陳桂生

摘 要:濱海新區(qū)土地集約利用制度是綜合配套改革區(qū)試驗(yàn)的重要組成內(nèi)容。從治理的制度層面對開發(fā)區(qū)土地集約利用進(jìn)行研究還有較大空間。在厘清政府主導(dǎo)行為邊界前提下,細(xì)分濱海新區(qū)土地市場,激勵土地利用的利益相關(guān)者的多元參與和合作治理具有現(xiàn)實(shí)可行性。其合作治理的路徑主要在于合作的空間、主體和向度等范疇的延展。

關(guān)鍵詞:合作治理;土地集約利用;濱海新區(qū)

中圖分類號:F127.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1008-7168(2009)05-0072-04

一、問題的提出

開發(fā)區(qū)土地集約利用,旨在新區(qū)開發(fā)土地上進(jìn)行密集投入并取得較高產(chǎn)出的同時(shí),使開發(fā)區(qū)在更高層次上形成有序發(fā)展結(jié)構(gòu),獲得經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益兼顧的土地利用。誠然,土地集約化、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式契合了我國“走新型工業(yè)化和城市化道路”國情的發(fā)展要求。近二十年來我國開發(fā)區(qū)建設(shè)也取得了一些喜人的成就,但是不可否認(rèn),一直以來我國大多數(shù)開發(fā)區(qū)采用的是外延擴(kuò)張、數(shù)量增長的粗放發(fā)展模式,過多地注重增長數(shù)量而忽視了發(fā)展質(zhì)量,這導(dǎo)致了某些開發(fā)區(qū)在土地利用方面的用地結(jié)構(gòu)不合理、土地閑置浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降等問題的產(chǎn)生。

濱海新區(qū)在土地利用的投入強(qiáng)度、利用程度、產(chǎn)出效果和持續(xù)狀況等方面顯示了示范經(jīng)濟(jì)區(qū)的優(yōu)勢,然而,因不同層次土地利用主體對集約利用目標(biāo)關(guān)注角度不同,所造成的利用效果偏離價(jià)值取向的問題依然存在。實(shí)事求是地說,新區(qū)現(xiàn)行管理體制的作用是雙重的,一方面促進(jìn)了土地資源的開發(fā)、保護(hù),另一方面也制約著土地資源市場化配置效率的增進(jìn)。

土地管理體制改革是天津?yàn)I海新區(qū)作為全國綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),先行試驗(yàn)的重大改革措施之一,具有極為重要的示范意義。黨的十七大提出要“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級”,要求作為國家經(jīng)濟(jì)增長第三極的濱海新區(qū),在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上取得重大進(jìn)展。因此,在政策體制層面,如何引導(dǎo)濱海新區(qū)不斷改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),尋求符合區(qū)域乃至國家發(fā)展要求,逐步提高開發(fā)區(qū)用地的資金聚集度和產(chǎn)出率,從而體現(xiàn)開發(fā)區(qū)對于推動全社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的窗口和輻射作用等問題,亟待進(jìn)行深入研究。我們認(rèn)為,多元參與模式下的合作治理應(yīng)成為開發(fā)區(qū)土地管理不可或缺的管制替代性工具。

二、開發(fā)區(qū)土地集約利用研究現(xiàn)狀

國外較少以土地集約利用為對象做專題的研究,但國外學(xué)者在城市規(guī)劃學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和地理學(xué)等學(xué)科研究中,幾乎都將土地資源集約利用作為土地利用的重要研究內(nèi)容。土地集約利用這一概念最早來自于大衛(wèi)?李嘉圖等古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家在地租理論中對農(nóng)業(yè)用地的研究,它是指在一定面積土地上集中投入較多的生產(chǎn)資料和勞動,使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法,以求在較小面積土地上獲取高額收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。之后,德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家屠能、英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾、美國土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查得?T?伊利、德國農(nóng)業(yè)學(xué)家T?布林克曼等都對土地集約利用的概念進(jìn)行了進(jìn)一步的研究。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯?安德森所創(chuàng)立的級差地租理論已成為土地集約利用的理論基礎(chǔ)。二戰(zhàn)后,迫于城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長的壓力,一些國家紛紛推動城市土地集約利用的實(shí)踐,它們主要通過模型設(shè)計(jì)、回歸分析等方法定量得出集約利用的結(jié)論并取得了很多有益成果(Teye,1988;Milne,1991;Brohman,1996)。即便如此,在借鑒的層面將這些理論應(yīng)用于我國開發(fā)區(qū)土地行政的實(shí)踐,還存在一個(gè)如何合理轉(zhuǎn)化的問題。

