朱一中　隆少秋　臧俊梅

摘要：對(duì)廣州增城市農(nóng)村社區(qū)的實(shí)地調(diào)研表明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)，大城市中心城擴(kuò)張，外來(lái)人口遷入以及政府政策引導(dǎo)等多重因素的作用下，增城市農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)混合化，居住形態(tài)社區(qū)化和管理模式社區(qū)化等特征，但存在著社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)的變化滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求的問(wèn)題，以集中化、集約化的城鎮(zhèn)化建設(shè)來(lái)引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型，改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，增強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)能力，并在城鄉(xiāng)二元管理體制改革的基礎(chǔ)上重建農(nóng)村社區(qū)管理模式，是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)向現(xiàn)代城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的制度保證。

關(guān)鍵詞：增城；農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型；制度創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：C912.82

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：l009—055x(2009)03—0043—05

按常住人口統(tǒng)計(jì)，2007年我國(guó)城市化水平已達(dá)到44.7％。改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)城市化發(fā)展主要走的是外延擴(kuò)張的道路?；谖覈?guó)特殊的土地制度和人口制度的國(guó)情，一方面，我們采取的是以小城鎮(zhèn)發(fā)展為主導(dǎo)的分散化城市化發(fā)展模式，目前全國(guó)有縣級(jí)及以上城市656個(gè)，建制鎮(zhèn)1.9萬(wàn)個(gè)，我國(guó)絕大部分的人口實(shí)際上還生活在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)；另一方面，進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民工也沒(méi)有完成從農(nóng)村人口到城市人口的轉(zhuǎn)化，成為尷尬的“兩棲”人口。未來(lái)較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，快速的城市化過(guò)程仍將繼續(xù)，預(yù)測(cè)到2020年，我國(guó)城市化發(fā)展水平將達(dá)到55—60％，從根本上轉(zhuǎn)變不可持續(xù)的依賴(lài)廉價(jià)資源和勞動(dòng)力投入的粗放發(fā)展模式，縮小城鄉(xiāng)差距，是新時(shí)期所面臨的艱巨任務(wù)，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口的現(xiàn)代化，則是其中最重要的研究課題之一。本文以增城市為例，在工業(yè)化、城市化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的背景下，以村社為單位通過(guò)實(shí)地調(diào)研探討大城市郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)型的機(jī)制、途徑及其存在問(wèn)題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、增城市的農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的特征及其動(dòng)力

(一)城市化進(jìn)程中農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的特征

本文將農(nóng)村社區(qū)界定為我國(guó)行政區(qū)劃體系中屬于縣(鄉(xiāng))級(jí)行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的基層單位，包括自然村和中心村。改革開(kāi)放以來(lái)，增城市農(nóng)村村社經(jīng)歷了急速而深刻的從傳統(tǒng)農(nóng)村型社區(qū)向城市型社區(qū)的轉(zhuǎn)變過(guò)程，包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、居住形態(tài)和管理合型的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)特征。一些區(qū)位條件較好的村社，以傳統(tǒng)工業(yè)和商業(yè)服務(wù)業(yè)為主的二、三產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)，如新塘鎮(zhèn)大敦村是全國(guó)文明的牛仔服裝加工基地，有牛仔服裝企業(yè)700多家，第二產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中居于絕對(duì)主導(dǎo)地位。西南村的經(jīng)濟(jì)成分構(gòu)成更為復(fù)雜，占地400多畝的開(kāi)發(fā)區(qū)目前已引進(jìn)大批制衣、電子等廠(chǎng)家，初具規(guī)模；面積800多畝的特色農(nóng)業(yè)種植區(qū)，產(chǎn)品主要銷(xiāo)往廣州、東莞等周邊城市；依托農(nóng)業(yè)基地興起的“農(nóng)家樂(lè)”休閑游，則成為頗具發(fā)展?jié)摿Φ牡谌a(chǎn)業(yè)。位于荔城中心城郊區(qū)的明星村和興民村，地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)，目前仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)，但村民的就業(yè)具有典型的兼業(yè)特征，除從事農(nóng)業(yè)以外，村里模式的變遷。本研究選取了6個(gè)具有代表性的農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，包括新塘鎮(zhèn)長(zhǎng)崗村、群星村、西南村、大敦村和荔城鎮(zhèn)興民村、明星村，經(jīng)過(guò)近三十年來(lái)的發(fā)展變遷，它們有的成為以二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)的新型農(nóng)村，有的進(jìn)行了大規(guī)模的村莊整治建設(shè)，成為新農(nóng)村建設(shè)的示范點(diǎn)，有的則面臨征地拆遷的壓力，正處于變遷的陣痛之中，代表了大城市郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型的主要模式。總的來(lái)看，增城市農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型體現(xiàn)出以下特征：

