劉　霞

摘 要:我國(guó)事業(yè)單位基本上是由各級(jí)政府投資設(shè)立的,承擔(dān)政府公共服務(wù)職能,但目前對(duì)事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估尚處于起步階段。由于事業(yè)單位的公益屬性規(guī)定,其組織績(jī)效評(píng)估的價(jià)值定位與目標(biāo)定位遠(yuǎn)比企業(yè)要復(fù)雜,側(cè)重點(diǎn)也不同。我們必須構(gòu)建起事業(yè)單位評(píng)估指標(biāo)體系,建立起社會(huì)性化的多元評(píng)估主體格局,逐步提高事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估的社會(huì)化程度和技術(shù)專業(yè)化。

關(guān)鍵詞:事業(yè)單位;組織績(jī)效;評(píng)估技術(shù)

中圖分類號(hào):D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1008-7168(2009)05-0050-06

目前,我國(guó)事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估工作基本上處于起步階段,一是針對(duì)事業(yè)單位的組織績(jī)效理論研究比較少,主要的研究重點(diǎn),還多集中在對(duì)事業(yè)單位組織內(nèi)部工作人員的個(gè)人績(jī)效評(píng)估上;二是組織績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐操作主要來自于事業(yè)單位個(gè)體的需求,而來自政府角度的關(guān)注還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,甚至多數(shù)情況下尚未進(jìn)入各級(jí)政府的關(guān)注視野?？梢?事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估無論從理論研究,還是從實(shí)踐操作上看都是尚待開拓的領(lǐng)域。

一、事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估需求

(一)政府投資主體對(duì)使命的關(guān)注。我國(guó)事業(yè)單位基本上是由各級(jí)政府投資設(shè)立的,而事業(yè)單位存在的主要作用是具體承擔(dān)政府公共服務(wù)的職能。因此,從政府公共服務(wù)的整體格局上看,政府設(shè)立事業(yè)單位主要有兩大目的:一是實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo),即政府要求事業(yè)單位在提供專業(yè)化的公共服務(wù)中實(shí)現(xiàn)政府維護(hù)社會(huì)公平正義,保障社會(huì)基本民生的政治目標(biāo);二是實(shí)現(xiàn)其效益目標(biāo),政府作為投資者,除了對(duì)政治使命的關(guān)注外,對(duì)投資收益的關(guān)注也是同等重要的,這么說并非指政府像企業(yè)家那樣對(duì)經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的關(guān)注,而主要是對(duì)公共資源的分配是否恰當(dāng)、公共財(cái)政投資是否收到預(yù)期的社會(huì)效果,公眾對(duì)公共服務(wù)的反映如何,等等。簡(jiǎn)言之,對(duì)投資結(jié)果需要關(guān)注。正是基于這些目的,政府理所當(dāng)然地要關(guān)注事業(yè)單位的組織績(jī)效。通過組織績(jī)效評(píng)估,確保公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,確保事業(yè)單位的公益性,防止其損害公共利益和追求營(yíng)利,防止違紀(jì)違規(guī)行為發(fā)生。

(二)社會(huì)(公眾)對(duì)公平正義實(shí)現(xiàn)的需求。事業(yè)單位的服務(wù)對(duì)象主要是社會(huì)公眾,因此,社會(huì)公眾有權(quán)對(duì)事業(yè)單位的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。換言之,事業(yè)單位公共服務(wù)必須回應(yīng)社會(huì)公眾的需求,而社會(huì)公眾的基本需求就在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本的公平正義,在于享受公共服務(wù)的均等化。隨著公民意識(shí)的覺醒,對(duì)事業(yè)單位服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督不僅僅來自政府,更來自社會(huì)公眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià),尤其是在直接面對(duì)社會(huì)公眾的醫(yī)療衛(wèi)生和教育行業(yè),這種監(jiān)督與評(píng)價(jià)是具體而直觀的,例如,是否存在服務(wù)歧視現(xiàn)象,是否存在亂收費(fèi)現(xiàn)象,是否提供了基本的教育和衛(wèi)生服務(wù)等,這些來自公眾的需求集中反映為對(duì)事業(yè)單位服務(wù)滿意度的評(píng)價(jià)。因此,事業(yè)單位作為社會(huì)基本公共服務(wù)均等化的主要承擔(dān)者,必須發(fā)揮它應(yīng)有的作用,運(yùn)用掌握的公共資源,實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體的公平需要。

