韋鳳巧

摘要:中國—東盟區(qū)域金融合作逐步初顯成效,但金融危機隱患依舊存在,為維護區(qū)域金融安全,需加強金融監(jiān)管合作。各國監(jiān)管制度落后、金融救助機制先天不足、合作制度化建設(shè)落后、信息披露不足制約了監(jiān)管合作深化發(fā)展。因此,要通過開展多層次合作、完善金融救助機制、健全對話機制,完善信息披露制度,促進金融監(jiān)管合作進一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞:中國;東盟;金融監(jiān)管;合作;法律制度

中圖分類號:F114.49;D99文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)20-0180-03

中國與東盟間的貨物貿(mào)易日益密切,目前,中國和東盟已互為第四大貿(mào)易伙伴①。貿(mào)易的發(fā)展推動了金融合作,金融合作是貿(mào)易合作得以順利進行的保證。中國—東盟金融合作已取得了一定進展,主要集中體現(xiàn)在金融監(jiān)督和金融救助方面,但這些制度也存在許多缺陷。中國和東盟已簽署《中國東盟服務(wù)協(xié)議》,區(qū)域內(nèi)金融市場將更加開放,進一步加強和完善各國間金融監(jiān)管合作,既是我國從該協(xié)議中獲取金融服務(wù)貿(mào)易自由化預(yù)期利益的必要條件,也是進一步推動此種自由化的保障。

一、問題的提出:中國東盟金融監(jiān)管合作之非常必要

目前,中國—東盟金融合作初顯成效。主要集中體現(xiàn)在金融監(jiān)督和金融救助兩方面。首先,“10+3”地區(qū)金融監(jiān)督機制——“東盟監(jiān)督機制”建立。東盟監(jiān)督機制最初是根據(jù)1998年東盟各國財長簽訂的《理解條約》建立起來,其宗旨為:協(xié)助東盟成員發(fā)現(xiàn)潛在的危機并做出相應(yīng)反應(yīng);評估東盟成員國可能導(dǎo)致金融動蕩和危機的各種弱點;對薄弱部門進行審查,改善東盟成員國的“同行監(jiān)督”環(huán)境;監(jiān)督成員國金融部門的能力建設(shè)、信息共享。這一機制的確立對中國和東盟金融合作起了重要的推動作用,若干“10+3”國家開始自愿、雙邊地交換短期資本流動數(shù)據(jù)。2000年5月,東盟“10+3”監(jiān)督進程第一次同行會議召開,與會者一致同意加強政策對話和區(qū)域合作,包括對資本流動監(jiān)管、建立自助和支持機制、促進國際金融改革。這意味著原來僅適用于東盟成員國之間的東盟監(jiān)督機制在“10+3”框架內(nèi)得到了認可和發(fā)展,開始適用于“10+3”范圍內(nèi)。隨后這一機制得到不斷地加強和擴展。2001年5月舉行的“10+3”財長會議上進一步肯定了建立東亞“10+3”早期預(yù)警系統(tǒng)方向,通過對宏觀與微觀經(jīng)濟指標分析建立早期預(yù)警模型。這一系統(tǒng)有助于及時發(fā)現(xiàn)該地區(qū)國家金融的脆弱性,防范未來金融危機。

其次是建立危機救助機制的設(shè)立。這一機制由兩大支柱組成,即貨幣互換機制和亞洲債券市場。第一,貨幣互換機制。2000年5月,在第二次“10+3”財長會議上達成了《清邁倡議》。該倡議主要涉及擴大東盟的貨幣互換協(xié)議,即將東盟內(nèi)部原有的貨幣互換機制擴展到中、日、韓三國,在“10+3”之間逐步建立雙邊貨幣互換網(wǎng)絡(luò),以便在有關(guān)國家出現(xiàn)短期資金困難時進行援助。2006年5月,“10+3”財長會議明確提出要將清邁倡議多邊化或啟動“后清邁倡議”合作框架作為進一步努力的方向。到2008年,與會財長同意,至少出資800億美元來落實《清邁倡議》框架下的多邊機制,其中,中日韓3國分擔(dān)80%,余下20%由東盟國家負擔(dān)[1]。清邁貨幣互換機制是區(qū)域性金融結(jié)構(gòu)中“最后貸款人”雛形,對防御區(qū)域金融危機有著重大意義。第二,亞洲債券市場。2003年6月,東亞及太平洋地區(qū)中央銀行行長會議組織與國際清算銀行合作成立亞洲債券基金。到目前為止,亞洲債券市場已發(fā)行兩期債券。亞洲債券市場糾正該地區(qū)過于依賴銀行體系這種不合理的融資格局,降低了亞洲各經(jīng)濟體對歐美等發(fā)達國家短期資金的依賴程度。