1.混合型的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)

改革開(kāi)放以來(lái)，增城市已從第一產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)槎?、三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，2005年增城市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為255.26億元，一、二、三次產(chǎn)業(yè)比例為10.7:59.3:30.0。在城市化快速發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村社區(qū)普遍表現(xiàn)出發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的巨大熱情，但區(qū)位條件的不同又使其墅的混合模式。一些用地緊張的村社，農(nóng)宅建設(shè)已開(kāi)始走向多層化，例如在大敦村，2006年首期建成的16幢農(nóng)民公寓，用地僅22畝。位于新塘鎮(zhèn)中心城區(qū)的群星村，其農(nóng)民公寓的建設(shè)更采取了高層化的建設(shè)模式。進(jìn)行集中化、多(高)層化的小區(qū)式農(nóng)宅建設(shè)，不僅節(jié)約了土地，也降低了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，提高了公共服務(wù)供給效率。

2.走向社區(qū)化的管理模式

與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)相比，新型的農(nóng)村社區(qū)不僅規(guī)劃建設(shè)整齊劃一，更重要的是帶來(lái)了居住環(huán)境的改善，配套設(shè)施更加齊全，管理模式趨向社區(qū)化。如群星村統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的公寓式小區(qū)里，建有市場(chǎng)、學(xué)校、酒店等。大敦村興建了中小學(xué)校、醫(yī)院、敬老院、消防隊(duì)、工商、稅務(wù)、供電、銀行等便民服務(wù)發(fā)展路徑表現(xiàn)出明顯的地域差異，總體上呈現(xiàn)出混以打工、做小生意等為主的第二產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)收入約占全村總收入的55％左右。

3.集中化的居住形態(tài)

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，增城市農(nóng)村社區(qū)的居住形態(tài)也發(fā)生了顯著變化，在空間結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為住宅結(jié)構(gòu)多層化，住宅布局集中化的特征。上世紀(jì)90年代中后期以前，增城市農(nóng)宅區(qū)建設(shè)基本采用農(nóng)村傳統(tǒng)的自建方式，居住分散，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套落后。近幾年來(lái)，無(wú)論是對(duì)于拆遷過(guò)程中的安置小區(qū)建設(shè)，還是原有村莊的住區(qū)改造或新建農(nóng)宅，增城市逐步推行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的模式。2001年，新塘鎮(zhèn)長(zhǎng)崗村4個(gè)自然村因?yàn)榉康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目需要進(jìn)行異地安置，安置小區(qū)就采用了聯(lián)排別墅的模式。由于荔城中心城區(qū)的擴(kuò)張，明星村和興民村很快即將納入新城區(qū)的發(fā)展范圍，新的農(nóng)民住宅區(qū)也計(jì)劃采取獨(dú)立住宅加聯(lián)排別機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)。西南村在進(jìn)行舊村整治過(guò)程中，制定了新村建設(shè)規(guī)劃，對(duì)房屋統(tǒng)一進(jìn)行外觀(guān)裝飾改造，并對(duì)道路通訊、水電環(huán)衛(wèi)、文化教育等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行了整治建設(shè)，新建農(nóng)民小區(qū)管理模式也進(jìn)行了改革，引進(jìn)了小區(qū)物業(yè)管理模式實(shí)施公共設(shè)施統(tǒng)一管理。整治后的西南村，環(huán)境清潔優(yōu)美，服務(wù)設(shè)施完善，較好地體現(xiàn)了人與自然結(jié)合的和諧人居環(huán)境的理念，成為廣州市新農(nóng)村建設(shè)的示范村。

(二)農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力機(jī)制

與地理位置偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)不同，大城市的輻射作用為增城市郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型注入了持久強(qiáng)大的動(dòng)力，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張、人口遷移等方面，進(jìn)入到工業(yè)化和城市化中后期，管理的制度化對(duì)規(guī)范農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型起到了重要的作用。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)