(三)事業(yè)單位自身組織發(fā)展的需要。任何機(jī)構(gòu)都會(huì)有自我生存和發(fā)展的意識(shí),這種意識(shí)不僅來自于組織內(nèi)部的評(píng)價(jià),而且來自內(nèi)部職工的認(rèn)可,更來自于社會(huì)同行的競(jìng)爭(zhēng)和認(rèn)可,組織績(jī)效評(píng)估對(duì)事業(yè)單位具有重要意義:一是為強(qiáng)化管理和決策提供依據(jù);二是為達(dá)成工作目標(biāo)和改進(jìn)整體績(jī)效;三是增加社會(huì)公共責(zé)任感。從而促使事業(yè)單位不斷提高工作的科學(xué)化、民主化和高效化程度,避免可能出現(xiàn)的重大戰(zhàn)略失誤。因此,作為一種績(jī)效管理手段,事業(yè)單位需要通過績(jī)效評(píng)估來衡量自我發(fā)展,找出差距,不斷提高實(shí)力,提高社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力,求得上級(jí)主管部門的褒獎(jiǎng)和重視,求得社會(huì)公眾的認(rèn)可,獲得良好的公共形象。

二、事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估原則

組織績(jī)效評(píng)估是從私營(yíng)部門引入到公共部門的,作為公共部門的事業(yè)單位,由于其公益屬性規(guī)定,組織績(jī)效評(píng)估的價(jià)值定位與目標(biāo)追求遠(yuǎn)比企業(yè)要復(fù)雜,側(cè)重點(diǎn)也不同。因此,事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估要堅(jiān)持以下幾條原則:

(一)公益原則。事業(yè)單位最大的特征是公共性或公益性,一是指它所提供的基本公共產(chǎn)品或服務(wù),如公共教育、公共衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)當(dāng)力求均等化,滿足社會(huì)基本的民生需求,為國(guó)民提供無差別的公平服務(wù),尤其是要為社會(huì)弱勢(shì)群體提供無差別,甚至更優(yōu)厚的公共服務(wù);二是指其組織活動(dòng)要保證非營(yíng)利性。在對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行組織評(píng)估時(shí),尤其要關(guān)注它們的行為規(guī)范和道德準(zhǔn)則是否失控,其績(jī)效是否是建立在一味追求市場(chǎng)化的基礎(chǔ)上,其服務(wù)是否只為少數(shù)人壟斷或占有,是否存在著服務(wù)的差別對(duì)待和歧視。可以說,對(duì)事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)是對(duì)其組織行為規(guī)范和道德準(zhǔn)則的評(píng)估,脫離了這個(gè)基礎(chǔ)性評(píng)估,事業(yè)單位的組織績(jī)效評(píng)估就會(huì)存在導(dǎo)向性錯(cuò)誤。

(二)分類原則。我國(guó)事業(yè)單位涉及教、科、文、衛(wèi)等眾多行業(yè),據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì),大行業(yè)達(dá)到十幾個(gè),小行業(yè)達(dá)到幾十個(gè)。各類事業(yè)單位在組織發(fā)展戰(zhàn)略和工作目標(biāo)上又呈現(xiàn)出多樣性,有學(xué)者指出,在我國(guó)“不同類型的公共事業(yè)單位其服務(wù)對(duì)象,運(yùn)營(yíng)目標(biāo)、運(yùn)作模式等差異比較大,這影響到績(jī)效評(píng)估具體的內(nèi)容、指標(biāo)、評(píng)估方法和評(píng)估流程的設(shè)計(jì)和實(shí)施”[1]。事業(yè)單位的多樣性、復(fù)雜性、差異性客觀決定了在進(jìn)行事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估時(shí),一條重要的指導(dǎo)原則就是分類評(píng)價(jià)原則,換言之為差別評(píng)價(jià)原則,要根據(jù)不同單位的特點(diǎn),有針對(duì)性地設(shè)計(jì)出體現(xiàn)組織自身特點(diǎn)和風(fēng)格,客觀反映自我情況的評(píng)估體系。

(三)科學(xué)原則?？茖W(xué)原則主要是針對(duì)評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建和評(píng)估分析工具的選取而言的,其基本的依據(jù)是要根據(jù)事業(yè)單位的專業(yè)特點(diǎn)和評(píng)估目的來確定。一是在建立評(píng)估指標(biāo)體系時(shí),指標(biāo)選擇要有全面性、關(guān)鍵性、特點(diǎn)性,通過它們能夠反映組織績(jī)效最有說明力的信息,并最能綜合體現(xiàn)出組織的整體績(jī)效;二是選取評(píng)估分析工具要有針對(duì)性。目前績(jī)效評(píng)估的分析工具多種多樣,除了傳統(tǒng)的方法外,近年來還流行眾多數(shù)學(xué)分析模型方法,如包絡(luò)分析法、因子分析法、灰色系統(tǒng)理論評(píng)價(jià)法、優(yōu)劣解距離法等。每一種方法或模型都有自身的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn),有的適宜評(píng)估綜合實(shí)力,有的適宜評(píng)估效率,有的適宜評(píng)估量化指標(biāo),有的適宜評(píng)估定性指標(biāo)等。評(píng)估者要根據(jù)評(píng)估的目的,選取一個(gè)或組合多個(gè)分析工具,對(duì)評(píng)估指標(biāo)作出綜合分析,從而得出客觀和準(zhǔn)確的評(píng)估結(jié)果。

