何　靜　李京生

內(nèi)容摘要改革開放以來，我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌帶來了城市社會空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。很多大城市出現(xiàn)了城市貧困人口聚居在城市特定區(qū)位的現(xiàn)象，上海概不例外。對楊浦區(qū)城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的形成是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改革，廉租房保障制度缺位，“重效率、輕公平”的城市規(guī)劃價值取向，城市歷史空間的延續(xù)等多因素共同作用的結(jié)果。當下需要從住房保障和城市規(guī)劃兩方面采取行動，促進低保群體與中、高收入群體的社會融合。

關(guān)鍵詞城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)現(xiàn)狀特征社會影響形成機制

改革開放以來，尤其是1990年代以來，我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌帶來了城市社會空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。很多大城市出現(xiàn)了城市貧困人口聚居在城市特定區(qū)位的現(xiàn)象，甚至一些中等城市也成為貧困人口區(qū)位化的高發(fā)地區(qū)。在西方發(fā)達國家，有關(guān)城市貧困人口聚居的現(xiàn)象和后果已經(jīng)得到廣泛的討論，尤其是美國，近30年來，社會學、地理學和城市規(guī)劃學者分別從城市貧困人口聚居區(qū)的成因、聚居的廣度和深度等方面，對很多城市進行深入的實證研究和理論探討。然而國內(nèi)相關(guān)研究尚處于起步階段，且多側(cè)重于理論探討，必要的實證研究成果較少，并主要集中在南京、廣州兩個城市。此外，多數(shù)研究出于數(shù)據(jù)提取的方便性，將街道作為基本統(tǒng)計單元來討論城市貧困人口聚居狀況。而街道的空間范圍大、異質(zhì)性強，往往不能準確反映貧困人口聚集居住的真實狀態(tài)。筆者擬以上海市楊浦區(qū)為研究基地，以居委會作為基本空間單元，對城市貧困人口的典型組成部分——城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)展開實證研究，著力探析城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的形成機制。

城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)，顧名思義就是城市中城鎮(zhèn)最低生活保障家庭相對聚居的區(qū)域。對貧困人口聚居區(qū)的界定是國外城市貧困人口聚居研究的一個重要內(nèi)容。威爾遜在對芝加哥的研究中把貧困率在20％以上的人口普查統(tǒng)計單元界定為貧困地區(qū)，把貧困率在40％以上的界定為極端貧困地區(qū)。加構(gòu)韋斯基等學者將該定量界定方法拓展到芝加哥以外地區(qū)時，普遍采用40％的界線來界定貧困地區(qū)，認為“用40％的標準選擇的地區(qū)與地方政府和人口統(tǒng)計部門所認定的(貧困)聚居區(qū)是相符的”。

我國目前各城市、分區(qū)、街道沒有公開的居民收入信息，缺乏明確指標界定城市貧困人口聚居區(qū)，對城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的相關(guān)定量研究也很少。筆者借鑒加構(gòu)韋斯基等學者的定量方法，將居委會作為基本空間單元，以特定的城鎮(zhèn)低保家庭比重標準來界定城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)。加構(gòu)韋斯基等學者采用的40％貧困率標準，是全美城市中心區(qū)貧困率的兩倍左右。上海市中心城區(qū)城鎮(zhèn)低保家庭比重約為5％，筆者也采用該比重的兩倍來界定城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)，即城鎮(zhèn)低保家庭占戶籍家庭總數(shù)的比例在10％以上的居委會。據(jù)此，楊浦區(qū)全部306個居委會中有27個居委會被界定為城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)。2008年2－3月，筆者對其進行了實地勘察，并選擇了四個典型聚居區(qū)進行抽樣問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)盡管不同聚居區(qū)間存在差異，但它們在社會經(jīng)濟和物質(zhì)空間方面具有明顯的共性。

第一，從社會經(jīng)濟構(gòu)成來看，城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的居住主體表現(xiàn)出較強的同質(zhì)性和普遍的低層次性：(1)居住群體以低保和低收入家庭為主，少數(shù)為中等收入家庭，完全沒有高收入家庭居住；(2]社區(qū)老齡化十分嚴重：(3)戶主的失業(yè)率極高；(4)在業(yè)戶主的職業(yè)類型接近，大都從事傳統(tǒng)工業(yè)和低端服務業(yè)，且處在低技術(shù)、低工資的崗位；(5)家庭人口規(guī)模較大，家庭負擔系數(shù)較高。