大城市郊區(qū)的農(nóng)村位處城市化發(fā)展的前沿地帶，接受大城市的產(chǎn)業(yè)、資本或人口擴(kuò)散，或利用大城市的完善的服務(wù)體系發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)，或發(fā)展為大城市服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，是大城市郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動(dòng)因素。隨著廣州城市發(fā)展重心向東拓展，舊城區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐步向黃埔—新塘一線(xiàn)集中遷移，促進(jìn)了新塘鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跳躍式發(fā)展，快速步入城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)，大量的農(nóng)村社區(qū)隨之步入了急速轉(zhuǎn)型階段。利用位處廣州城市郊區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，發(fā)展為廣州中心城服務(wù)的配套產(chǎn)業(yè)，例如現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，汽車(chē)零部件產(chǎn)業(yè)等，也是促進(jìn)增城農(nóng)

村社區(qū)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要因素。在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的大敦村牛仔服裝業(yè)，目前已形成了比較完善的分工模式，則是依托大城市服務(wù)體系成功實(shí)現(xiàn)內(nèi)生型經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的范例。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，使農(nóng)民有離開(kāi)土地轉(zhuǎn)向多種行業(yè)就業(yè)，推動(dòng)了農(nóng)民社會(huì)角色的轉(zhuǎn)變。

2.中心城市的外延擴(kuò)張

中心城市的地域擴(kuò)張對(duì)大城市郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型具有舉足輕重的作用。隨著大城市規(guī)模的擴(kuò)大，其用地?cái)U(kuò)張呈現(xiàn)兩種形態(tài)，一是表現(xiàn)為圈層式的攤大餅蔓延，逐步蠶食周邊的農(nóng)業(yè)用地；二是跳躍式的侵入更遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，表現(xiàn)為飛地式擴(kuò)張，并往往以居住社區(qū)開(kāi)發(fā)、大型工業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)或新城建設(shè)為先導(dǎo)，隨后帶動(dòng)地區(qū)的綜合發(fā)展。例如新塘鎮(zhèn)長(zhǎng)安村由于緊鄰廣州城區(qū)，交通便利，開(kāi)發(fā)成了“碧桂園”大型綜合配套居住社區(qū)，原址上的村落則進(jìn)行了拆遷異地安置。位于荔城中心城郊區(qū)的明星村和興民村，由于荔城城市發(fā)展向南擴(kuò)張，也同樣面臨征地拆遷的變化。城市擴(kuò)張過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)外溢效應(yīng)和對(duì)土地的巨大需求，已成為促進(jìn)增城農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的強(qiáng)大動(dòng)因。

3.外來(lái)人口的遷移

城市郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)形態(tài)的改變，還與外來(lái)人口的遷入有關(guān)。大量外來(lái)人口的進(jìn)駐，形成了外來(lái)人口聚居區(qū)，有的甚至超過(guò)了本村人口數(shù)量，極大地改變了原有的自然村落結(jié)構(gòu)。例如在大敦村，外來(lái)人口達(dá)到6萬(wàn)人，是本地戶(hù)籍人口的將近9倍，為此，不得不大量興建多層或高層農(nóng)民公寓以容納龐大的外來(lái)人口。在其他一些村社，村民們也往往向外來(lái)人口出租住房，并成為不少農(nóng)民家庭收入的重要補(bǔ)充。在城市郊區(qū)，城市居民、農(nóng)民和外來(lái)務(wù)工經(jīng)商人口混居形成不同職業(yè)類(lèi)型、不同籍貫、不同生活方式、不同需求、不同文化素質(zhì)等多方面的強(qiáng)烈對(duì)比與并存的局面，居民構(gòu)成和社會(huì)集團(tuán)之間呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的異質(zhì)性與流動(dòng)性，這也是導(dǎo)致城市郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)居住形態(tài)趨向城市化、多元化格局的重要原因。