(四)經(jīng)濟(jì)原則。評(píng)估是一項(xiàng)耗時(shí)、耗力、耗資金的活動(dòng),對(duì)事業(yè)單位來說,經(jīng)常性的評(píng)估會(huì)帶來不小的工作壓力和經(jīng)費(fèi)壓力。從西方非營(yíng)利組織評(píng)估經(jīng)驗(yàn)看,并不是要對(duì)組織所開展的所有項(xiàng)目或活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估,而是抽取少量項(xiàng)目或?qū)σ恍┲攸c(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估。因此,事業(yè)單位在進(jìn)行評(píng)估時(shí),一要選擇重點(diǎn)項(xiàng)目;二要選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)間周期;三要委托中介專業(yè)組織實(shí)施;四要加強(qiáng)平常的監(jiān)測(cè)工作,在監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上進(jìn)行評(píng)估會(huì)節(jié)省不少消耗。

三、事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估內(nèi)容、類型及特點(diǎn)

(一)事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估內(nèi)容。事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估指“公共事業(yè)組織對(duì)本組織的工作成就或效果、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的考察和衡量,包含兩層含義:一是獲得績(jī)效的實(shí)際運(yùn)行結(jié)果;二是應(yīng)用某種價(jià)值觀念來確定這些結(jié)果的價(jià)值”[1]。這個(gè)概念較為抽象,事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估應(yīng)包括哪些內(nèi)容,要針對(duì)不同的組織作出具體選擇。從國(guó)外公共部門的組織績(jī)效評(píng)估內(nèi)容看,主要包括了經(jīng)濟(jì)、效率、可得性、公眾知曉程度、可預(yù)測(cè)性、民主性、公平性等方面的內(nèi)容。而目前國(guó)際上通行的公共組織評(píng)估內(nèi)容主要是“3E”+“顧客滿意度”。具體指經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness),再加上“顧客滿意度”。經(jīng)濟(jì)評(píng)估主要關(guān)心投入的數(shù)量,投入包括一切資源的投入,如資金、人力、物力、固定設(shè)備、以及維護(hù)費(fèi)用等,目的在于考察投入成本狀況。效率評(píng)估關(guān)注投入與產(chǎn)出之比,最常用的效率概念是勞動(dòng)生產(chǎn)率和單位成本。效果(效益)評(píng)估則是指公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度,它關(guān)注的是組織工作的質(zhì)量和社會(huì)效果。顧客滿意度也是一種效果評(píng)估內(nèi)容,指顧客感受到的服務(wù)質(zhì)量達(dá)到其期望值的程度,具體內(nèi)容包括及時(shí)了解顧客需求情況,迅速、準(zhǔn)確回應(yīng)服務(wù)對(duì)象的能力,專業(yè)服務(wù)知識(shí)與技能是否充分,服務(wù)態(tài)度如何,傾聽顧客意見的態(tài)度和渠道等。近年來尤其強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的滿意度和支持度評(píng)價(jià)。以上四大內(nèi)容可視為事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估的重要維度,但落實(shí)到具體的事業(yè)單位上,這四大維度的具體體現(xiàn)指標(biāo)是會(huì)有差異的。因此,對(duì)事業(yè)單位的評(píng)估內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)在這四大內(nèi)容的指導(dǎo)下,根據(jù)具體情況作出選擇,確定具體的評(píng)估內(nèi)容。

(二)事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估類型。

1.組織活動(dòng)整體績(jī)效評(píng)估。組織活動(dòng)整體績(jī)效評(píng)估是一種常態(tài)性的具有監(jiān)測(cè)性質(zhì)的績(jī)效評(píng)估,它主要不是由特定的投入引起,而主要是根據(jù)組織職能、價(jià)值定位或發(fā)展戰(zhàn)略來進(jìn)行評(píng)估。這種類型評(píng)估具有幾個(gè)特點(diǎn):一是在時(shí)間上具有長(zhǎng)期的持續(xù)性?？赡苁且荒暌淮?也可能是2-5年一次,但會(huì)長(zhǎng)期持續(xù)下去。如對(duì)基礎(chǔ)義務(wù)教育階段學(xué)校的績(jī)效評(píng)估,可適用于這類評(píng)估。因?yàn)榛A(chǔ)義務(wù)教育階段學(xué)校的一個(gè)首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)國(guó)民基礎(chǔ)教育均等化,這既是學(xué)校的首要任務(wù),也是其生存的價(jià)值基礎(chǔ),并伴隨組織終身存在。因此,對(duì)此類學(xué)校的評(píng)估是不會(huì)隨著時(shí)間的變化而變化的。二是在操作上具有相對(duì)的穩(wěn)定性。因?yàn)榻M織職能穩(wěn)定,在評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建上,評(píng)估指標(biāo)也具有相對(duì)穩(wěn)定性,不會(huì)隨時(shí)發(fā)生變化。此外,所選擇的評(píng)價(jià)分析工具一旦適用也不會(huì)隨意更變。