國內(nèi)學(xué)者對開發(fā)區(qū)的土地集約研究是新近的事情,但對城市土地資源集約利用研究方興未艾,對該命題的認(rèn)識也逐步明朗化。馬克偉認(rèn)為,城市土地集約經(jīng)營是通過對單位面積土地多投放活勞動和物化勞動,來提高土地資源利用率,增加建筑物層數(shù),以期提高土地的經(jīng)濟(jì)功能和負(fù)荷能力;肖夢認(rèn)為,城市土地集約化使用是指多維利用城市土地立體空間,并使其一地多用;畢寶德認(rèn)為,城市土地集約經(jīng)營旨在獲得單位土地面積最大收益;潘錫輝等人則認(rèn)為,城市土地資源集約利用是通過宏觀調(diào)控,合理安排和優(yōu)化配置土地資源,最大限度提高土地資源利用率和單位面積土地投入產(chǎn)出率,促進(jìn)以土地作為生產(chǎn)要素的市場、行政的最佳配置,達(dá)到社會價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最大化[1](pp.16-18)。

目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于開發(fā)區(qū)土地集約利用的研究總體上呈現(xiàn)如下特征:在前提條件上,明確為開發(fā)區(qū)土地布局合理和結(jié)構(gòu)優(yōu)化,但是對其對策屬性缺少辯證和全面的認(rèn)識;在目標(biāo)上,確定了開發(fā)區(qū)土地資源利用應(yīng)達(dá)到良好的經(jīng)濟(jì)、社會和資源、生態(tài)效益,但大多局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地規(guī)劃意義上的研究而缺少政治邏輯的考慮;在指導(dǎo)思想上,主張土地資源可持續(xù)利用,但大多對行政制度(行為)的持續(xù)推進(jìn)作用論證不足;在土地資源集約影響因素上,既有成果證明投入與集約利用之間并不存在直接的線性關(guān)系,但在研究視角上,大多過分地從技術(shù)經(jīng)濟(jì)層面運(yùn)用模型建構(gòu)、回歸分析等數(shù)理方法,而較少進(jìn)行與之相對的制度研究;此外,就個(gè)案研究而言,較多研究我國蘇州、青島、武漢等其他開發(fā)區(qū)土地利用問題,對濱海新區(qū)這一特定對象的土地利用的研究還比較欠缺。因此,盡管國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對城市土地資源集約利用的研究成果與日俱增,但對開發(fā)區(qū)土地集約利用研究還存在深入研究的較大空間,特別是對濱海新區(qū)這一特殊對象更是如此。

三、濱海新區(qū)土地合作治理模式及其可行性

(一)開發(fā)區(qū)土地合作治理模式

20世紀(jì)后期,人類開始了后工業(yè)化的進(jìn)程,與這一進(jìn)程相適應(yīng),人類的社會治理也發(fā)生相應(yīng)變革,正逐步從工業(yè)社會的以政府為中心的、以控制為導(dǎo)向的統(tǒng)制治理向多元參與式的合作治理轉(zhuǎn)變。質(zhì)言之,合作治理打破了政府對社會治理的壟斷,是一種由多元治理主體通過合作互動的方式而開展的社會治理。與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢相適應(yīng),美、法、日、英等發(fā)達(dá)國家,在其新區(qū)開發(fā)過程中都制定并實(shí)施類似于“官民合作治理”的土地管理體制——即由“責(zé)任明確、各司其職”的土地行政機(jī)構(gòu)和企業(yè)、民間組織等非政府組織進(jìn)行分工合作,政府、市場和各種協(xié)會組織彼此協(xié)調(diào)又相互約束,共同促進(jìn)土地的集約化利用。

