張立敏

摘要:預算執(zhí)行審計是法律賦予審計機關的一項重要職能,是國家審計永恒的主題。經過多年的發(fā)展,財政預算執(zhí)行審計在發(fā)揮審計監(jiān)督職能,促進財政改革和國民經濟健康發(fā)展方面起到了積極作用。

關鍵詞:財政預算;審計;監(jiān)督

隨著我國財政體制改革的不斷深入,部門預算、國庫集中收付、收支兩條線、政府采購等制度的逐步規(guī)范與完善,縣(區(qū))級預算執(zhí)行審計的發(fā)展顯得相對滯后,審計發(fā)揮的作用遠遠達不到社會的期待。因此,對基層審計機關來說,財政預算執(zhí)行審計如何著眼宏觀,入手微觀,在更大范圍、更高層次上發(fā)揮作用。顯得越來越迫切。就近年來我們在審計實踐中遇到的矛盾和問題來看,主要存在以下問題:

1 預算執(zhí)行審計監(jiān)督滯后于財政改革步伐,效益審計理念不強

近年來,隨著公共財政制度的建立,政府采購、部門預算、國庫集中支付等一系列改革措施相繼出臺,目的是為了提高政府公共支出管理的效率、效能和和有效性,提高資金的使用效益。而現階段預算執(zhí)行審計還沒有完全跟上財政改革的步伐,法規(guī)、法律相對相對,審計發(fā)現的新問題難以界定,處理處罰難,影響了預算執(zhí)行審計作用的發(fā)揮。目前主要還是對財政財務收支的真實性和合法性開展審計,審計內容單一,沒有確立與社會經濟發(fā)展同步的明確目標,適應現代財政管理理念的績效審計還沒有起步,從一定程度上影響了審計的效果。從審計對象看,審計部門只注重對財政部門、地稅部門的審計,由于時間、人員限制而對建設項目、專項資金、用款單位等跟蹤延伸審計不多,對財政資金的使用效果和效益問題基本上沒有涉及。即使開展了也只是對已有的財務成果進行分析,對被審計單位未能深入了解,不能準確分析資金分配及使用的經濟效益和社會效益,致使預算執(zhí)行審計中無法體現效益審計的成果。

2 財政預算管理體制仍有缺陷,預算執(zhí)行審計監(jiān)督內容不完整

預算編制對預算執(zhí)行及決算結果起關鍵性作用。近年來,財政制度改革,中央對地方轉移支付的財力有很多以各類專項款形式下撥,縣(區(qū))財政對上級各種專項補助的數量和下達時間無法掌握,在年初預算安排中也無法準確編制上級補助的收入和支出,執(zhí)行中隨上級專項的下達再追加調整,照成預算編制不完整,年度追加預算較多,影響預算執(zhí)行的嚴肅性。理論上,預算執(zhí)行審計應當包括本級財政的全部收入和支出兩大方面。但在實際工作中,收入方面的資料不全,主要是地方財政收入中有一塊增值稅25%部分的收入由國稅部門負責征收,國稅的增收入庫、減免退庫以及提退代征手續(xù)費等情況,縣(區(qū))審計機關無權審計,成為審計盲區(qū),致使財政預算執(zhí)行審計結果不完整。

3 預算執(zhí)行審計技術滯后,方法單一,影響審計的質量和效率

隨著財政體制改革的不斷推進,政府職能不斷地轉變,財政收支的范圍、結構也逐漸發(fā)生了相應的改變;部門預算、國庫集中支付、財政轉移支付、政府采購等制度相繼建立和完善,財政管理職能得到了進一步強化,這就對預算執(zhí)行審計提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。審計機關應主動適應并把握這一變化趨勢,才能真正有效地開展預算執(zhí)行審計工作。但基層審計機關和審計人員對財政職能變革的新情況、新問題還缺乏深入細致的了解和研究,審計方式和方法也沒有及時調整到位,缺乏創(chuàng)新意識,預算執(zhí)行審計工作遠遠落后于形勢的發(fā)展。

為適應社會經濟的發(fā)展和財政體制改革趨勢,在新形勢下更加有效地開展預算執(zhí)行審計,提升預算執(zhí)行審計的層次,深化預算執(zhí)行審計的內容,基層審計機關應當努力從以下方面來加以改進:

(1)順應公共財政體制,適時調整預算執(zhí)行審計內容與重點

隨著財政預算體制改革全面推行部門預算、國庫集中支付和政府采購制度,逐步將預算外資金全額納入預算管理。預算執(zhí)行審計必須順勢拓展范圍,不僅看財政預算內資金,還要關注其他非稅性資金和國有資產收益。從預算編制、收入組織、資金撥付、預算執(zhí)行到使用的績效,在一個大的公共財政資金和資產運行框架內,沿著整個資金的走向,來審視本地區(qū)財政資金運行質量和存在的問題,反映和揭示宏觀和微觀層面的情況,提出合理化建議。