4.政策的引導(dǎo)作用

政策對(duì)于農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型具有重要的引導(dǎo)作用，“工業(yè)進(jìn)園，農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)”，“遷村并點(diǎn)”，新農(nóng)村建設(shè)等政策成為塑造農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與居住形態(tài)的重要影響因素。在較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，增城市農(nóng)民建房處于規(guī)劃失控的無(wú)序狀態(tài)，農(nóng)村社區(qū)居住環(huán)境比較惡劣。近年來(lái)，隨著村民收入提高，改善人居環(huán)境的愿望日益強(qiáng)烈。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)需要，并結(jié)合近年來(lái)開(kāi)展的新農(nóng)村建設(shè)工作，增城市以小村并大村為主要方式，開(kāi)展了系列中心村建設(shè)工程計(jì)劃，以解決農(nóng)村社區(qū)臟、亂、差的現(xiàn)象，提高村鎮(zhèn)建設(shè)和生產(chǎn)的集聚度，從中心村選址、總體規(guī)劃、修建性規(guī)劃、建筑單體設(shè)計(jì)等方面對(duì)中心村規(guī)劃建設(shè)的原則和方向做了詳細(xì)規(guī)定。前述的大敦、長(zhǎng)崗、西南、群星等中心村的整治建設(shè)工程，都是在村鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)行的。村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)改善了農(nóng)村社區(qū)居住環(huán)境，也成為增城市農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力量。

二、增城市農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型中的問(wèn)題

農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型不僅僅是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)和居住社區(qū)形態(tài)的轉(zhuǎn)型，更重要的是支撐這些變化的制度基礎(chǔ)能否相應(yīng)變革，只有從根本上解決了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，才可能實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在對(duì)增城市農(nóng)村社區(qū)變遷的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)由于社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)的變化滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，已成為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制約因素，主要體現(xiàn)為以下方面：

(一)城市化水平偏低，制約了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次的提升

前期增城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展，但在粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式下發(fā)展起來(lái)的一部份低技術(shù)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)目前正面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)換代的挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行技術(shù)改造、產(chǎn)品升級(jí)、規(guī)模重組或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但目前基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境條件卻無(wú)力滿(mǎn)足結(jié)構(gòu)重組、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的要求。城市化的進(jìn)一步推進(jìn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的契機(jī)，而這需要以適當(dāng)?shù)某擎?zhèn)規(guī)模為保證。目前增城市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍分散分布在農(nóng)村地區(qū)，只有小部分集中在中心鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)，由于小城鎮(zhèn)規(guī)模小，工業(yè)分散，無(wú)法產(chǎn)生集聚經(jīng)濟(jì)效益，也制約了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市功能的完善。

(二)勞動(dòng)力素質(zhì)不高，就業(yè)不充分

增城市村民就業(yè)存在比較明顯的層次低，就業(yè)數(shù)量不充分的問(wèn)題，這也是農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型中存在的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。據(jù)荔城中心城荔城街社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料，2005年明星村共有勞動(dòng)力956人，除從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力外，尚有農(nóng)村富余勞動(dòng)力574人，占總勞動(dòng)力60.4％，其中有482人已就業(yè)，未就業(yè)人數(shù)為92人。對(duì)興民村農(nóng)戶(hù)的調(diào)訪(fǎng)表明，興民村約有40％的村民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生，一般家庭都兼營(yíng)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、果樹(shù)，并養(yǎng)殖家畜。由于村集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，約有60％的村民或在村里或出外打工或經(jīng)營(yíng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)，大部分集中在對(duì)文化和技術(shù)素質(zhì)要求較低的環(huán)衛(wèi)、保安、交通運(yùn)輸、汽配修理、飯店等領(lǐng)域，或在技術(shù)層次較低的制衣等工廠(chǎng)打工，或從事小本生意。由于荔城中心城的擴(kuò)張，明星村和興民村均面臨征地拆遷的問(wèn)題，如何應(yīng)對(duì)快速城市化過(guò)程中的農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型，村民們顯然在在就業(yè)技能方面還沒(méi)有做好充分的準(zhǔn)備。

(三)土地征用與社會(huì)保障問(wèn)題

在城鄉(xiāng)二元分割體制下，由于農(nóng)民的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完善，在我國(guó)的農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)中，土地不僅是農(nóng)民的勞動(dòng)對(duì)象，而且還承擔(dān)著重要的社會(huì)保障功能。但在大城市郊區(qū)，快速城市化對(duì)于土地的龐大需求對(duì)郊區(qū)農(nóng)村的土地保障功能形成了極大威脅。增城市在征用農(nóng)村集體用地的過(guò)程中，在現(xiàn)金補(bǔ)償之外還采用了自留地的方式，目的是希望通過(guò)自留宅基地和自留經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地解決農(nóng)民的生活居住和部分的收入來(lái)源、社會(huì)保障問(wèn)題。從近年來(lái)的實(shí)踐看，增城市土地征用一方面尚存在普遍存在的土地征地權(quán)濫用，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠的問(wèn)題，另一方面也要看到，部分農(nóng)民在獲得征地款后，對(duì)于如何支配這筆費(fèi)用缺乏必要的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備，有的不務(wù)正業(yè)花光了補(bǔ)償款，淪為無(wú)業(yè)游民，還有的則由于自身素質(zhì)原因造成再就業(yè)失敗，只能依賴(lài)出租房屋解決生活來(lái)源問(wèn)題。在農(nóng)村社區(qū)向城市化方向轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，有相當(dāng)一部份農(nóng)民并沒(méi)有隨之完成向現(xiàn)代城市居民的轉(zhuǎn)型，這其中存在的大量就業(yè)、教育、社保等問(wèn)題，都是農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型過(guò)程所面臨的深層問(wèn)題。