2.單項(xiàng)政策或項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估。 單項(xiàng)政策或項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估是由特定的政策或項(xiàng)目投入而引起的。如對(duì)某一環(huán)保科研項(xiàng)目實(shí)施的評(píng)估,對(duì)提高農(nóng)民工子女城鎮(zhèn)入學(xué)率政策的評(píng)估等,均屬于這類評(píng)估。與組織活動(dòng)整體績(jī)效評(píng)估相比,它也有自身的特點(diǎn):一是在時(shí)間上評(píng)估具有臨時(shí)或一時(shí)性。由于政策或項(xiàng)目是單項(xiàng)的,因此,評(píng)估只對(duì)其實(shí)施結(jié)果進(jìn)行單獨(dú)評(píng)估,一般不需要持續(xù)性評(píng)估,除非有后續(xù)投入。二是在評(píng)估操作技術(shù)上具有多樣性。根據(jù)單一政策或項(xiàng)目的特點(diǎn)、要求、目標(biāo)等進(jìn)行特定評(píng)估,必然帶來操作技術(shù)上的多樣化。不僅不同政策或項(xiàng)目的評(píng)估指標(biāo)體系內(nèi)容會(huì)存在差異,而且評(píng)價(jià)分析工具也會(huì)根據(jù)評(píng)估目標(biāo)不同而選擇不同。有的側(cè)重效率評(píng)估,有的側(cè)重綜合實(shí)力評(píng)估,有的側(cè)重形象評(píng)價(jià)等,要根據(jù)評(píng)估目標(biāo)進(jìn)行具體選擇。

(三)事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估的特點(diǎn)。

1.組織績(jī)效評(píng)估具有困難性?？闪炕牟攀强晒芾淼?但事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估的一大難點(diǎn)就在于難以量化。因?yàn)槭聵I(yè)單位存在著大量的軟性工作或服務(wù),如基礎(chǔ)教育、疾病防控、基礎(chǔ)理論研究、政策研究等,其他還有人事管理、信息管理、財(cái)務(wù)管理、減災(zāi)預(yù)防等工作,要量化這些工作是非常困難的,甚至有的事項(xiàng)是不可能進(jìn)行量化的,其中不少事項(xiàng)成為世界公認(rèn)的評(píng)估難點(diǎn)。不過不論如何困難,事業(yè)單位的工作數(shù)量、工作的及時(shí)性和質(zhì)量、工作開展的效率、對(duì)客戶和顧客回復(fù)的程度以及預(yù)算完成情況等,仍然有助于對(duì)工作項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測(cè)與績(jī)效管理[2](p.21)。

2.組織績(jī)效評(píng)估倡導(dǎo)以結(jié)果為導(dǎo)向。評(píng)估一般分為事前評(píng)估、事中評(píng)估、事后評(píng)估。事前評(píng)估強(qiáng)調(diào)投入的可行性評(píng)估,重在計(jì)劃和預(yù)測(cè)。事中評(píng)估主要對(duì)投入過程中的行為或事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)或調(diào)整。事后評(píng)估則是重在對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估,即評(píng)價(jià)投入后終端的產(chǎn)出情況。作為一種整體性的組織服務(wù)行為,其績(jī)效應(yīng)以事后評(píng)估為主,如對(duì)疾病預(yù)防的結(jié)果評(píng)估,主要看某一疾病預(yù)防項(xiàng)目實(shí)施后,在一定期間內(nèi),該病的患病率是否下降,人們對(duì)這一疾病的認(rèn)知率、預(yù)防了解率是否上升等。通過這些最終結(jié)果的評(píng)價(jià),達(dá)到對(duì)這一政策或項(xiàng)目的成敗判斷。而“公眾服務(wù)滿意度”是事業(yè)單位公共服務(wù)最終結(jié)果中極為重要的評(píng)價(jià)內(nèi)容,已經(jīng)成為事業(yè)單位組織評(píng)估中不可缺少的評(píng)價(jià)維度。

3.組織績(jī)效評(píng)估具有持續(xù)性特點(diǎn)。事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵在于持續(xù)地跟蹤系列關(guān)鍵績(jī)效考評(píng)指標(biāo),從而衡量和評(píng)價(jià)事業(yè)單位的工作活動(dòng)結(jié)果,而且這些績(jī)效指標(biāo)通常是較為穩(wěn)定的,數(shù)量也不多。通過持續(xù)性地監(jiān)督評(píng)估,從而考察事業(yè)單位的組織績(jī)效及其變化情況。組織績(jī)效監(jiān)測(cè)式評(píng)估通常有四種比較方式[2](p.231):(1)當(dāng)前績(jī)效與過去績(jī)效比較;(2)實(shí)際績(jī)效與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)比較;(3)組織或項(xiàng)目子單位間的績(jī)效比較;(4)某組織或項(xiàng)目的績(jī)效與其他相似組織或項(xiàng)目的績(jī)效之間的比較(即標(biāo)桿比較,也稱外部比較)。目前,我國(guó)事業(yè)單位的組織績(jī)效評(píng)估主要采用第1種和第2種比較方式。

