陳 宇

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,福州350007)

隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，進(jìn)入了社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型使社會(huì)利益發(fā)生分化，貧富差距逐漸擴(kuò)大，隨之出現(xiàn)了不同的社會(huì)階層。在此過程中，“弱勢(shì)群體”作為一個(gè)特殊的群體也日益凸顯出來。所謂弱勢(shì)群體(Social vulnerable Groups) 也叫社會(huì)脆弱群體，具有兩層含義：在傳統(tǒng)意義上，主要是指老弱病殘者和無勞動(dòng)能力的依賴人群(主要是指兒童)，也叫生理性弱勢(shì)群體；而現(xiàn)代意義上的弱勢(shì)群體，是指隨著農(nóng)村改革和城市國(guó)有企業(yè)改革的不斷深入，那些在勞動(dòng)市場(chǎng)和生活機(jī)會(huì)分配中競(jìng)爭(zhēng)力較弱、綜合能力較低而受到不平等對(duì)待的群體，如女性、非城市人口、農(nóng)村貧困人口和失業(yè)下崗人員等，也叫社會(huì)性弱勢(shì)群體。目前我國(guó)弱勢(shì)群體的主體是社會(huì)性弱勢(shì)群體，主要包括農(nóng)民工、下崗失業(yè)者、城鄉(xiāng)貧困人口及殘疾人、部分老齡人口以及少數(shù)臨時(shí)遭遇災(zāi)禍的社會(huì)成員等。據(jù)相關(guān)學(xué)者估計(jì)，當(dāng)前我國(guó)弱勢(shì)群體規(guī)模在1.4～1.8億人左右，約占全國(guó)總?cè)丝诘?1%～14%。本文討論的主要是社會(huì)性弱勢(shì)群體。

一、弱勢(shì)群體公民權(quán)的含義

公民權(quán)可以從不同方面加以考慮。一種是基于公民權(quán)的法律定義，即公民權(quán)被視為一種合法身份；另一種更加寬泛的觀點(diǎn)是基于公民權(quán)的道德定義，即公民權(quán)涉及的是一些與一個(gè)人在某一政治共同體中成員資格的特性有關(guān)的更加一般的問題，其中包括諸如公民的權(quán)利和責(zé)任，而不管他們的合法身份怎樣。公民權(quán)涉及的是個(gè)人影響該政治系統(tǒng)的能力，它意味著對(duì)政治生活的積極參與。[1]政治參與是體現(xiàn)公民權(quán)的最重要的一個(gè)方面，本文也著重弱勢(shì)群體的政治參與方面。弱勢(shì)群體的公民權(quán)是指弱勢(shì)群體在社會(huì)中公民資格的體現(xiàn)，包括公民的權(quán)利和責(zé)任，弱勢(shì)群體的政治參與是其公民權(quán)最重要的部分，是指弱勢(shì)群體為了維護(hù)自身的權(quán)益，通過投票、上訪、訴訟等合法的手段參與政治生活，表達(dá)自己的愿望，維護(hù)自己切身利益，并試圖影響政府政策的政治行為。

二、實(shí)現(xiàn)我國(guó)弱勢(shì)群體公民權(quán)的障礙因素

(一)內(nèi)在維度

1、經(jīng)濟(jì)維度

人們?cè)趯?shí)現(xiàn)自己的公民權(quán)時(shí)，特別是政治參與活動(dòng)時(shí)需要付出一定的參與成本。馬克思主義的唯物史觀認(rèn)為，政治是經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn)。人們只有滿足了基本的物質(zhì)需要，才會(huì)有政治上的需求。馬斯洛的需求層次理論也認(rèn)為人們首先要滿足的是生理需要，然后依次才是安全需要、歸屬需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)需要。弱勢(shì)群體由于自身經(jīng)濟(jì)地位的低下，導(dǎo)致了社會(huì)地位的地下，這限制了他們對(duì)自身公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)，尤其限制了他們的政治參與程度。首先，弱勢(shì)群體為了維持基本生計(jì)而無暇分心顧及政治參與活動(dòng)；其次，從事政治參與活動(dòng)需要花費(fèi)很多時(shí)間進(jìn)行資料收集、分析和思考，并有一定的經(jīng)濟(jì)支出，而弱勢(shì)群體經(jīng)濟(jì)窮困，缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2、教育維度

