(xiàn)階段計劃兩者應有機結合，國家在農村地區(qū)推進計劃生育政策時應當充分考慮運用社會保障機制來激勵和引導農村居民的生育行為，但一定要置于大的背景之下，不要另搞一套，要將農村計生夫婦養(yǎng)老社會保險的先行實施作為農村養(yǎng)老保障制度的一個重要突破口；在建立農村社會保障制度時，也必須同時考慮推進計劃生育政策的配套需要。桂世勛(2008)建議，在已經建立或近年內有條件建立覆蓋全體農民的新型農村養(yǎng)老保險制度的地區(qū)，實施“新型農村養(yǎng)老保險制度+農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度”，對于近期內還沒有條件建立覆蓋全體農民的新型農村養(yǎng)老保險制度的地區(qū)，可考慮實施新型農村養(yǎng)老保險制度優(yōu)先覆蓋計生夫婦的試點方案，這同鄭功成(2008)的主張類似，實踐中也有貴州遵義等地的案例可供支撐。但曾毅(2001，2004)的研究卻有截然不同的觀點，他認為養(yǎng)老保障計劃是計劃生育的應有之義與原有之義，養(yǎng)老保障不能僅僅局限于計劃生育家庭，而應該實施兩者一體化工程覆蓋包括遵循與未遵循計劃生育的全體農民。同時，從實際工作效果的角度看，由于勞動保障部門沒有類似于計生和民政系統(tǒng)那樣的農村基層工作網絡，簡單推進將會面臨嚴重困境。據此，他認為應該由計生部門依托計生協(xié)會負責農村養(yǎng)老保障的組織工作，勞動保障部門則負責基金的保值增值管理。李建明(2004，2008)則更加深入分析了利益導向機制的理論基礎和實踐要求，認為國家計生政策是對農民傳統(tǒng)養(yǎng)老資源的一種制度性剝奪，而建立計劃生育夫婦社會養(yǎng)老保障制度是對其養(yǎng)老資源損失的最好代償方式。他進一步指出，如果若干年后中國農村出現(xiàn)老年計劃生育夫婦群體性貧困，那就是中國人口控制和計劃生育政策的失敗，因此應該從盡快把建立農村計生夫婦社會養(yǎng)老保障制度放在公共政策的優(yōu)先執(zhí)行領域。

二、突破與創(chuàng)新：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的制約條件

(一)“三農問題”與二元經濟結構

20世紀90年代末以來中國農民的收入增長再次進入低谷期，1997—2006年間，全國農民人均純收入只增加了1496.9元，僅相當于城鎮(zhèn)居民收入增加量的五分之一；年均增長速度也不到城鎮(zhèn)居民的一半；城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大，根據中國農業(yè)部提供的最新材料，2008年城鄉(xiāng)居民收人比由上年的3.33:1，擴大為3.36:1，絕對差距首次超過1萬元。如果把城鎮(zhèn)居民在住房、社會保障、公共衛(wèi)生和教育等方面所享受的國家補貼，以及農民家庭在生產資料方面的投入都計算在內，城鄉(xiāng)居民的收入差距可能在5:1—6:1之間。據國家統(tǒng)計局2003年的抽樣調查，2000年—2002年，增收農戶占總農戶的56.4％，收入持平農戶占1.6％，減收農戶占42％。全國農村有近3000萬人尚未解決溫飽問題，近6000萬人處于低水平、不穩(wěn)定的溫飽狀態(tài)。在農民增收來源的變化上：現(xiàn)在農民收入的構成中工資性收入超過30％，并有逐年遞增的趨勢，而家庭農業(yè)經營收入的增長則呈現(xiàn)下降趨勢(見下表)；同時，從非農和事農人員人均創(chuàng)造增加值的對比來看，兩項差值均出現(xiàn)顯著的擴大趨勢，差值絕對數已接近1萬元。發(fā)展農村社會保障制度，尤其是繳費型的社會養(yǎng)老保險，必須考慮城鄉(xiāng)二元經濟結構的制約性。