四、事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估技術(shù)方法

(一)事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估基本流程。一般而言,事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估的主要流程包括4個(gè)環(huán)節(jié):一是確定組織戰(zhàn)略或目標(biāo);二是建立指標(biāo)評(píng)估體系;三是運(yùn)用分析評(píng)價(jià)工具或模型,分析數(shù)據(jù)得出評(píng)估結(jié)果;四是根據(jù)評(píng)估結(jié)果,提出改進(jìn)方案,實(shí)現(xiàn)評(píng)估目的。從上述流程看,第1環(huán)節(jié)是績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ),它決定了績(jī)效評(píng)估的價(jià)值定位和基本目的,也是評(píng)估指標(biāo)體系建立的依據(jù)。第2環(huán)節(jié)和第3環(huán)節(jié)技術(shù)性較強(qiáng),第2環(huán)節(jié)涉及如何科學(xué)合理地建立評(píng)估指標(biāo)體系,充分體現(xiàn)評(píng)估目標(biāo);第3環(huán)節(jié)是根據(jù)評(píng)估目標(biāo),如何選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)估分析工具或模型,對(duì)指標(biāo)評(píng)估體系的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行具體分析,得出評(píng)估結(jié)果。這兩個(gè)環(huán)節(jié)是績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第4環(huán)節(jié)主要在于具體實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的基本目的?？梢哉f,第2、3環(huán)節(jié)主要發(fā)揮的是評(píng)估工具的作用,第1、4環(huán)節(jié)則體現(xiàn)評(píng)估的目的和作用。

(二)事業(yè)單位績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建。

1.績(jī)效指標(biāo)的一般要求?？?jī)效指標(biāo)是關(guān)于事業(yè)單位組織活動(dòng)、公共政策實(shí)施或項(xiàng)目績(jī)效各方面的客觀的、高質(zhì)量的標(biāo)志。最有意義的績(jī)效指標(biāo)是從組織的使命、目標(biāo)、目的,或從政策、項(xiàng)目的特定要求中產(chǎn)生的。在績(jī)效評(píng)估中,評(píng)估指標(biāo)的選擇或建立至關(guān)重要,它關(guān)系到評(píng)估的最終結(jié)果和評(píng)價(jià)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？?jī)效指標(biāo)的類型一般包括:產(chǎn)出、效率、生產(chǎn)力、服務(wù)質(zhì)量、效果、成本效益、顧客滿意度等[2](p.49)。從績(jī)效評(píng)估的角度上看,指標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡量量化,這便于作出較為客觀的分析和判斷。但是有的指標(biāo)不僅難以量化,而且難以設(shè)計(jì),尤其對(duì)以生產(chǎn)精神產(chǎn)品為主的事業(yè)單位來講更是如此。例如,效益指標(biāo)的設(shè)計(jì)就是十分困難和復(fù)雜的。但不管是定量指標(biāo)還是定性指標(biāo),在選擇上一般都要遵循以下幾項(xiàng)要求:一是指標(biāo)要體現(xiàn)出組織的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和工作指導(dǎo)原則,指標(biāo)要為目的服務(wù);二是指標(biāo)要全面反映組織績(jī)效不同工作子目標(biāo)的互補(bǔ)關(guān)系,不能雜亂無章;三是指標(biāo)應(yīng)盡可能邊界分明,避免相互包容;四是定量與定性指標(biāo)要互相結(jié)合,有些無法用量化的指標(biāo)只能在定性分析的基礎(chǔ)上通過模糊轉(zhuǎn)換,將其轉(zhuǎn)化為得分;五是指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)要合理。一般而言,包含信息量越多的指標(biāo),權(quán)重?cái)?shù)值相對(duì)越大,反之則小;敏感度(指標(biāo)值變化反映事物變動(dòng)或差異程度大)越高的指標(biāo),權(quán)重?cái)?shù)值相對(duì)越大,反之則小;指標(biāo)的獨(dú)立性越強(qiáng)的指標(biāo),權(quán)重?cái)?shù)值相對(duì)越大,反之則小[3](p.18)。