公民要實(shí)現(xiàn)自己的公民權(quán)，參與政治生活，必須具備一定的政治素質(zhì)和知識(shí)。公民的受教育程度與公民的政治參與有著密切的聯(lián)系。美國(guó)心理學(xué)家赫伯特·海曼和保羅·謝特斯理通過研究發(fā)現(xiàn)，“長(zhǎng)期一無所知的人”主要來之教育較少、社會(huì)地位較低的人群。這些人不僅愚昧無知，而且“無論何種級(jí)次或性質(zhì)的信息，他們都難以接受?！比鮿?shì)群體由于受自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素的制約，不能很好地享受教育資源，客觀上制約了其政治參與的能動(dòng)性。表現(xiàn)在：其一，弱勢(shì)群體政治參與的意識(shí)淡薄，思想觀念陳舊，對(duì)自身公民權(quán)的維護(hù)意識(shí)淡薄，缺乏在公共管理中主動(dòng)參與的積極性；其二，他們中間相當(dāng)一部分人文化素質(zhì)較低，不具備對(duì)公共事務(wù)的認(rèn)識(shí)、分析能力，難以很好地行使權(quán)利，履行義務(wù)。自身教育素質(zhì)的有限性阻礙了其維護(hù)自身公民權(quán)的可能性。

3、心理維度

政治效能感是公民對(duì)自己政治參與行為影響力的主觀評(píng)價(jià)。政治效能感與公民參與行為呈正相關(guān)關(guān)系。政治效能感是弱勢(shì)群體維護(hù)自身公民權(quán)，參與政治的心理驅(qū)動(dòng)力。安東尼·M·奧勒姆在《政治社會(huì)學(xué)導(dǎo)論——對(duì)政治實(shí)體的社會(huì)剖析》一書中，對(duì)政治參與的社會(huì)心理因素進(jìn)行了調(diào)查。結(jié)果顯示政治參與需要得到的有關(guān)政治的一般性質(zhì)和特殊性質(zhì)的信息是極為重要的。能得到這些信息的人，具有較高的效能感，較高的心理卷入，他們參與的可能性較大；而那些不能得到這些信息的人，效能感較低，心理卷入也較低，參與的可能性就較小。拉維夫·努大爾在研究低階層社會(huì)情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，弱勢(shì)群體參與政治的機(jī)會(huì)較少，他們對(duì)家庭以外的事務(wù)與活動(dòng)隔離的程度很深。低層次的群體與高層次的相比，朋友較少，社會(huì)接觸的地理范圍也較狹窄；他們很少讀書報(bào)雜志，不大接觸可以引導(dǎo)他們深入政治的“嚴(yán)肅”的材料。弱勢(shì)群體接觸信息的有限性“阻礙了判斷與說服能力有效地發(fā)展”，從而導(dǎo)致低功效感。[2]弱勢(shì)群體在信息溝通上的劣勢(shì)導(dǎo)致心理壓力增大，害怕與主流社會(huì)接觸，也失去了維護(hù)自己權(quán)利的熱情。

(二)外在維度

1、政治維度

公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)是民主政治的重要體現(xiàn)，民主政治能保證公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)。目前，出現(xiàn)了政治信息渠道不暢和利益表達(dá)機(jī)制不完善等問題。

(1)政治信息渠道不暢。由于政治信息對(duì)公民的政治參與有重大的影響，因此，保證政治信息渠道的暢通是保證弱勢(shì)群體政治參與的積極性和有效性的前提，包括自上而下的信息傳遞通暢和自下而上的信息傳遞通暢。目前，在政治信息自上而下傳遞和自下而上傳遞都存在著諸多問題。首先，自上而下。政務(wù)公開不夠完善，絕大多數(shù)地區(qū)的政務(wù)公開制度流于形式，政府的政策過程以及國(guó)家公務(wù)員的信息都鮮為人知。信息不夠透明化、公開化，使得公民，尤其是弱勢(shì)群體難以獲得政治信息，更談不上參與政治，維護(hù)自己的公民權(quán)了。其次，自下而上。反饋渠道堵塞。一些下級(jí)政府為了政績(jī)，刻意歪曲或者隱瞞信息，反饋失真或者沒有反饋。這使弱勢(shì)群體的真正生活情況不為上級(jí)所知，弱勢(shì)群體的愿望沒有得到真實(shí)反應(yīng)。