土地合作治理模式具有多元的行為主體,它既包括作為核心主體的政府,也包括第三部門、市場中的廠商以及直接參與公共生活的公民等。這種多元化而非同質(zhì)化的特性更有利于非政府的自治力量的形成與發(fā)展,使不同層次的利益相關(guān)者通過分工與協(xié)作、互惠性的交換與民主協(xié)商達(dá)成共識,結(jié)成治理公共事務(wù)的共同行動網(wǎng)絡(luò)。它通過開展多種形式的合作,使這一治理模式主要不再是一個(gè)繼續(xù)在政府中心的前提下擴(kuò)大參與的問題,而是一個(gè)打破“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)的合作治理模式。

按照合作治理的邏輯,在土地規(guī)制問題上,政府及其土地行政機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用,應(yīng)建立在把握當(dāng)前開發(fā)濱海新區(qū)現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢上,以及合理界定政府主導(dǎo)的行為邊界。在深入實(shí)際的基礎(chǔ)上,在觀念層面應(yīng)逐步滲透如下行政理念:“政府主導(dǎo)”不是“政府主宰”,摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)高度集權(quán)遺留下來的土地行政模式;“政府主導(dǎo)”不是“政府主財(cái)”,即不應(yīng)由政府的財(cái)政撥款包攬一切,使市場主體喪失土地配置和收益的機(jī)會;“政府主導(dǎo)”也不是“政府主干”,政府不應(yīng)進(jìn)行壟斷經(jīng)營式的直接劃撥土地。簡言之,政府主導(dǎo)應(yīng)以合理的行為邊界為前提。大致說來,開發(fā)區(qū)政府的主導(dǎo)作用應(yīng)指向三個(gè)方面——培育、規(guī)制和服務(wù)協(xié)調(diào)。相應(yīng)地,它應(yīng)該體現(xiàn)為:一是健全土地市場機(jī)制和完善市場體系;二是制定實(shí)施合理的產(chǎn)業(yè)政策;三是保障政府和企業(yè)等其他土地利用主體之間基于利益共享的合作關(guān)系。

就企業(yè)、居民等其他涉地利益主體以及非政府組織而言,應(yīng)通過各種合作形式,將行動者限定在利害相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)中,從而減少機(jī)會主義行為。通過彼此間持續(xù)的合作,積累經(jīng)驗(yàn),改進(jìn)過去的行為方式,進(jìn)而提高土地政策效率。在土地政策制定網(wǎng)絡(luò)中,各治理主體通過多層次的對話和全方位的協(xié)商,不斷地交流信息、共享資源、減少分歧、努力增進(jìn)合作,在改善互動關(guān)系的同時(shí)達(dá)成各方都可接受的土地政策或方案。

(二)濱海新區(qū)土地合作治理的可行性

理論上,合作治理的本質(zhì)源于多中心主義?？陀^地說,多中心理論的許多經(jīng)驗(yàn)研究其實(shí)就是著眼于發(fā)展中國家的現(xiàn)實(shí)而發(fā)展起來的。埃莉諾?奧斯特羅姆認(rèn)為,存在于發(fā)展中國家的許多本土制度都具有無中心特色,這些具有無中心性的本土制度與多中心的制度安排原則具有基本的契合性,并且表現(xiàn)出旺盛的生命活力,是多中心制度發(fā)育與完善的適宜場域。這是因?yàn)?本土制度雖然在規(guī)模上一般較小,但能夠靈活地為其成員提供志愿的或非志愿基礎(chǔ)上的服務(wù)。支撐這些非等級制制度的基本原則,對于那些只依賴等級制的決策安排的政治系統(tǒng)提供了一種現(xiàn)實(shí)的替代辦法[2](pp.37-41)。

開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的子經(jīng)濟(jì)系統(tǒng),開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長必然受到行政區(qū)域特征的影響。就濱海新區(qū)區(qū)內(nèi)各子系統(tǒng)而言,合作治理體制對各方長期的合作收益具有可預(yù)期性和可行性。具體地說,它主要包括以下四個(gè)方面的理由:

第一,合作治理的動機(jī)具有一致性。開發(fā)區(qū)土地利用及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展涵括于政府職能中。由于開發(fā)區(qū)土地利用是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,而政府又內(nèi)在地具有發(fā)展行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的職能作用,因此,基于合作治理模式下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)就成為地方政府的當(dāng)然訴求。