(四)管理體制問(wèn)題

在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，招商引資、發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是村鎮(zhèn)建設(shè)的頭等大事，卻往往忽視了環(huán)境和規(guī)劃管理。近年來(lái)，新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)在促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型，規(guī)范農(nóng)村建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，但這種作用主要是在行政力量的推動(dòng)下進(jìn)行的，強(qiáng)調(diào)對(duì)村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境面貌的改善，新農(nóng)村示范村的建設(shè)在相當(dāng)程度上是“政績(jī)工程”意識(shí)的體現(xiàn)。此外，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)分割體制和對(duì)立關(guān)系也直接影響到城市郊區(qū)轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村社區(qū)的管理，目前在城市郊區(qū)，城鄉(xiāng)管理兩種機(jī)制、兩種政策仍然并存，而且行政管理界線(xiàn)、城建管理界線(xiàn)不盡一致，導(dǎo)致管理交叉混亂甚至出現(xiàn)沖突。

三、結(jié)論與建議

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以在短期內(nèi)取得成效，但內(nèi)生發(fā)展能力的培植與管理制度的建設(shè)則是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型和社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，最終需落實(shí)到從國(guó)家到地方等一系列層面的管理制度創(chuàng)新。

(一)加強(qiáng)城鎮(zhèn)體系建設(shè)

建設(shè)具有規(guī)模集聚效益的城鎮(zhèn)，是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、提高城市化質(zhì)量的必要條件。要解決前一段時(shí)期以來(lái)增城所面臨的發(fā)展無(wú)序與城鎮(zhèn)規(guī)模偏小的問(wèn)題，必須加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)管理，以集中化、集約化的城鎮(zhèn)化建設(shè)來(lái)引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型。但在這一過(guò)程中，要注意避免片面強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃和集中布局，避免忽視地域條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)。為此，首先應(yīng)該要重視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，使自然村、中心村、一般鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)之間形成合理的城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)和職能分工體系，綜合配套公共服務(wù)設(shè)施，避免重復(fù)建設(shè)；其次，要防止將城市建設(shè)模式套用到村鎮(zhèn)建設(shè)中去，造成“城不城，鄉(xiāng)不鄉(xiāng)”的建設(shè)格局，城市郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)的村鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該充分利用其優(yōu)越的地域條件，建成為土地利用強(qiáng)度適中、能充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村風(fēng)貌和地域特色的田園村鎮(zhèn)，塑造人居環(huán)境建設(shè)的理想模式。

(二)完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

土地問(wèn)題是關(guān)系到農(nóng)村社區(qū)能否平穩(wěn)轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)能否協(xié)調(diào)發(fā)展的深層問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行征地安置政策是國(guó)家按照被征收土地的原用途價(jià)值給農(nóng)民以直接的經(jīng)濟(jì)賠償。這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是必要的，也發(fā)揮了積極作用，但現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是一種低水平、不全面的補(bǔ)償，難以完成所有的工作，難以完全恢復(fù)被安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時(shí)足額給付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民在一段時(shí)間以后仍會(huì)處于貧困狀態(tài)。如何完善征地制度，需要更廣泛的思路。黨的十七屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用和土地征收指出了新的政策方向，一是要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地要逐步實(shí)現(xiàn)“同地，同權(quán)，同價(jià)”，二是要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，并逐步按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償?？梢灶A(yù)見(jiàn)，這一項(xiàng)政策如果得以實(shí)施，將從根本上改變農(nóng)民過(guò)去在土地征用方面的弱勢(shì)者地位，極大地保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