(二)農村人口發(fā)展面臨的巨大現(xiàn)實壓力

總體上看，中國目前已經實現(xiàn)了人口再生產類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變，進入了低生育水平國家行列。從建國以來五次全國人口普查的數據看，65歲以上人口的比重已經由1954年的4.41％上升到2000年的6.96％，2006年的9.08％。中國國家計生委對中國未來人口數量及老齡化程度進行的預測結果顯示：從總體來看中國老年人口呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢，到2050年，中國60歲以上老人將達到4.39億，人口老齡化程度達到31.15％。與此同時，2006年底中國0-14歲人口占比為18.47％，老少比(65+/0-14)為0.492。城鄉(xiāng)老齡化程度差距進一步擴大，農村人口老齡化問題更為突出。據統(tǒng)計，鄉(xiāng)村65歲以上人口占9.55％，高于全國人口的上述平均水平；75歲以上高齡人口占比3.3％，也高于全國3.07％的平均水平，而鄉(xiāng)村0-14歲人口占比為21.95％，老少比(65+/0-14)為0.435。同時，人口性別比失衡

日益明顯，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)失調的傾向。自20世紀80年代開始，中國出生人口性別比持續(xù)攀升。1990年第四次人口普查時為111:100，2000年第五次人口普查時上升至116.9:100。2005年的人口抽樣調查顯示，中國平均出生人口性別比已達119.58:100，鄉(xiāng)村平均出生人口性別比更高達122.85:100。部分地區(qū)甚至達到130.7:100的超高水平。另一方面，農村的獨生子女戶，尤其是獨女戶和雙女戶也在大幅度增加。農村人口結構的顯著變化給未來老年人的生活帶來巨大壓力，也蘊藏著巨大的社會風險。良好的養(yǎng)老保險制度安排可以發(fā)揮風險管理的功能，在風險到來前預籌部分資金緩解老齡化的沖擊。然而，截至2005年末全國參加農村養(yǎng)老保險人數只占農村人口74544萬人的7.3％，平均每個參保農民積累基金不足600元，中國農村社會養(yǎng)老保險的參保率很低，抵御風險能力明顯不足。

(三)農村勞動力流動與城鄉(xiāng)各產業(yè)間人口結構的變化

勞動力流動主要是在城鄉(xiāng)和產業(yè)兩個維度上進行，且兩者之間存在相互關聯(lián)。城鄉(xiāng)結構的勞動力分布方面，在城鎮(zhèn)從事勞動工作的人口明顯上升。改革開放初期，在1978年的4億就業(yè)總人口中，城鄉(xiāng)比為23.7％：76.3％，1997年這一比例為29.8％:70.2％，2006年上升到37.1％:62.9％，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)和個體戶在鄉(xiāng)村就業(yè)人員的占比也由1978年的9.2％、1997年的35％，上升到了2006年的40.5％。產業(yè)結構的勞動力分布方面，從事第二、第三產業(yè)的就業(yè)人口在全部就業(yè)人口中的比重不斷增加。建國初期，中國第一產業(yè)就業(yè)人口占比為83.5％(1952年)，改革開放初期為70.5％(1978年)，那時絕大多數就業(yè)人口仍聚集在第一產業(yè)，呈現(xiàn)典型農業(yè)社會特征。1997年這一比重首次下降到49.9％，直到2006年底，在7.6億的總就業(yè)人口中，第一產業(yè)就業(yè)人口占比已經降為42.6％。從兩者的交叉關系來看，2006年底農村從業(yè)人員47852萬人，占農村勞動力資源總量的90.1％，其中，從事第一產業(yè)的占70.8％，從事第二產業(yè)的占15.6％，從事第三產業(yè)的占13.6％；而2006年底農村外出從業(yè)勞動力13181萬人，其中，從事第一產業(yè)的勞動力占2.8％；從事第二產業(yè)的勞動力占56.7％；從事第三產業(yè)的勞動力占40.5％。這種變化表明，越來越多的農民開始或長或短地加入到社會保險的覆蓋群體中，基于非農勞動的工資性收入將有可能成為社會保險繳費和待遇計算的基礎。當然，這種情形尚不穩(wěn)定。當城鎮(zhèn)經濟受外界沖擊較大，出現(xiàn)就業(yè)狀況不穩(wěn)定時，“歸農返鄉(xiāng)”仍舊是普遍的選擇。可以預見，隨著中國新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展和推進，這種人口特別是農村人口表現(xiàn)出來的以市場為主導、以發(fā)展型遷移為主要形式的、規(guī)?？涨暗膭趧恿α鲃蝇F(xiàn)象將繼續(xù)在城鄉(xiāng)之間、各產業(yè)之間保持較高的速度和較大的規(guī)模。當人口從鄉(xiāng)村進入城鎮(zhèn)、從農業(yè)進入其它產業(yè)，并日益復雜交織的時候，也客觀上要求城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)職工的、農民工的、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的、務農農民的養(yǎng)老保障等社會保障政策逐步實現(xiàn)統(tǒng)籌與協(xié)調發(fā)展。