尤其要指出的是,中國—東盟區(qū)域內(nèi)金融危機隱患依舊存在,維護區(qū)域金融安全不容忽視:(一)中國—東盟金融業(yè)的脆弱性依然很突出。據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計,曾經(jīng)是東亞金融危機罪魁禍首的對沖基金如今實力大為增長,2006年全球?qū)_基金管理的資產(chǎn)達14 000億美元,是2000年的3倍多。各國銀行不良資產(chǎn)是金融危機的又一隱患。2004年底,越南金融機構(gòu)不良貸款同比增長9.4%,印度尼西亞、馬來西亞、泰國、菲律賓等國家的銀行分別為50%、43%、18%和16%,遠未達到國際要求的3%～5%安全標準[2]。中國銀行也存在同樣問題,截至2007年第四季度末其不良貸款率為6.17%[3]。由此可見,當年引發(fā)金融危機的因素并沒有完全消除。(二)國家金融貨幣體系缺陷已暴露。近期美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機,暴露出以美元為本位的金融貨幣體系存在缺乏監(jiān)管、流動性過剩問題。在世界金融貨幣體系改革一時難以推進的情況下,區(qū)域性的金融合作更具有重要現(xiàn)實意義。這種區(qū)域性金融互助,能幫助相關(guān)國家減少對國際貨幣基金組織的依賴,一旦出現(xiàn)危機苗頭,救助將更迅速更有效。同時,這種機制的建立,對市場信心來說,也是一種托底。因此,各國都應(yīng)當認識到加強區(qū)域金融合作非常之必要。

中國東盟金融監(jiān)管合作具可行性,是金融監(jiān)管合作得以順利進行的重要前提條件。根據(jù)國際關(guān)系中的建構(gòu)主義理論,國家身份中的集體身份對于國際金融合作能否達成至關(guān)重要,集體身份形成取決于四個主體變量:相互依存、共同命運、同質(zhì)性和自我約束[4]。中國和東盟目前已經(jīng)具備這四個條件。在相互依存上,1997年亞洲金融危機讓中國和東盟深刻地認識到:在危機面前,共同面臨的是一損俱損、一榮俱榮的利益困境;在共同命運上,金融政策的溢出效應(yīng)以及金融危機的傳染性,使得各國的金融市場緊密地聯(lián)系在一起;在同質(zhì)性上,東盟金融市場尚未成熟,有的國家金融市場甚至剛剛建立起來。中國金融體系也有著明顯的過渡性,具體表現(xiàn)在:市場的不完善和機構(gòu)之間缺乏競爭;在自我約束下,中國和東盟國家之間自愿讓步,簽訂約束本國某些金融行為的各種協(xié)議和諒解備忘錄,以尋求國際合作。因此,中國東盟金融合作是可行的。

二、中國—東盟金融監(jiān)管合作之不足

中國東盟金融監(jiān)管合作取得一定成效,但還存在諸多不足,這其中既有各國國內(nèi)的因素,也有國際監(jiān)管合作中的因素,這些弊端制約了監(jiān)管合作的發(fā)展,導(dǎo)致合作進程緩慢。

(一)各國金融監(jiān)管制度落后。東盟大部分國家金融機構(gòu)仍背負著大量的不良貸款,市場體系不完善,金融市場法治建設(shè)尚未形成,更多地依賴行政監(jiān)管。而行政管理制度混亂且?guī)в须S意性,政策過程缺乏透明度和連續(xù)性,因而導(dǎo)致了監(jiān)管效率低下,監(jiān)管的獨立性無法保證。此外,各種監(jiān)管基礎(chǔ)、人員素質(zhì)和技術(shù)手段都還很落后,無法適應(yīng)復(fù)雜多變的金融市場的需求。中國的監(jiān)管制度也不盡完善,具體表現(xiàn)在:地區(qū)分割嚴重、金融監(jiān)管資源配置扭曲、金融法制不健全等?？傊?相對于歐美發(fā)達國家的金融體系而言,中國和東盟各國的金融體系要脆弱得多,法律制度不十分健全,對國際金融交易的監(jiān)管缺乏經(jīng)驗,傳統(tǒng)的監(jiān)管方式難以對其實施及時有效監(jiān)管。同時,東盟各國監(jiān)管之寬嚴程度不一,適用的會計準則亦不盡一致,一方面會加大協(xié)調(diào)的難度,增加合作成本;另一方面也會減弱各國監(jiān)管合作的積極性。這也是監(jiān)管合作進程緩慢的原因之一。