(三)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

如何完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，是關(guān)系到農(nóng)民健康和生活的長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。這次十七屆三中全會(huì)也就農(nóng)村社會(huì)保障體系制度的完善提出了全面的政策指導(dǎo)，包括鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以及加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等。筆者以為，這對(duì)解決城鄉(xiāng)居民地位不平等，城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大等問(wèn)題都具有積極意義。然而，公共政策效應(yīng)往往是多重復(fù)雜的，一方面，如果農(nóng)民同時(shí)享有與城市居民相等(或相似)的社會(huì)保障，以及完整的基于市場(chǎng)價(jià)格的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益，由于農(nóng)用地承包權(quán)可以轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)獲取租金，建設(shè)用地可以參加入股獲得股份分紅，這樣農(nóng)民工將在同等的社會(huì)保障條件下獲得兩份收入，一份工資收入，一份地租收益，那么有可能導(dǎo)致新的城鄉(xiāng)不平等；另一方面，對(duì)于位于大城市郊區(qū)的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，由于其地價(jià)增值潛力極大，完整的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益可為農(nóng)民帶來(lái)穩(wěn)定可觀(guān)的收益，往往滋養(yǎng)出了一代食(租)利階層，目前這在珠江三角洲已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，已然形成了一種新的不平等，尤其是它造就了一批沒(méi)有勞動(dòng)能力(或拒絕勞動(dòng))的農(nóng)民，游離在城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程之外，影響了國(guó)民素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)能力的提高。因此，制度的選擇應(yīng)該要考慮歷史基礎(chǔ)，不同政策之間的配合，以及地區(qū)之間的差異。

筆者認(rèn)為，城市化是不可阻擋的歷史趨勢(shì)，大部分的農(nóng)民將在未來(lái)幾十年的時(shí)間里轉(zhuǎn)移到城市，或者實(shí)現(xiàn)就地城市化，針對(duì)轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)民這個(gè)群體的特征，不但要考慮改革現(xiàn)有的戶(hù)籍制度、勞動(dòng)用工制度和社會(huì)保障制度，還要特別重視重建其在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的生存能力，這不僅包括集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和集體資產(chǎn)的維護(hù)，更重要的是，要使農(nóng)民能擁有適應(yīng)其技藝能力的長(zhǎng)期穩(wěn)定的工作。增強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)能力有多種途徑，例如與征地單位簽訂協(xié)議要求其提供一定比例的就業(yè)崗位；發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)事業(yè)和公共工程建設(shè)，開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位；為農(nóng)民提供小額擔(dān)保貸款和適應(yīng)性就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，鼓勵(lì)其自我創(chuàng)業(yè)，提高其就業(yè)才能等。

(四)管理體制改革

最后，需要改革城鄉(xiāng)二元管理體制。首先是要實(shí)行城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一戶(hù)口的改革，在二、三產(chǎn)業(yè)已居于經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)地位的情形下，增城市目前還沿用城、鄉(xiāng)分立的戶(hù)口管理體制，2005年按戶(hù)籍非農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)計(jì)的城市化水平只有32％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。實(shí)行統(tǒng)一登記的“居民戶(hù)口”，不僅是改革城鄉(xiāng)居民的不平等身份關(guān)系和不平等待遇的必然要求，也是防止目前城鄉(xiāng)二元管理體制下多頭管理和管理失位問(wèn)題的需要。其次抓住政府職能改革的契機(jī)，在政府承擔(dān)起提供規(guī)劃管理、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品職責(zé)的同時(shí)，加快社區(qū)民主管理的步伐，通過(guò)組建社區(qū)服務(wù)公司、社區(qū)活動(dòng)中心等多種形式的服務(wù)社會(huì)化途徑，不僅可以增加就業(yè)機(jī)會(huì)，還可以加強(qiáng)社區(qū)自我管理能力，并通過(guò)自我組織和自我管理重建社區(qū)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

參考文獻(xiàn)：

[1]隆少秋.廣州東部新城區(qū)(增城)規(guī)劃建設(shè)的理論與實(shí)踐[M].廣州：廣東科技出版社，2005.

[2]朱一中，胡月明.增城市土地資源可持續(xù)利用模式與對(duì)策研究[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2001，22(2)：5—7.

[3]胡智清.周俊.洪江.城市邊緣區(qū)域村莊規(guī)劃策略研究—以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、村鎮(zhèn)密集地區(qū)為例[J].規(guī)劃師.2003(11)：19—21.

[4]中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2008—10—20(1).

(責(zé)任編輯：余樹(shù)華)