(四)有限的物質基礎與未完成的改革

當前一些主要發(fā)展指標顯示，中國已進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的階段，初步完備社會保障體系的條件已經成熟，如：2000—2006年，中國人均GDP已由7858元上升到16084元，按可比價格計算，2006年的人均GDP已相當于2000年的1.69倍；產業(yè)結構方面，2005年，第一產業(yè)增加值占國內生產總值的比重下降至13％，第二產業(yè)和第三產業(yè)增加值的比重分別上升為51％、36％，非農產業(yè)已成為推動中國經濟增長的主體力量。一般認為，在這個階段實施工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，實現(xiàn)工業(yè)與農業(yè)、城市與農村協(xié)調發(fā)展的政策，是帶有普遍性的趨向。從一些歐洲國家的歷史經驗來看，丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于1891、1913、1919與1947年開始通過立法在農村建立養(yǎng)老保險制度，與這些國家當時的農業(yè)產出、人均收入等指標比較，中國整體經濟水平和農村經濟水平都達到或超過這些國家當時的條件。國家財政收入快速增長，為實施反哺農業(yè)政策提供了比較堅實的物質基礎。1978年中國財政收入只有1132.26億元，1990年為2937.1億元，2003年突破2萬億大關，達到21715億元，2007年全國財政收入51304億元，又比2006年增加12543.83億元，增長32.4％，2008年預計突破6萬億元，已經有條件通過調整國民收入分配格局，進一步加大對農業(yè)和農村發(fā)展的支持力度。然而，在看到近年國家財政收入激增的同時，仍不能忘記“人均”這一概念：即使按6萬億為計算基礎，并且百分之百地投入中國的城鄉(xiāng)社會保障，平均每人每年也只有4000多元。這種樂觀估計也還沒有考慮財政收入大量依賴土地、自然資源等不平衡的結構性經濟增長所帶來的財源不穩(wěn)定等問題。

另一方面，自改革開放以來，中國廣大農村地區(qū)實行了以家庭聯(lián)產承包責任制為核心內容的農村經濟體制改革，集體經濟及其附帶的保障職能呈現(xiàn)出急速下滑的事實。相對于個體化、原子化的農戶而言，眼下農村集體組織的性質和作用已同加世紀中后葉的繁盛時期有著明顯區(qū)別。這使得人們開始懷疑逐漸轉向村民自治社區(qū)為發(fā)展目標的集體組織是否仍承擔得起老年人養(yǎng)老保障的重任。當家庭重新成為中國農業(yè)的基本生產單位時，它也恢復了在農村老年經濟保障中扮演重要角色的地位。雖然在日益發(fā)達的市場經濟條件下，在人口老齡化、高齡化、青壯年流動化的背景中，市場經濟的價值觀念會對傳統(tǒng)家庭和倫理道德產生強烈的沖擊，傳統(tǒng)的代際轉移觀念受到挑戰(zhàn)，但2005年的抽樣調查數據卻顯示，在鄉(xiāng)村128.7萬60歲以上老年人中，仍有54.1％依靠家庭其他成員供養(yǎng)，而依靠勞動收入、離退休金和養(yǎng)老金、最低生活保障金以及財產性收入的比重順次僅為：37.9％、4.6％、1.3％和0.15％。這一方面說明了中國農村社會化養(yǎng)老保障的占比過低的事實，同時也印證了在我國獨特的農地制度下，家庭在養(yǎng)老保障中的作用在相當長的時間之內仍不可替代，以及農村社會保障的制度設計必然受其影響等理論推測。