(二)金融救助機制先天不足。《清邁倡議》是迄今為止中國和東盟金融監(jiān)管合作所取得的最為重要的制度成果之一。但其仍然存在諸多不足:首先,《清邁倡議》框架下的絕大部分貨幣互換協(xié)議均為雙邊協(xié)議,為了獲得流動性支援,各國必須分別進行雙邊談判,若援助國以各種理由拒絕提供援助,協(xié)議就形同一紙空文。此外,一系列的談判也無法保證援助的及時性。其次,盡管至2008年5月,互換規(guī)模已達到800億美元,但與巨額的國際游資相比,仍是杯水車薪。更何況真正能夠立即動用的只有協(xié)議金額的20%,根本無法應(yīng)對金融危機,其象征意義大于實際意義[5]。最后,成員國對《清邁倡議》的支持懷有不同的意圖,東盟主要是為了從中日獲得資金;韓國是為了與東盟某些國家建立雙向互換安排,盡管對東盟而言韓國最終將是一個純粹出資國;日本則希望建立和強化日元在本地區(qū)的地位;中國則出于維護地區(qū)金融安全的目的。成員國不同的動機增加進一步達成共識的難度。

(三)合作制度化建設(shè)落后。中國與東盟安排了許多合作渠道和機制,諸如亞太經(jīng)合組織、“10+3”框架、東亞及太平洋中央銀行行長會議、亞洲合作對話、博鰲亞洲論壇等組織和機構(gòu)。這種機制有三個特點:一是反對讓渡一部分主權(quán)、建立一種正式的制度;二是強調(diào)互不干涉內(nèi)政;三是尋求達成共識,將有分歧的問題擱置起來?！皷|盟方式”機制注重國家主權(quán)的特點恰恰滿足了對主權(quán)極其敏感、正處于主權(quán)擴張時期的東盟國家需要。但其缺陷也是顯而易見:首先,這種松散的“東盟方式”機制使得東盟通過的任何協(xié)議都不具有法律約束力。各個國家可以根據(jù)自己利益各取所需,而無需擔(dān)心遭受任何懲罰。其次,這種“東盟方式”也減弱了中國與東盟各國協(xié)調(diào)一致的能力,影響了各國之間金融合作進程①。2008年12月15日,《東盟憲章》生效,它是東盟成立以來第一份對所有成員國具有普遍法律約束力的文件。這一文件的簽署是東盟在機制化和法制化建設(shè)上的重要舉措。但這份憲章仍然強調(diào)不干涉主權(quán),因此,在涉及主權(quán)的監(jiān)管合作領(lǐng)域依然任重而道遠。

(四)信息披露不足。與國內(nèi)金融監(jiān)管相比,國際金融監(jiān)管缺乏一個統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu),實施監(jiān)管的依據(jù)主要是成員國披露的各種數(shù)據(jù)和信息,進行風(fēng)險預(yù)警,并有針對性地預(yù)防金融危機,所披露信息的及時性、真實性、準確性至關(guān)重要。中國和東盟之間到目前為止尚未建立起有效的信息披露機制,而東盟內(nèi)部本身的信息披露制度也不盡如人意。雖在1997年金融危機后,東盟建立了一套涉及“信息交流”的程序,這套程序表面上讓人們看到東盟內(nèi)部之間披露信息的意向,但其實施效果并不明顯。原因是多方面的:首先,東盟各國經(jīng)常把經(jīng)濟數(shù)據(jù)當作一種策略工具而不是一種公共產(chǎn)品,因而不大愿意提供有關(guān)經(jīng)濟和金融狀況的資料,即使披露多半也是無法反映真實的金融情況。其次,東盟成員國之間在金融發(fā)展規(guī)模、水平和階段上存在巨大的不對稱,嚴格不干涉內(nèi)政原則使得有效地實施地區(qū)監(jiān)督機制極為困難。最后,這一程序協(xié)議沒有任何法律約束力,難以有效地實施地區(qū)監(jiān)督機制。金融信息缺乏透明度,將不可避免地制約監(jiān)管合作進程和削弱各國在監(jiān)管合作方面的信任基礎(chǔ)。