2.指標(biāo)體系的層級(jí)要求。指標(biāo)體系是多維度指標(biāo)的綜合,因此,需要在邏輯上進(jìn)行合理的安排,并劃分出適當(dāng)?shù)臋?quán)重,這樣在指標(biāo)體系的形式上就呈現(xiàn)出了指標(biāo)的層級(jí)結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)一般分為一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)等。從指標(biāo)體系看,一級(jí)指標(biāo)非常重要,它決定了對(duì)一個(gè)組織進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的基本內(nèi)容,也奠定了組織績(jī)效的基本價(jià)值定位和戰(zhàn)略發(fā)展。如對(duì)高校的績(jī)效評(píng)估可以從四個(gè)基本角度來進(jìn)行,即教學(xué)、研究、服務(wù)、資產(chǎn),這四個(gè)角度可稱為四個(gè)維度,從而也構(gòu)成績(jī)效評(píng)估的一級(jí)指標(biāo)。通常一級(jí)指標(biāo)的作用是決定績(jī)效評(píng)估的基本方向或內(nèi)容,但這些方向或內(nèi)容需要進(jìn)一步細(xì)化。二、三級(jí)指標(biāo)的作用就在于將基本維度進(jìn)行細(xì)化,從而使一級(jí)評(píng)估指標(biāo)在內(nèi)容上更加具體化,在操作上更具有可行性。例如,對(duì)“教學(xué)”這一基本維度,就需要再劃分為課程設(shè)計(jì)、教學(xué)數(shù)量、教學(xué)效果等更為細(xì)化的指標(biāo)。對(duì)“研究”這一基本維度可細(xì)化為二級(jí)指標(biāo),如科研項(xiàng)目數(shù)量及投入、科研項(xiàng)目完成、論文和專著發(fā)表情況、創(chuàng)新性評(píng)價(jià)等評(píng)估指標(biāo),如果還需要進(jìn)一步細(xì)化,就可形成三級(jí)指標(biāo)。一般來講指標(biāo)層級(jí)越少評(píng)估分析就越簡(jiǎn)單。但指標(biāo)層級(jí)的確定沒有統(tǒng)一的規(guī)定,有的設(shè)置一級(jí)指標(biāo)就可,有的需要設(shè)置二級(jí)指標(biāo)或三級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)層級(jí)的多少,關(guān)鍵在于是否說明問題,是否具有可操作性。根據(jù)組織績(jī)效評(píng)估的兩大類型,績(jī)效指標(biāo)的提取也可隨之分為兩大方式,即組織整體績(jī)效評(píng)估指標(biāo)提取和單項(xiàng)政策或項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)提取。

3.組織整體績(jī)效評(píng)估指標(biāo)提取——平面式提取,由于組織活動(dòng)整體績(jī)效評(píng)估是一種常態(tài)性的具有監(jiān)測(cè)性質(zhì)的績(jī)效評(píng)估,它主要是根據(jù)組織職能、價(jià)值定位或發(fā)展戰(zhàn)略來進(jìn)行評(píng)估。因此,它提取評(píng)估指標(biāo)最突出的特點(diǎn)是平面式提取。即對(duì)職能、價(jià)值、戰(zhàn)略等作出全面分析,尋找出其中最具代表性、最為關(guān)鍵性、最能說明問題的事項(xiàng),并從中確定出具體的績(jī)效指標(biāo)。平面式提取指標(biāo)的關(guān)鍵在于要對(duì)職能或職責(zé)有清醒的認(rèn)識(shí)和分析。例如,美國(guó)、加拿大、日本三國(guó)高校教師績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)提取就是遵循這一原則的。首先通過分析,確認(rèn)教師的職責(zé)(職能)一般包括三大任務(wù),即教學(xué)、研究、服務(wù),從而確立了教師績(jī)效評(píng)估的教學(xué)、研究、服務(wù)三維度,然后再根據(jù)這三個(gè)維度指向,選擇具體的評(píng)估指標(biāo)和確定不同的權(quán)重。再如,西方國(guó)家日益重視建立有效醫(yī)院,認(rèn)為醫(yī)院的宗旨是不斷滿足公眾對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求,降低成本,提高效率,為病人提供有質(zhì)量的服務(wù)。因此,在評(píng)估中非常重視醫(yī)院的責(zé)任與質(zhì)量改進(jìn)、病人滿意度等方面的指標(biāo)提取[4]。我國(guó)事業(yè)單位分屬于不同行業(yè)、不同專業(yè)、不同層級(jí),因此,尤其要重視對(duì)具體職能或職責(zé)作出全面的認(rèn)識(shí)和分析。從現(xiàn)有對(duì)事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估指標(biāo)提取情況看,對(duì)業(yè)務(wù)職能關(guān)鍵指標(biāo)的提取還是較好的,但是對(duì)有些關(guān)鍵指標(biāo)存在遺漏,其中突出的一點(diǎn)是忽略對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行指標(biāo)的關(guān)注,這對(duì)組織整體績(jī)效評(píng)估來說是不完整的。