三、借鑒與選擇：農村養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新中的三個關鍵問題

(一)面向重點人群，還是全面覆蓋

面對相對有限的福利資源，農村社會養(yǎng)老保險制度在當前和將來相當一段時間內究竟要保障誰?能保障誰?誰最需要保障?從與土地親疏關系的角度看，中國的農民主要有四部分人：一是農民工，表現(xiàn)為對土地的不穩(wěn)定依附性；二是失地農民，完全脫離農地；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工中的農民；最后是務農的純農民和兼業(yè)戶。從人口發(fā)展和計劃生育的角度看，則為三部分人：一是農村計生家庭(含雙女戶、獨女戶和獨子戶)；二是非計生家庭；三是無子女家庭。前一種分類方法容易造成制度板塊問的重疊和交叉，后一種分類方法更為簡單明了，如果再加

上年齡因素，就可以比較清晰地分析農村養(yǎng)老保障的對象問題。首先在城鄉(xiāng)關系上，理論和實踐都已經證明，絕大多數情況下的養(yǎng)老等社會保障制度難以面面俱到。尤其是在中國這樣一個發(fā)展中的人口和農業(yè)大國，不可能一廂情愿地認定“農村社會保險制度的基本框架應以建立統(tǒng)一的國民社會養(yǎng)老保險制度為前提”，“建立農保城保相互轉換的通道和機制”，以此實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保一體化。正如林義(2005)所指出的，在二元經濟結構特征較深厚的發(fā)展中國家，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險計劃與農村養(yǎng)老保險計劃將在較長時間內仍將可能按分離式路徑發(fā)展，兩種計劃的整合必須在穩(wěn)健與創(chuàng)新中逐步實現(xiàn)，并在相當程度取決于傳統(tǒng)經濟部門向現(xiàn)代經濟部門的轉變，取決于城市化進程及其他制度因素的制約，取決于制度創(chuàng)新。

對于動態(tài)意義上的農村勞動力流動和產業(yè)間轉換，必須從兩個方面認清農村養(yǎng)老保障制度在其中的作用及其局限。當前很多人把農村缺少如同城市一樣的社會養(yǎng)老保險看成是制約農地流轉、阻礙農村勞動力自由流動與轉移的核心因素。他們認為當家鄉(xiāng)“一畝三分地”始終扮演著農民的“命根子”角色時，就不能實現(xiàn)農業(yè)人口向非農業(yè)人口的有效轉化，也不能實現(xiàn)農村居民向城鎮(zhèn)居民的有效轉化，則中國城市化、工業(yè)化進程必然受阻，進而得出結論認為一旦建立起城鄉(xiāng)一體的社會養(yǎng)老保險制度，相關問題可迎刃而解。的確，改革開放以來有大量農村青壯年勞動力紛紛涌向城鎮(zhèn)謀求在非農產業(yè)就業(yè)，從而獲取相對于務農所得更高的收入，以及與此相關聯(lián)的同城鎮(zhèn)職工一樣的退休待遇及其他福利設施。一方面，要看到這種人口流動在總體上有利于中國經濟社會的快速發(fā)展，以及為近三十年的改革發(fā)展作出的重大成就，也必須正視城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險仍面臨的極大財務壓力和結構矛盾、城鎮(zhèn)經濟自身的波動和就業(yè)結構及崗位的不穩(wěn)定性，以及城鎮(zhèn)住房、交通等基礎設施的容納力不足等諸多消極因素。