(2)利益表達(dá)機(jī)制不完善。有學(xué)者指出，“一個(gè)階層對(duì)國(guó)家政策的影響力主要取決于其利益表達(dá)的力度和有效性”?，F(xiàn)代政治學(xué)理論認(rèn)為，一個(gè)具體的政府過程，要經(jīng)過以下基本環(huán)節(jié)：利益表達(dá)、利益綜合、政策制定、政策執(zhí)行等。其中，利益表達(dá)是第一階段，是政府決策形成的基礎(chǔ)和前提。當(dāng)前我國(guó)弱勢(shì)群體的利益表達(dá)通常不能引起社會(huì)的重視，有些城市設(shè)置了一些便利弱勢(shì)群體參與公共管理的渠道和方式，如市長(zhǎng)熱線、市長(zhǎng)信箱、聽證會(huì)等，由于制度化設(shè)計(jì)程度低，配套措施不健全，隨意性強(qiáng)，可操作性差，使這種參與制度往往徒有虛名。百姓只能采取極端方式來表達(dá)自己的要求，如集體上訪、游行示威、聚眾沖擊政府等。并且弱勢(shì)群體缺乏利益表達(dá)的真正代表。在我國(guó)各級(jí)人大、政協(xié)的代表和委員中，真正作為弱勢(shì)群體的代表和委員所占比例較少，真正能夠?yàn)槿鮿?shì)群體的利益疾呼的代表和委員更是少之又少。最需要被代表的弱勢(shì)群體卻最乏代表者，也成為他們實(shí)現(xiàn)公民權(quán)的障礙。

2、法制維度

相關(guān)法律法規(guī)不健全和法制建設(shè)的滯后性使得弱勢(shì)群體在政治中的參與缺乏法律保障。在現(xiàn)代法治社會(huì)，公民的政治參與權(quán)利一般都以國(guó)家法律法規(guī)的形式明確地進(jìn)行界定和說明，以成文法的形式賦予公民。而目前我國(guó)有關(guān)弱勢(shì)群體政治參與的相關(guān)法律法規(guī)并不健全，表現(xiàn)為：

(1)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)中缺乏對(duì)弱勢(shì)群體政治參與權(quán)利的明確規(guī)定，沒有明確賦予弱勢(shì)群體一定的政治參與權(quán)利，這使得弱勢(shì)群體的政治參與缺乏明確的法律依據(jù)和保障；

(2)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)中賦予了弱勢(shì)群體政治參與的權(quán)利，但有些法律規(guī)定比較抽象或模糊，缺乏可行性，因此導(dǎo)致弱勢(shì)群體的政治參與權(quán)利如空中樓閣，無法得到真正落實(shí)；

(3)國(guó)家有些相關(guān)法律法規(guī)中雖然也賦予了弱勢(shì)群體比較明確具體的政治參與權(quán)利，但參與的程序復(fù)雜，或者缺乏相關(guān)的配套措施與規(guī)定，使弱勢(shì)群體享有政治參與權(quán)利的成本過高，導(dǎo)致一些弱勢(shì)群體成員無奈地放棄了自己的權(quán)利，成為“沉默的大多數(shù)”；

(4)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)中賦予了弱勢(shì)群體比較具體的政治參與權(quán)利，但參與的條件苛刻，有失公允，置弱勢(shì)群體于明顯不利的境地。[3]

3、文化維度

文化也對(duì)弱勢(shì)群體維護(hù)自身公民權(quán)，參與政治產(chǎn)生不可忽視的影響。幾千年流傳的倫理思想、宗法等級(jí)觀念、官本位思想，孕育了國(guó)民整體上潛意識(shí)里的子民意識(shí)、服從意識(shí)和官民不平等的級(jí)差意識(shí)，全然沒有自主自立，追求個(gè)性自由和權(quán)利、人人平等的公民追求。上對(duì)下有絕對(duì)的權(quán)威，而沒有多少義務(wù)，下對(duì)上只有絕對(duì)的義務(wù)，而沒有多少權(quán)利可言。由于根深蒂固的服從意識(shí)，弱勢(shì)群體忽視或無視自己在履行義務(wù)下應(yīng)獲有的相應(yīng)的權(quán)利，造成對(duì)政治參與的冷漠。傳統(tǒng)文化的負(fù)面作用影響著城市管理中弱勢(shì)群體對(duì)維護(hù)自身公民權(quán)的積極性。