4.單項(xiàng)政策或項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)提取——縱向式提取。正如前文所述,單項(xiàng)政策或項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估是由特定的政策或項(xiàng)目投入而引起的。它的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)提取最突出的特點(diǎn)是縱向式提取,即通過建立政策或項(xiàng)目工作邏輯模型方法[2](pp.37-41)來提取關(guān)鍵指標(biāo)。換言之,通過政策或項(xiàng)目的操作或工作流程(縱向式的)來尋找績(jī)效關(guān)鍵指標(biāo)。這種方法的第一步是設(shè)計(jì)邏輯模型,通過建立邏輯模型,清晰認(rèn)識(shí)政策或項(xiàng)目工作的內(nèi)容、過程及其最終結(jié)果。也就是要明確:政策執(zhí)行或項(xiàng)目開展可使用什么資源、工作的對(duì)象(客戶)是誰、工作要提供什么服務(wù)、工作可能產(chǎn)生的直接產(chǎn)品和產(chǎn)出是什么、工作預(yù)計(jì)會(huì)產(chǎn)生什么結(jié)果等,通過模型分析,幫助確定評(píng)估重點(diǎn),并以此提取評(píng)估關(guān)鍵指標(biāo)。第二步要定義模型中重要的指標(biāo)內(nèi)容。資源指標(biāo)、行動(dòng)方案和服務(wù)對(duì)象等的指標(biāo)較易確定,產(chǎn)出和結(jié)果是績(jī)效指標(biāo)中的重要內(nèi)容,必須作出明確定義。產(chǎn)出表示一個(gè)政策或項(xiàng)目的實(shí)際操作過程及其階段性成果,通常表示為完成的工作量或完成的活動(dòng)量,其指標(biāo)也可視為行動(dòng)指標(biāo)或過程指標(biāo)。結(jié)果(成果)是各種產(chǎn)出的真實(shí)影響,是衡量政策或項(xiàng)目工作績(jī)效的最終標(biāo)準(zhǔn),也是它們最終產(chǎn)生的結(jié)果或者效果,通常的指標(biāo)表現(xiàn)為目的結(jié)果或改善結(jié)果。

單項(xiàng)政策或項(xiàng)目工作邏輯模型

(三)事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估分析工具的使用。事業(yè)單位績(jī)效評(píng)估實(shí)施技術(shù)方法主要分為兩大部分,第一部分是指標(biāo)體系構(gòu)建技術(shù),第二部分是運(yùn)用評(píng)估分析工具(模型)技術(shù)。建立組織績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ),但這只是完成了績(jī)效評(píng)估的第一步。第二步還需要對(duì)多維度指標(biāo)進(jìn)行綜合分析,在這一分析過程中必須借助專門的評(píng)估分析工具或選擇專門的分析模型,對(duì)繁雜的指標(biāo)進(jìn)行綜合分析,從而得出評(píng)估結(jié)論。事業(yè)單位組織績(jī)效通常有多重產(chǎn)出,指標(biāo)體系中的原始數(shù)據(jù)或信息是多維度、多測(cè)量單位的,需要將它們進(jìn)行整合(如對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理、排序等),從而得出評(píng)價(jià)分析結(jié)果。而數(shù)據(jù)(信息)整合就需要通過專門的數(shù)據(jù)分析工具或模型來進(jìn)行,通過特定的評(píng)價(jià)工具或模型進(jìn)行績(jī)效分析,得出結(jié)論。因此,選擇適應(yīng)多維度指標(biāo)體系的評(píng)估分析方法,是全面、客觀評(píng)估組織績(jī)效的關(guān)鍵所在,它直接關(guān)系到評(píng)估的科學(xué)性、客觀性和公正性。近年來,在績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中,除了運(yùn)用傳統(tǒng)的評(píng)估分析方法外,還大量引進(jìn)數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)分析方法,并以此建立了不少評(píng)價(jià)模型,主要包括:

1.包絡(luò)分析法(Data Envelopment Analysis DEA)模型。該方法主要以評(píng)估效率狀況為主,即分析每單位投入可產(chǎn)生多少產(chǎn)出。主要有兩種分析模式:一是CCR模式,它假設(shè)投入與產(chǎn)出成等比例增加,與生產(chǎn)規(guī)模無關(guān),尋找對(duì)單位最有利的投入及產(chǎn)出項(xiàng)權(quán)重組合,使單位的效率最大化;二是BCC模式,將生產(chǎn)規(guī)模納入評(píng)估,可同時(shí)衡量規(guī)模效率與技術(shù)效率。有學(xué)者采用DEA方法對(duì)研究單位的效率進(jìn)行過評(píng)估[5]。

2.因子分析法(Factor Analysis)模型。因子分析法是從研究變量(指標(biāo))內(nèi)部相關(guān)的依賴關(guān)系出發(fā),把一些具有錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系的變量歸結(jié)為少數(shù)幾個(gè)綜合因子的一種多變量統(tǒng)計(jì)分析方法。基本步驟是:一是確認(rèn)原變量是否適合作因子分析;二是構(gòu)造因子變量;三是利用旋轉(zhuǎn)方法使因子變量更具有可解釋性;四是計(jì)算因子變量得分。有學(xué)者運(yùn)用此方法對(duì)20所高?？?jī)效進(jìn)行了評(píng)估[6]。

3.層次分析法(Analytical Hierar-chy Process AHP)模型。由美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家A.L.Saaty于20世紀(jì)70年代提出,是一種定性與定量相結(jié)合的決策分析方法。它是一種將決策者對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)的決策思維過程模型化、數(shù)量化的過程,方法是首先把問題層次化,構(gòu)成一個(gè)多層次的分析結(jié)構(gòu)模型,然后將各層次和因素之間進(jìn)行比較和計(jì)算,得出不同方案的權(quán)重,從而對(duì)優(yōu)劣次序進(jìn)行確定或排序,為最佳方案選擇提供依據(jù)。