總之，農村養(yǎng)老等社會保障制度應當在引導和調節(jié)城鄉(xiāng)間勞動力合理有序流動這一問題上發(fā)揮積極作用，而不是一味地鼓勵和推動單向的所謂“農民進城”。制度的定位應當同新農村建設緊密聯(lián)系，著眼于重新煥發(fā)鄉(xiāng)村活力、再造農村基層組織、提高村社居民社會凝聚力。這也需要從制度發(fā)展思路和設計上有根本性的轉變和創(chuàng)新，主要是應當繼續(xù)從重點人群入手，首先顧及最無助的高齡人群、計生家庭和無子女家庭，尤其是三者疊加的重合部分；進一步明確制度的主要目標就是要防止老年貧困、調節(jié)農村人口年齡和性別結構、促進城鄉(xiāng)人口理性流動；綜合運用老年津貼以及由國家補貼的專項小額保險和組合儲蓄等靈活開放的政策工具；強化家庭和社區(qū)這類古老保障形式的作用；繼續(xù)穩(wěn)定土地這類最基本可靠的實物保障形式；同時積極進行地方性試驗，為將來固定基本制度框架留下充分的政策空間。在遠未實現(xiàn)全面工業(yè)化的發(fā)展中農業(yè)大國，相對于力求模仿工業(yè)化國家經典制度模式的設想，更急需的是花錢較少、受益廣泛、影響深遠、因地制宜的社會保障政策。

(二)依托于公共部門，還是市場主體

以政府為主的公共部門究竟能否在社會保障領域同市場建立某種形式的合作伙伴關系，是第二個重要問題。農村養(yǎng)老保障領域的諸多實踐和政策演化已經表現(xiàn)，至少在當前中國不但政府各主管部門之間缺乏合作，政府同市場之間的合作伙伴關系也是極為困難的。政策設計者往往一開始就在社會保險和商業(yè)保險之間劃出明確的界限，然后政府部門和商業(yè)部門各守一方領地，井水不犯河水，但也各不相讓。只是在實在難以為繼的時候，才勉強考慮同商業(yè)部門之間的合作。不論是早期的計生家庭系列保險，還是當年遭到整頓的農村養(yǎng)老保險，抑或是近幾年引起廣泛關注的儲蓄式失地農民養(yǎng)老保險，都能從中找到商業(yè)保險涉足其中的身影。有研究發(fā)現(xiàn)，其實從1991年試點一開始，公共部門計劃就遇到了商業(yè)保險公司的激烈競爭，甚至前者還因為后者而進行了拓寬覆蓋對象、放松繳費方式、降低領取待遇的限制年齡、調高待遇給付水平等重大的規(guī)則修改。如果說商業(yè)保險所堅持的贏利原則一直被認為是不可逾越的障礙，并以此為由被要求逐漸淡出的話，那么小額保險等新工具的創(chuàng)造性地推出則讓人們又看到了解決問題的新可能。正如李紹光(2006)所說，社會保障這類傳統(tǒng)意義上的公共產品或半公共產品，在細分后的產品組合中，政府只是親自生產并提供那些必須由政府直接負責的部分，比如建立或倡導建立一種什么樣的社會保障計劃，政府提供怎樣的支持，在多大程度上和多大范圍內、以什么方式參與管理等。其余的則可以通過政府組織生產或出資向市場購買等方式來實現(xiàn)供給。政府更應該健全完備的法律框架、制定規(guī)則，并盡可能少地直接干預，以支持非政府的社會保障計劃的發(fā)展。經過多年探索和總結教訓，中國已經注意到國家財政的介入對于發(fā)展農村社會保障所起的不可替代的作用，這是一大進步，接下來就更需要研究如何通過制度設計更高效地用好這些補貼，使之符合社會主義初級階段基本國情以及當前發(fā)展的階段性特征。要從功能觀的角度來理解、設計和完善社會保障制度，讓有利于發(fā)揮保障功能的機構、組織和方式都可以參與到特定群體的保障政策設計中。