第二，從物質(zhì)空間環(huán)境來看，城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的居住環(huán)境嚴重衰退：(1)聚居區(qū)主要分布在舊式里弄、早期工人住宅區(qū)和工人新村；(2)建設年代久遠，房屋老化嚴重；(3)房屋建筑等級普遍較低，以舊式里弄和第三類職工住宅為主；(4)綠化和公共服務設施十分缺乏，居委會、青少年和老年活動室用房嚴重不足；(5)住房困難較為普遍，抽樣人均居住面積不足7平方米。

城鎮(zhèn)低保家庭在特定區(qū)域的高度聚集，有利于集中提供社會服務，便于對低保家庭進行管理，提高公共設施的利用率：但同時也給城市和諧發(fā)展帶來了諸多負面影響。其一，城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的出現(xiàn)造成了城市空間資源分配的不均衡。低保家庭相對集中居住在物質(zhì)空間環(huán)境衰敗的聚居區(qū)中，他們所占有的居住空間資源在數(shù)量和質(zhì)量上遠遠低于中、高收入群體，擴大了他們在社會分配中的不平等地位，使低保群體的弱勢地位在城市空間上延續(xù)，形成對其社會地位與城市空間的雙重剝奪。其二。城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)與周邊地區(qū)在居住空間環(huán)境、社會成員構(gòu)成、消費生活習慣等方面的差異日趨明顯。加劇了城市居住隔離。以居住區(qū)域為界，低保家庭在聚居區(qū)內(nèi)互相結(jié)合內(nèi)聚起來，把中、高收入群體排斥在交際圈之外，阻礙了積極的社會群際交往。使得不同群體或階層之間的流動產(chǎn)生斷裂，導致貧困的固化和社會階層的對立，進一步強化了社會隔離的趨勢。其三，城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的形成，在一定程度上加劇了舊城改造地區(qū)的群體性社會矛盾。楊浦老城區(qū)的舊式里弄是低保家庭聚居區(qū)的主要分布區(qū)域之一，很多居民同時面臨經(jīng)濟貧困和住房困難，社會矛盾在這些地區(qū)高度集中、相互交織。在長期等待動遷的過程中，聚集區(qū)居民逐漸形成了共同的利益同盟，個人的貧困問題極易演變成群體性社會問題，在一定程度上加劇了舊城改造地區(qū)的社會矛盾，影響了地區(qū)社會的和諧穩(wěn)定。

新馬克思主義學派認為，決定城市空間結(jié)構(gòu)的是隱藏在表面世界后的深層社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，社會和空間之間存在辯證統(tǒng)一的交互作用。楊浦區(qū)城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的形成，無疑是轉(zhuǎn)型期以來各種社會經(jīng)濟因素共同作用的結(jié)果。

1，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改革的影響。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改革過程中，市場競爭導致大批國有企業(yè)停產(chǎn)、半停產(chǎn)，大量富余人員下崗、失業(yè)，生活陷入困境，出現(xiàn)了比較嚴重的城市貧困現(xiàn)象。作為上海的老工業(yè)基地，在上世紀90年代以來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國企改革中，楊浦區(qū)大量工廠破產(chǎn)、停業(yè)或外遷，到2003年已有154家工廠關(guān)、停、并、遷，大量產(chǎn)業(yè)工人被分流，下崗、待業(yè)或進入?yún)f(xié)保，下崗再就業(yè)職工達21萬余人。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐步萎縮，大量低技能的簡單勞動力由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門析出卻難以進入新興產(chǎn)業(yè)部門，進而陷入貧困狀況，不得不依靠城鎮(zhèn)最低生活保障生活。上海社會科學院在2005年對楊浦區(qū)的抽樣調(diào)查顯示，53.1％的居民在改革過程中實際收入水平下降，55.1％的居民認為自己職業(yè)地位下降，在轉(zhuǎn)型過程中原來的普通產(chǎn)業(yè)工人承受了巨大的社會代價。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改革過程中，大量傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)工人經(jīng)歷了社會地位的垂直下降，從擁有穩(wěn)定的較高工資收入的產(chǎn)業(yè)工人，變成失業(yè)、退休或從事其他低收入職業(yè)的低保人口。居民在社會經(jīng)濟地位上的變化。直接改變了城市空間的社會構(gòu)成，使得一些計劃經(jīng)濟時期形成的工人居住區(qū)迅速退化為低保家庭相對集中的聚集區(qū)。