4.灰色系統(tǒng)理論評(píng)價(jià)模型。1982年由我國(guó)華中理工大學(xué)鄧聚龍教授提出,認(rèn)為在客觀世界中,存在著三種不同的信息系統(tǒng):一是信息完全明確的白色系統(tǒng);二是信息完全不明確的黑色系統(tǒng);三是信息部分清楚、部分不清楚并帶有不確定性現(xiàn)象的灰色系統(tǒng)。用灰色系統(tǒng)理論研究社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的意義,在于一反過去那種純粹定性描述的方法,把問題具體化、量化,從變化規(guī)律不明顯的情況中找出規(guī)律,并通過規(guī)律去分析事物的變化和發(fā)展。有學(xué)者將多層次分析法和灰色系統(tǒng)理論相結(jié)合,形成一種評(píng)價(jià)模型[7]。

5.優(yōu)劣解距離法(TOPSIS)模型。該方法是一種逼近于理想解的排序法,要求各效用函數(shù)具有單調(diào)遞增(或遞減)性就可?；驹硎峭ㄟ^檢測(cè)評(píng)價(jià)對(duì)象與最優(yōu)解、最劣解的距離來進(jìn)行排序,若評(píng)價(jià)對(duì)象最靠近最優(yōu)解同時(shí)又最遠(yuǎn)離最劣解,則為最好,反之為差。該方法是多目標(biāo)決策分析中一種常用的有效方法。有學(xué)者運(yùn)用此分析模型對(duì)公立醫(yī)院的績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估[5]。

五、事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估的社會(huì)化與專業(yè)化

(一)事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估主體社會(huì)化。無庸置疑,事業(yè)單位是績(jī)效評(píng)估被評(píng)估的對(duì)象。這就引出另一個(gè)話題:誰來評(píng)估事業(yè)單位的組織績(jī)效,也即誰是事業(yè)單位的評(píng)估主體?目前事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估的主體一般是上級(jí)行政主管部門,通常的表現(xiàn)形式就是事業(yè)單位“一把手”向主管部門進(jìn)行年終工作述職。評(píng)估主體單一化現(xiàn)象較為突出,這與事業(yè)單位公共服務(wù)的職能和宗旨是不相協(xié)調(diào)的,因?yàn)槿绻狈Υ蟊娀蛏鐣?huì)的參與和監(jiān)督,公共服務(wù)可能被虛化。因此,必須改變事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估主體單一化現(xiàn)象,建立社會(huì)性化的多元評(píng)估主體格局,逐步提高事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估的社會(huì)化程度。事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估社會(huì)多元主體格局,應(yīng)當(dāng)充分考慮事業(yè)單位公共服務(wù)的相關(guān)參與主體或相關(guān)利益主體,這其中既有上級(jí)主管部門、事業(yè)單位自身、社會(huì)公眾、也包括專業(yè)化的中介評(píng)估機(jī)構(gòu)。政府主管部門評(píng)估事業(yè)單位是否實(shí)現(xiàn)了其政治和管理意圖;社會(huì)公眾評(píng)估事業(yè)單位是否提供了無差別的基本公共服務(wù);事業(yè)單位評(píng)估自身的公共服務(wù)是否有效益;專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)估事業(yè)單位組織績(jī)效是否能客觀。通過這個(gè)社會(huì)多元主體評(píng)估格局,就會(huì)呈現(xiàn)出政府評(píng)估、顧客評(píng)估(市場(chǎng)評(píng)估)、自我評(píng)估、以及專業(yè)評(píng)估(專家學(xué)者),從而構(gòu)成多視角、多信息源的評(píng)估,最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)部與外部、上下左右評(píng)估相結(jié)合,主管判斷與客觀評(píng)價(jià)相結(jié)合,使評(píng)估更加全面、客觀、公正。

(二)事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估技術(shù)專業(yè)化。事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估本身是一個(gè)較為復(fù)雜的工作,不僅指標(biāo)與權(quán)重的設(shè)計(jì)需要科學(xué)性和合理性,而且隨著統(tǒng)計(jì)應(yīng)用數(shù)學(xué)的不斷推廣,許多專業(yè)化的分析工具或模型也廣泛運(yùn)用于評(píng)估分析中。同時(shí)事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估技術(shù)的專業(yè)化程度正在不斷提高,這就要求評(píng)估人員、評(píng)估方案、評(píng)估方法都要逐步實(shí)現(xiàn)專業(yè)化,逐步取代經(jīng)驗(yàn)式的主觀判斷。因此,應(yīng)該充分發(fā)揮專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用,由它們來具體操作事業(yè)單位組織績(jī)效評(píng)估事宜,這一方面可以減少事業(yè)單位的工作量,另一方面通過它們可以得出專業(yè)化程度更高、客觀性更強(qiáng)的評(píng)估結(jié)果。

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