盡管從核心理念上來講，社會保障強調的是社會公平，但這并不排斥在社會保障制度的具體政策設計和運行層面追求和實現(xiàn)更高的效率。在社會保障產品細分的背景下，中國農村養(yǎng)老保障的制度創(chuàng)新有賴于從設計之初就吸納商業(yè)保險等市場方式的參與，充分激發(fā)各種社會力量在同一個開放的平臺上共同謀劃農民養(yǎng)老保障的制度安排和具體實施，選擇適當的經辦主體和產品形態(tài)，加強制度內外的協(xié)同監(jiān)管，才能使得被保障人群能夠更有效更穩(wěn)定地應對和抵御突發(fā)風險所帶來的沖擊。

(三)依靠有限的工具，還是多種政策組合

盡管世界各國在經濟政治體制、社會結構和歷史發(fā)展軌跡等諸多方面存在重大差異，可供直接借鑒的社會保障制度模式十分有限，但中國農村養(yǎng)老保障的制度創(chuàng)新仍應當充分重視這些寶貴的國際經驗，認真研究，為我所用。

許多曾經以社會保險為主要制度的發(fā)展中國家，同中國一樣面臨著廣大農村缺乏養(yǎng)老保險等社會保障的問題。社會保險是一種基于繳費的制度設計，獲得給付的權益同是否履行繳費義務密切關聯(lián)，即參保人可享受的“賠付”，來源于所有參保人的投保保費，這種“先付費，后享受”的保險原則同商業(yè)保險在機制上并沒有本質的差異。只不過商業(yè)保險基于個人自愿和相應的風險調節(jié)費率，社會保險卻基于法律強制和橫向再分配的需要，進一步擴大了覆蓋范圍，減少了逆向選擇，減輕了國家救助的壓力。同時，基于這種特性，社會保險其最有效的保障人群往往是具有穩(wěn)定工薪收入和持續(xù)繳費能力的勞動者(salaried，包括農業(yè)雇工)。而面對那些以收入波動大、經濟資源匱乏、勞動關系不穩(wěn)定的農民、自雇者等就業(yè)群體(wage-earners、self-employed)，繼續(xù)大規(guī)模地實行以社會保險為中心的社會保障制度則容易造成新的社會不平等。為克服這一制度缺陷，國際勞工組織(ILO)近年來一直堅持“擴大社會保障覆蓋面的全球運動”，通過

政策工具創(chuàng)新，采取多種措施鼓勵發(fā)展中國家深化養(yǎng)老保障制度改革。

多支柱、多層次的社會保障制度設計是世界銀行(2005)等一些國際機構認可和倡導的保障模式，強調政府提供養(yǎng)老保障計劃的同時，構建社區(qū)互助的補充計劃和商業(yè)性自愿保險的方式，對于農民，則鼓勵采取政府保障、土地保障、社區(qū)互助保障、家庭保障、社會救助等在內的綜合保障計劃。近年來，在國際貧困扶助協(xié)商組織(CGAP)和國際保險監(jiān)督官協(xié)會(IAIS)的極力推動下，孟加拉國和斯里蘭卡等國還開展了直接面向窮人的、以互助保險組織為載體的養(yǎng)老及喪葬小額保險等新型社會政策試驗，取得了明顯成效。南亞諸國的初步成功經驗引起了ILO和ISSA等國際組織的濃厚興趣，老年保障等國際社會政策領域內已經出現(xiàn)了明顯的保險與社會保障日趨融合發(fā)展的態(tài)勢。Pinker(1979)、Day(1992)等人的研究也早已表明，歷史上實行單一福利保障模式的國家很少見，往往都是以綜合性“福利組合產品”的形式出現(xiàn)，傾向于一攬子的收入來源組合。