(2)圍繞預算收支體系,順勢調整預算執(zhí)行審計主要環(huán)節(jié)與方式

加強預算編制環(huán)節(jié)的審計。預算編制是否科學、合理已成為預算執(zhí)行審計內容之一。一是看預算編制依據是否合法,是否堅持量入為出、收支平衡的原則和預算編制有無細化到明細科目、具體部門,人員經費標準、公共經費定額是否合理,專項經費是否有政策依據,重大項目支出是否經過科學論證。二是看預算編制方法是否正確,是否按照零基預算方法編制,徹底改變基數加增長的做法。三是看預算支出結構是否合理,是否按照在保工資、保運轉、保穩(wěn)定的基礎上,圍繞政府中心工作,按輕重緩急合理安排重點項目支出。

擴大審計覆蓋面。一是擴大本級部門單位的審計面。適應預算管理制度改革和上級審計部門的要求,繼續(xù)擴大一級預算執(zhí)行部門和單位的審計覆蓋面。對有非稅收入、收費和管理使用較大數額專項資金的預算執(zhí)行部門要強化監(jiān)督。審計中不僅局限于單位的財務計劃部門,還要拓展到其他業(yè)務部門,將預算管理、業(yè)務管理、項目管理緊密聯系起來,才能將問題查深查透。二是擴大對所屬二、三級單位的延伸審計面。隨著國家財政體制改革的深化,部門預算、國庫集中支付、政府采購等改革的逐步到位,部門單位問題逐年減少,但一些問題下沉或向外單位轉移的情況不斷增多。

實行“雙向(即資金流向和項目程序)”審計。一是順著資金走。實行財政資金國庫集中收付后,國庫資金的收繳撥付程序發(fā)生較大變化,財政資金不再通過部門和單位的多重賬戶中轉,而是直達國庫或財政專戶,減少了支撥環(huán)節(jié)。預算執(zhí)行審計要適應這一變化,按照資金流向進行延伸,將資金的最后使用者與部門及直屬單位的審計結合起來,將有關問題查深、查透。二是順著項目走。審計人員應從立項審批、年度預算、資金收付、項目評價等各個環(huán)節(jié)著手,從程序合規(guī)性的審查到項目效益性的審計,將財政財務收支審計與效益審計融合起來滾動發(fā)展,除了順向審查外,還應當采取逆向程序深查。選擇已完成的項目,從項目的使用現狀和效果出發(fā),進而追逆到項目的立項,判斷項目決策程序是否合規(guī)合理,進而上升到對權力的監(jiān)督和制約。

3 整合資源,提高預算執(zhí)行審計的整體效益

一是樹立大財政預算執(zhí)行審計理念。凡涉及財政資金的部門、單位、項目,都在財政預算執(zhí)行審計之列。它既包括了對財政、地稅、國庫部門的審計,也包括對各預算執(zhí)行部門單位審計以及財政性資金的固定資產投資、社會保障、環(huán)境保護、農業(yè)水利、教育等專項資金的審計,逐步做到凡是有財政資金運行的地方都有審計監(jiān)督。

二是整合資源,強化組織協調。預算執(zhí)行審計應結合財務收支審計審計和經濟責任審計。在實施中各專業(yè)審計應當相互配合、相互協調、互相補充,緊緊圍繞一個審計目標,調配、整合審計力量和審計資源,對重點內容采取統一計劃、分頭實施的辦法,以完整客觀地反映出財政資金使用的全貌。 使審計機關的整體效能大于分兵出擊,使審計成果得到有效的提升和利用。

5 創(chuàng)新審計方法和手段,提高預算執(zhí)行審計的質量和效率

一是將審計調查的一些專門方法運用到預算執(zhí)行審計過程中。除了采用常規(guī)的審計技術方法外,還可采用審計座談、審計抽樣、風險評估等方式方法,提高審計工作質量和效率。

二是充分運用計算機輔助審計。從目前來看,審計機關與財稅部門尚未建立起應有的信息互動平臺,審計機關未能及時地掌握各項財政資金的預算編制、執(zhí)行和管理情況,影響了預算執(zhí)行監(jiān)督的力度和效果。要積極爭取搭建聯網審計平臺,改變單一的事后審計監(jiān)督方式,變事后審計為事中審計,促進并逐步形成事前預警、事中監(jiān)管、事后審計有機結合的監(jiān)督機制。

6 加強隊伍建設,以人為本,不斷提高審計監(jiān)督人員的素質

如果預算執(zhí)行審計僅就合法性檢查,審計監(jiān)督就難以為宏觀管理服務,審計作用的發(fā)揮就會受到限制。要深化預算執(zhí)行審計的內容,這就要求審計人員要有較高的政策理論水平,不能就問題查問題,應從揭露的問題中去思考問題,并上升到宏觀層面去開展分析,從完善政策、健全體制角度提出相應的對策和建議。因此,基層審計機關必須加強隊伍建設,以人為本,不斷提高審計監(jiān)督人員的素質。