2，廉租住房保障制度的實質(zhì)性缺位。改革開放以來，

我國對實行了近30年的計劃型、統(tǒng)包統(tǒng)分的實物福利性住房制度進行了改革，1999年底上海市明確提出停止住房實物分配，推行住房分配貨幣化補貼制度和住房保障政策，并從2000年開始逐步建立以城鎮(zhèn)低保家庭為主要對象的廉租住房保障制度。然而從整體來看，上海現(xiàn)行廉租政策的覆蓋面仍然較小，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)低保家庭的居住條件并沒有得到改善。對于低保家庭來說，住房福利分配制度已經(jīng)徹底結(jié)束，高額的房價與現(xiàn)實支付能力之間的巨大鴻溝，使他們不可能通過住房市場改善居住條件：整個廉租住房制度體系尚未成熟，存在實質(zhì)性的政策缺位。低保家庭的居住處于缺少保障的狀態(tài)。隨著中高收入群體“向上流動”到環(huán)境較好的新建小區(qū)居住，大部分低保家庭被迫繼續(xù)居住在早期單位分配給職工家庭的公有住房中或擁擠、破舊的家傳私房里，客觀上促使這些地區(qū)城鎮(zhèn)低保家庭的比例升高。

3，“重效率、輕公平”的城市規(guī)劃價值取向。在我國城市規(guī)劃是一種政府行為，通過高效的空間調(diào)控，政府意志被施加于城市內(nèi)部空間的發(fā)展過程。計劃經(jīng)濟時期。在居民社會經(jīng)濟地位差別較小、社會利益相對簡單的條件下，社會目標顯得較為一致，城市規(guī)劃以“公共利益”為目標對城市資源進行配置。社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以來，社會利益日趨復雜，政府制定和執(zhí)行城市規(guī)劃政策的時候往往無法代表“全體社會成員的利益”，而是有選擇、有偏好地代表其中某種利益，甚至可能是地方政府自身的利益。城市規(guī)劃領域的實踐按照市場經(jīng)濟規(guī)律追求利益的最大化，在城市資源配置中過度追求效率，相對忽視了社會的公正與公平。政府用以調(diào)控城市空間發(fā)展的城市規(guī)劃淪為“招商規(guī)劃”，國家投入大量資金進行的舊區(qū)改造，往往是房地產(chǎn)商獲利，而百姓利益受損。老城區(qū)內(nèi)的很多區(qū)域長期得不到改善。一旦進行舊區(qū)改造。又意味著其中的低保家庭要被迫搬遷到遠離市中心的遠郊去。

4，城市歷史空間的延續(xù)。城市空間的演變具有歷史延續(xù)性，現(xiàn)狀社會空間結(jié)構(gòu)和居住空間的分異與歷史遺存緊密相關(guān)。在近代上海已形成了“西貴東賤。地頃西南”的居住格局。南京路、外灘一帶屬于公共租界，淮海路一帶為法租界：城市西部愚園路、衡山路的花園住宅區(qū)是富人聚居區(qū)；而東北部的楊浦、閘北、寶山都是工廠區(qū)，大量來滬務工的貧困農(nóng)民在工廠周圍間隙地、鐵路沿線、黃浦江和蘇州河兩岸搭建棚戶簡屋居住。解放前夕楊浦區(qū)共有住宅190.46萬平方米，大部分為舊式里弄和棚戶簡屋，其中有132處棚戶區(qū)，占全市棚戶區(qū)的1／3以上。經(jīng)過50多年的改造，至2005年底楊浦區(qū)境內(nèi)仍有143萬平方米的舊式里弄和10萬平方米的棚戶簡屋。正是這些棚戶簡屋和舊式里弄房屋，繼續(xù)構(gòu)筑了楊浦區(qū)居住建筑的底部空間。在歷次的舊區(qū)改造和住房解困中，部分居民離開這里到其他地區(qū)居住，然而更多的貧困群體卻不得不繼續(xù)居住在這些建筑衰敗的地區(qū)，甚至還有一部分貧困人口為生活壓力所迫而遷入這些生活成本相對較低的地區(qū)。遺留下來的成片舊里簡屋的分布與老城區(qū)的低保家庭聚居區(qū)高度耦合，歷史上的貧困地區(qū)形成了新的貧困人口聚居區(qū)。