四、結語：政策展望

嚴峻的人口發(fā)展現(xiàn)實、前所未有的復雜局面，以及有限的可供學習的國外經驗，都迫使中國不得不用創(chuàng)新的思路、戰(zhàn)略的眼光來審視和構建農村社會養(yǎng)老保障乃至整個社會保障制度，走出一條城鄉(xiāng)之間相對獨立而又良性互動的、有中國特色的養(yǎng)老保障之路。本文對未來中國農村養(yǎng)老保險制度發(fā)展趨勢的基本判斷是，必須高度關注高齡老人、計生家庭和無子女家庭等高風險人群，不斷推進基本保障形式和補充保障形式的創(chuàng)新融合，并在這個過程中逐步探索“簡便易行、廣受歡迎、成本低廉、發(fā)展可持續(xù)”的政策工具，以此搭建基本的制度框架。就外在制度而言，一是堅持土地公有制和農地集體所有制，繼續(xù)穩(wěn)定農村以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，鞏固土地保障；二是推進計劃生育系列保險；三是建立重點人群的老年津貼或基礎年金制度；四是利用農業(yè)銀行、信用聯(lián)社或農商行和國有保險公司的平臺，適時在全國農村試行免征個稅并享有一定補貼的專項儲蓄組合或特種年金保險；五是完善以最低生活保障制度為基礎的、“五?！敝贫葹檠a充的全國性農村老年社會救助制度；六是在地方財政較富裕、集體村社實力較強、土地使用權流轉順暢的地區(qū)，開展以合作社和村集體為依托的、有財政補貼的合作養(yǎng)老保障試驗。同時，更加重視和大力弘揚“孝道”等傳統(tǒng)文化，充分認識農村養(yǎng)老習慣等客觀規(guī)律，通過實施鼓勵成年子女攜帶老年父母遷往城鎮(zhèn)同住或緊鄰居住等政策創(chuàng)新，進一步穩(wěn)固家庭和社區(qū)這類古老的內化制度在老年保障中的基礎性地位。

注釋：

①國家統(tǒng)計局公布的歷年統(tǒng)計年鑒數據顯示，20世紀80年代后期以來，全國人口自然增長率呈現(xiàn)單邊下降趨勢，從峰值時期的16.61‰降至2006年的5.28％。

②參見國家人口和計劃生育委員會主頁：http://www.chinapop.gov.Cn/

③參見國家統(tǒng)計局公布的2007年統(tǒng)計年鑒。

④同上。

⑤參見國家統(tǒng)計局公布的2005年全國1％人口抽樣調查數據。

⑥參見國家統(tǒng)計局公布的2007年統(tǒng)計年鑒和2005年全國1％人口抽樣調查數據。

⑦參見陜西省2007年省人口計生委統(tǒng)計報告。

⑧參見2008年2月國家人口計生委在廣東省舉辦的全國人口和計劃生育利益導向機制暨農村計劃生育家庭養(yǎng)老保險論壇的會議材料。

⑨參見：《2005年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.molss.gov.Cn／Column／index-p15.htm。

⑩參見國家統(tǒng)計局公布的2007年統(tǒng)計年鑒。

⑾參見國家統(tǒng)計局公布的2005年全國1％人口抽樣調查數據。

⑿參見國家統(tǒng)計局公布的第二次全國農業(yè)普查主要數據公報(第五號)。

⒀參見國新辦于2008年11月20日上午舉行的新聞發(fā)布會上人保部部長尹蔚民的發(fā)言實錄，以及國新辦于2009年2月2日上午舉行的新聞背景吹風會上中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文的發(fā)言實錄。

⒁當時這四個國家的人均國民生產總值僅相當于中國1999年可比值水平的79.3％、99.9％、46.6％與73.3％。

⒂引自：《第十一屆全國人民代表大會財政經濟委員會關于2007年中央和地方預算執(zhí)行情況與2008年中央和地方預算》。

⒃參見國家統(tǒng)計局公布的2005年全國1％人口抽樣調查數據。

⒄單就高齡老年津貼一項，根據楊德清、董克用(2008)的測算，以65歲為限，如果按每人每年東部地區(qū)1500元、中部地區(qū)900元、西部地區(qū)700元的標準，由中央財政按照東部60％、中部75％、西部90％補貼，中央財政需為此支出約480億元。

⒅參見: Micro - insurance conference report: making insurance work for the poor. http: //www. munichre -foundation, org/StiftungsWebsite/Publications/MIC2007report-Publication-sumnmary.htm, 2007