第二,合作治理的條件具備。開發(fā)區(qū)與其他一般行政區(qū)域之間的土地利用合作存在著障礙,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分割大都比較嚴(yán)重,需要具有普遍同質(zhì)性和合法強(qiáng)制性的政府間的合作來協(xié)調(diào)。因而,其應(yīng)對需要突破現(xiàn)有行政界限,以濱海新區(qū)為獨(dú)立單元統(tǒng)一編制區(qū)域性規(guī)劃,建立濱海新區(qū)區(qū)域性土地利用規(guī)劃體系。在這一環(huán)節(jié)上,2006年6月,由濱海新區(qū)管委會、天津市國土資源和房屋管理局共同組建,以滿足新區(qū)進(jìn)行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制造業(yè)基地建設(shè)土地需求的濱海新區(qū)土地整理儲備中心成立,并由其統(tǒng)一管理濱海新區(qū),規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地指標(biāo),不再是按以前的、由下轄8個(gè)區(qū)的各管一攤行事。

第三,合作治理的力量壯大。如果不存在與強(qiáng)勢政府大致相對稱的另一方的治理主體,那么治理效果將無從談起。事實(shí)上我們發(fā)現(xiàn),隨著我國飛速發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)和不斷演進(jìn)著的社會體制,私人資本、勞動力、社會導(dǎo)向等因素已逐步進(jìn)入到開發(fā)區(qū)土地利用過程。比如,在此之前四川、廣東、浙江等地均在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行了嘗試,天津?yàn)I海新區(qū)也以葛沽鎮(zhèn)為先期試點(diǎn),初步展開了農(nóng)村集體建設(shè)用地及土地收益分配的改革。

第四,從政府發(fā)展的層面說,濱海新區(qū)政府效能的規(guī)范要求,首先應(yīng)來自現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中有效的政府規(guī)制。構(gòu)建新型濱海新區(qū)政府理念內(nèi)在地需要土地行政活動模式的轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)出政府與社會間的漸進(jìn)的平等過程,而這必然訴諸政府權(quán)力的分散化。不過,政府權(quán)力的分散化并不意味著社會就不需要政府的權(quán)力,而只是權(quán)力的分布狀態(tài)有了改變,即由政府手中分散到市場手中,又進(jìn)一步分散到公民社會手中。由此可見,在合作治理模式下,政府要有號召力和凝聚力,就需要重塑政府權(quán)威[3]。因而,正確認(rèn)識政府主導(dǎo),充分求諸市場是合作治理的邏輯命題。

總之,上述這些在發(fā)展中逐步顯現(xiàn)的且無法回避的事實(shí)表明:開發(fā)區(qū)土地集約利用的合作治理模式是可行的。

四、土地合作治理的基點(diǎn)和路徑

(一)合作治理的基點(diǎn)

濱海新區(qū)土地改革的核心在于“土地變性”和“開發(fā)模式”,它涉及不同層面土地政策利益相關(guān)者的供求一致。奧斯特羅姆認(rèn)為,有效的多中心治理與三個(gè)行為層次的條件相關(guān)[2](pp.37-41)。第一層次涉及進(jìn)出特定多中心秩序的條件。以土地集約利用市場為例,若個(gè)人并非是最有效參與者,市場動力便很大程度地依賴于人們是否被鼓勵去組織土地市場組織,該組織又是否可以自由地在市場中行動。第二層次涉及一般行為規(guī)則的實(shí)施。只有行動單位有足夠驅(qū)動力遵循與實(shí)施一般行為規(guī)則,多中心下的組織模式才會富有生生活力,因此,這一層次的組織為多中心秩序提供法律架構(gòu)。第三層次涉及更高層次行為規(guī)則的制定與調(diào)整。所以,這一層次的組織是任何特定多中心秩序得以實(shí)施的宏觀框架?？梢?在合作治理的語境中,“建構(gòu)”應(yīng)是其題中的應(yīng)有之義,只是這種“建構(gòu)”是有著合作條件限定下的行為活動,與指揮秩序中的“建構(gòu)”有著不同的內(nèi)在意涵。