楊浦區(qū)的實證研究表明，城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)已帶來諸多負面影響，隨著經(jīng)濟體制改革和社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的深入發(fā)展，城鎮(zhèn)低保家庭聚居的規(guī)模和密度還可能進一步擴大，對于英美等西方發(fā)達國家已發(fā)生的貧民窟騷動，我們應該引以為鑒。筆者認為當下我們應從住房保障和城市規(guī)劃兩方面采取行動，改善低保家庭等城市貧困群體的居住水平，促進低保群體與中、高收入群體的社會融合。

1，提高廉租住房保障水平。第一，盡快制定出符合我國國情的廉租住房保障法規(guī)，從法律上對我國住房保障的目標框架、保障對象、標準、范圍、資金來源及機構(gòu)設置等做出明文規(guī)定，切實擴大廉租政策覆蓋面，提高保障標準，拓展廉租房源供給。第二，繼續(xù)推行“以租金補貼為主、實物配租為輔”的廉租住房保障方式，由廉租對象根據(jù)自己的需要選擇住房地點。發(fā)揮有限資金的作用，形成退出機制，避免因集中興建廉租房而形成新的“貧民窟”。第三，構(gòu)建廉租住房租賃的服務平臺，在政府主管部門的指揮下，由專門機構(gòu)為廉租籌集資金和房源，并為廉租對象提供房屋租賃或退租服務，通過服務平臺將參與廉租的政府部門、房屋租賃機構(gòu)及廉租對象等多個主體有機地聯(lián)結(jié)起來，提高廉租保障的實施水平。

2，促進社會融合的城市規(guī)劃。第一，在城市層面，城市總體規(guī)劃和空間發(fā)展戰(zhàn)略應采取促進公平、融合的原則，公平原則強調(diào)將公平作為規(guī)劃的評價標準之一，使之成為規(guī)劃的政策目標，包括不同收入群體公平公正的分配、接觸空間資源。㈣融合原則強調(diào)對城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的重視，促進聚居區(qū)的升級改善以及與城市其他地區(qū)的融合，避免“直接拆除”將土地置換成中高檔商品房的做法。第二，在區(qū)和街道層面。在城市分區(qū)規(guī)劃和各街道范圍的社區(qū)規(guī)劃中，必須充分考慮娛樂、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、老年設施等的合理公平布局。規(guī)劃重點關(guān)注這些設施分配的公正性，從公平角度出發(fā)對這些資源的布局分配進行深入考慮，制定滿足不同收入群體需求的公共服務設施規(guī)劃，優(yōu)化區(qū)域性布局。對于城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)集中的區(qū)域，可以通過城市用地規(guī)劃，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)來提高這些區(qū)域的基礎設施水平，積極改善低保家庭聚居區(qū)的環(huán)境條件。第三，在居委會層面，通過規(guī)劃、建設不同收入群體的混合居住區(qū)促進社會融合，為低保等貧困群體提供平等的外部經(jīng)濟環(huán)境，為其社會生活能力與質(zhì)量的提升創(chuàng)造同等的外部機會。鄰里或小區(qū)內(nèi)部的混居，既包括同幢建筑內(nèi)的混居。也包括單體同質(zhì)、不同建筑間混居等情形，在鄰里或小區(qū)內(nèi)部應構(gòu)建必要的公共溝通空間體系，促進居民個體間、群體間、階層間的日常交往和溝通。對于已經(jīng)出現(xiàn)的城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)，有必要制定有針對性的發(fā)展戰(zhàn)略，在現(xiàn)有規(guī)劃框架內(nèi)為聚居區(qū)的更新和再開發(fā)創(chuàng)造條件，以期打破同質(zhì)貧困群體聚居的格局。

編輯阮子瑗