三、行政倫理視閾下實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體公民權(quán)的路徑

行政倫理的本質(zhì)在于追求行政過程的倫理價(jià)值及行政人員的道德完善，即行政的道德化訴求。而行政的道德化則包括制度倫理與個(gè)體倫理兩個(gè)層面，即行政倫理包含著兩個(gè)維度：整體的制度規(guī)范維度與個(gè)體的自覺約束維度。這兩個(gè)維度體現(xiàn)了行政主體活動(dòng)的本體性與價(jià)值性的統(tǒng)一、外在性與內(nèi)在性的統(tǒng)一、客觀性與主觀性的統(tǒng)一。因此，本文從制度倫理和個(gè)體倫理這兩個(gè)維度來闡述實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體公民權(quán)的路徑。

(一)制度倫理

羅爾斯認(rèn)為：制度倫理就是研究社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)即社會(huì)的主要制度，在基本的權(quán)利、義務(wù)和社會(huì)合理的利益分配方面的正義問題。制度倫理的根本目的在于保證使社會(huì)每一個(gè)成員的基本權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)，使社會(huì)得到公平分配。人們總是首先選擇用于制度的根本道德原則，然后才能選擇用于個(gè)人的道德準(zhǔn)則——義務(wù)和責(zé)任。實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體公民權(quán)就要求政府為弱勢(shì)群體提供具有整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、公平性的政策，保障公民的政治參與。

第一，提高弱勢(shì)群體的組織化程度。社會(huì)弱勢(shì)群體之所以處于弱勢(shì)地位，與其內(nèi)部缺乏組織化有很大的關(guān)系。高度組織化的利益集團(tuán)具有嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)和明確的分工，有特定的利益訴求表達(dá)渠道。 弱勢(shì)群體可以通過建立自己獨(dú)立的社會(huì)組織來共同表達(dá)政治訴求，滿足利益需要，使其在利益受到侵犯時(shí)不但可以通過自己的組織向政府直接反映情況，而且還可以協(xié)同行動(dòng)，如集體上訪等。對(duì)弱勢(shì)群體而言，以組織來表達(dá)自己的利益要求要比個(gè)人分散的參與更易達(dá)到目的。

第二，改革和完善現(xiàn)有的政治參與制度，拓寬弱勢(shì)群體政治參與渠道。首先，進(jìn)一步落實(shí)人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度， 擴(kuò)大代表的覆蓋面， 讓不同利益群體和社會(huì)階層的代表都有機(jī)會(huì)參與國(guó)家社會(huì)政治生活。特別要關(guān)注弱勢(shì)群體的代表選舉，使他們的利益訴求能夠超越基層直接向上反映。其次，堅(jiān)持、完善和規(guī)范公共事務(wù)管理中的聽證制度。通過聽證，了解弱勢(shì)群體的利益訴求，保障相關(guān)弱勢(shì)群體的參與權(quán)利和參與機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)決策者和管理者與弱勢(shì)群體之間的近距離溝通，把公共政策的規(guī)范性與服務(wù)性、強(qiáng)制性與可行性統(tǒng)一起來，把為弱勢(shì)群體辦好事的良好動(dòng)機(jī)與尊重弱勢(shì)群體的正當(dāng)權(quán)利統(tǒng)一起來。同時(shí)，認(rèn)真貫徹落實(shí)新的信訪條例。信訪作為我國(guó)政治參與的特有手段，應(yīng)該發(fā)揮其積極作用，各級(jí)黨和政府要在思想和制度上承認(rèn)弱勢(shì)群體信訪的權(quán)利和正當(dāng)性，進(jìn)一步疏通上訪渠道。另外還可以發(fā)揮媒體在社會(huì)、政府和弱勢(shì)群體三者之間的橋梁作用，使廣大弱勢(shì)群體的各種利益訴求，有機(jī)會(huì)通過社會(huì)輿論工具來表達(dá)。