(二)濱海新區(qū)土地合作治理的路徑

濱海新區(qū)規(guī)劃面積2270平方公里,其中大約1100平方公里是鹽堿荒地,包括灘涂,還有一部分低產(chǎn)農(nóng)田,這1100平方公里的荒地是加快未來新區(qū)發(fā)展的重要資源之一。如何有效規(guī)劃和利用這片荒地,是濱海新區(qū)建設(shè)中一個(gè)非常重要的任務(wù)。國務(wù)院在對《濱海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》的批復(fù)中,對新區(qū)的土地管理體制改革提出了基本思路:按照“統(tǒng)一規(guī)劃、依法管理、市場配置、政府調(diào)控”的原則,優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),創(chuàng)新土地管理方式,以形成耕地資源得到切實(shí)保護(hù)、土地資產(chǎn)效益得到切實(shí)發(fā)揮的節(jié)約集約用地新格局。但是,如何在現(xiàn)有條件下進(jìn)行“突破和探索”,高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施好濱海新區(qū)的土地管理改革還需要我們做深入的思考。

開發(fā)區(qū)土地集約利用并不僅僅由開發(fā)區(qū)單一區(qū)域和單一的土地行政主體構(gòu)成,不同產(chǎn)品所具有的屬性差異決定了土地市場是可以細(xì)分的。此外,政府主導(dǎo)型管理體制在某些具有強(qiáng)市場性質(zhì)的土地產(chǎn)品中,也并不具有天然的優(yōu)勢。因此,如何有效細(xì)分土地市場,并按其不同屬性分別采取單方管理或聯(lián)合管制,是合作治理的關(guān)鍵所在。

從合作治理的視角看,我們認(rèn)為至少可以在以下幾方面做出戰(zhàn)略性思考:首先,空間上的合作。與統(tǒng)制概念在空間上“國家/社會”的兩分法不同,合作治理強(qiáng)調(diào)的是“國家/社會/市場”的多元劃分,其現(xiàn)實(shí)原因就是土地行政過程中公民社會的日益壯大。其次,主體上的合作?？臻g的多中心必然引起各空間維度中主體強(qiáng)勢分布,這也是治理和統(tǒng)制最基本的、本質(zhì)性的區(qū)別[4]。與統(tǒng)制的主體一定是公共機(jī)構(gòu)不同,治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu),也可以是私人機(jī)構(gòu),還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作組織。也就是說,土地行政活動并不只有政府一個(gè)公共權(quán)力中心,除政府外,還有一些志愿性的或?qū)儆诘谌块T的機(jī)構(gòu),有意志、有能力參與土地行政事務(wù)的管理與協(xié)調(diào)。最后,權(quán)力向度上的合作。與政府統(tǒng)制的權(quán)力運(yùn)行自上而下的控制不同,合作治理則是一個(gè)不同等級土地利益相關(guān)者上下互動的管理過程,它“不再是監(jiān)督,而是合同包工;不再是中央集權(quán),而是權(quán)力分散;不再是由國家進(jìn)行再分配,而是國家只負(fù)責(zé)管理;不再是行政部門的管理,而是根據(jù)市場原則的管理;不再是由國家‘指導(dǎo),而是由國家和私營部門合作”[5]。

在戰(zhàn)術(shù)層面,針對天津市濱海新區(qū)開發(fā)開放中的土地利用問題,從合作治理的土地管理體制出發(fā),通過細(xì)分土地市場,準(zhǔn)確劃分土地產(chǎn)品的屬性,實(shí)行由利益相關(guān)者參與土地利用的合作治理機(jī)制。按開發(fā)區(qū)建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、土地信息等不同組成部分的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分別實(shí)施政府主導(dǎo)、市場優(yōu)先或政府與市場合作治理的土地管理體制。以競租函數(shù)原理遏制政府失敗,對可市場化部分做基于經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移的市場化競爭開發(fā),注重提高其技術(shù)效率。而對屬于純公共物品性質(zhì)的基礎(chǔ)土地資源產(chǎn)品,應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府提供的必要性并遵從其主導(dǎo)作用。應(yīng)按照市場規(guī)律辦事,借鑒發(fā)達(dá)國家的開發(fā)區(qū)土地集約利用管理模式,在準(zhǔn)確界定政府主導(dǎo)行為邊界的同時(shí),發(fā)揮企業(yè)和行業(yè)部門自主管理的有效能動性。應(yīng)實(shí)行邊界共生與區(qū)域整合戰(zhàn)略以應(yīng)對土地市場的行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的障礙,以實(shí)現(xiàn)合理培植產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、有效轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)梯度以及區(qū)域合作等社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯:岳 林]