第三，建立和完善保障弱勢(shì)群體公民權(quán)的法律體系，強(qiáng)化依法治理。加強(qiáng)地方立法，保障基層民主法制建設(shè)有法可依，有法必依。進(jìn)一步建立完善與基層民主制度密切相關(guān)的法規(guī)規(guī)章，擴(kuò)大基層群眾特別是弱勢(shì)群體有序的政治參與，保障他們享有充分的政治權(quán)利；規(guī)范基層直接選舉的具體可操作性。加強(qiáng)對(duì)基層民主制度建設(shè)的監(jiān)督，建立起相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，確保基層民主制度建設(shè)依法進(jìn)行。

(二)個(gè)人倫理

在麥金太爾看來，將制度倫理及其原則當(dāng)作道德生活唯一可行的方式是錯(cuò)誤的，因?yàn)橹贫葻o論如何周全、正當(dāng)，如果人們不具備良好的美德，也不可能對(duì)人的行為發(fā)生什么作用，“只有那些具有正義德性的人才有可能知道怎樣運(yùn)用法律”。[4]個(gè)體倫理規(guī)范水準(zhǔn)的好壞，直接影響著制度倫理的實(shí)現(xiàn)與否，個(gè)體倫理為制度倫理提供前提。在行政管理的現(xiàn)實(shí)中常常有很好的政策、法規(guī)，可由于執(zhí)行主體缺乏內(nèi)在的道德自覺而使政策走樣，出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的情況。因此在實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體公民權(quán)的問題上，既要強(qiáng)調(diào)制度倫理建設(shè)，也不能忽視公務(wù)員的個(gè)體倫理建設(shè)。

第一，公務(wù)員要樹立公民意識(shí)，重視弱勢(shì)群體的公民權(quán)?！靶姓藛T的任務(wù)就是：讓公民參與社會(huì)性的建構(gòu)政治秩序的過程，而不是力圖將權(quán)威性專家式的結(jié)論強(qiáng)加給公民?！盵5]公務(wù)員的角色不是領(lǐng)導(dǎo)者或組織者，而是協(xié)調(diào)者。因此公務(wù)員要樹立公民意識(shí)積極肯定弱勢(shì)群體自發(fā)的參與意識(shí)，要廣設(shè)渠道以接受弱勢(shì)群體的參與，視弱勢(shì)群體為主人，充分尊重他們的知情權(quán)、救濟(jì)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，使他們意識(shí)到自身的權(quán)利、地位，并積極參與到公共事務(wù)之中，維護(hù)自身的公民權(quán)。

第二，公務(wù)員要樹立社會(huì)主義民主法治、自由平等、公平正義的理念。十七大報(bào)告指出：“加強(qiáng)公民意識(shí)教育，樹立社會(huì)主義民主法治、自由平等、公平正義的理念?！惫珓?wù)員作為國(guó)家公共利益的代表，應(yīng)該從法治意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和公平正義意識(shí)四種意識(shí)入手。首先，法治意識(shí)，是指國(guó)家公務(wù)員依法決策、依法行政、依法辦事，牢固樹立法制觀念，摒棄人治觀念等錯(cuò)誤的觀念意識(shí)；其次，服務(wù)意識(shí)，是指公務(wù)員要樹立正確的政績(jī)觀，轉(zhuǎn)變 “官本位”觀念，正確地定位自己的公仆角色，樹立為人民服務(wù)的思想，特別是為人民中的弱勢(shì)群體服務(wù)的思想；再次，責(zé)任意識(shí)，是指公務(wù)員對(duì)自己所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)職責(zé)任務(wù)和使命的自覺意識(shí)。公務(wù)員的行政權(quán)力是人民賦予的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)依法職責(zé)，運(yùn)用好人民給予的權(quán)力更好地為人民服務(wù)。最后，公平正義意識(shí)是指公務(wù)員作為“公共人”，在行使職能時(shí)必須以人民的公共意志為導(dǎo)向，將公共利益作為公共行政的首要原則，大公無私，不摻加任何個(gè)人的感情色彩，能夠按照法律規(guī)定的方式公平地實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)。

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