綜上所述,中國和東盟金融監(jiān)管合作中既取得了初步的成果,但也存在嚴重的缺陷。根據(jù)金融合作的路徑理論:金融合作一般要經(jīng)歷監(jiān)管合作——貨幣合作——法律協(xié)調(diào)三個階段。就此而言,中國與東盟目前的合作形式僅處于初級階段。出于現(xiàn)實的需要,中國和東盟各國都需要增強合作意愿,推動金融合作往縱深方向發(fā)展。

三、中國東盟金融監(jiān)管深化合作的對策

(一)開展多層次合作。在東盟,各國的金融市場、監(jiān)管水平參差不齊,既有金融市場較為發(fā)達,監(jiān)管制度較為完善的菲律賓、泰國、馬來西亞、文萊等國,又有金融市場相對落后、監(jiān)管制度剛剛起步的國家,如越南、老撾、柬埔寨、緬甸等。金融業(yè)的不發(fā)達阻礙了金融監(jiān)管的發(fā)展。中國情況也大抵如此,如中國東西部發(fā)展不平衡,一國國內(nèi)不同地區(qū)迥異的發(fā)展水平給監(jiān)管制度統(tǒng)一實施帶來了難度。因此,區(qū)域內(nèi)成員國監(jiān)管水平的多層次性使得這個區(qū)域的金融監(jiān)管合作也應(yīng)考慮多個層次的合作,以滿足處在不同發(fā)展階段國家參與金融合作的需求?？梢钥紤]制定一個統(tǒng)一的最低標準,允許各國在最低標準基礎(chǔ)上,根據(jù)本國國情開展多層次的監(jiān)管合作。

(二)完善金融救助機制。《清邁倡議》之不足如上所述,目前最為有效、現(xiàn)實的做法是將其多邊化,增加互換貨幣的金額,放寬使用條件,并使其運用更加便捷。多邊化的模式有兩種,一種是“一對多”,即一個國家同時與多個國家簽訂貨幣互換協(xié)議,另一種是“多對多”,即多個國家同時與多個國家簽訂貨幣互換協(xié)議。就目前情況而言,可以先采用“一對多”的模式,待條件成熟再實施“多對多”的模式。這樣不僅能夠緩解雙邊互換下貸款國的資金壓力,也有助于提供一攬子援助,防止金融動蕩的“傳染”。此外,增加互換貨幣的金額,對金融合作進行量的擴充既不會明顯影響各國經(jīng)濟主權(quán),又能增強相互間的信任感,可為今后的深層次合作奠定基礎(chǔ)。

(三)健全對話機制。金融合作的理論和實踐表明:合作只有在正式的制度約束下才能發(fā)揮其應(yīng)有的功效,非正式性的協(xié)商機制往往會形成逆效合作,不僅不會有效地預(yù)防和克服金融危機,還可能增大金融危機發(fā)生和傳播的幾率,導(dǎo)致適得其反的效果。此外,金融合作的制度化能夠強有力地影響私人部門的預(yù)期,有助于獲取私人部門對合作進程的參與和支持,進而形成金融合作的“自增強”效應(yīng)[6]。筆者認為,應(yīng)從以下幾方面進行完善:首先,改變協(xié)商一致原則。可根據(jù)各國實際經(jīng)濟情況,可依不同事項,定出全體一致同意、2/3以上同意或半數(shù)以上同意等原則與程序,或采用如同有東盟人士提出的“建設(shè)性干預(yù)”或 “彈性介入”。其次,設(shè)立監(jiān)管合作的常設(shè)機構(gòu),作為日常信息共享和正常溝通的平臺,以便及時、動態(tài)地對各國金融進行監(jiān)測和監(jiān)管。

(四)完善信息披露制度,增強所披露信息的真實性。短時間內(nèi)要求東盟各國執(zhí)行高標準的國際信息披露標準或統(tǒng)一的東盟區(qū)域標準,各國都難以接受。但各國可嘗試一些對主權(quán)限制相對較小、較低層次的做法,譬如,首先,各國對進入本國的該區(qū)域內(nèi)其他國家的金融機構(gòu)信息披露要求做出強制性規(guī)定,以保證相關(guān)信息披露的實現(xiàn)及其真實性。其次,通過建立相關(guān)的協(xié)調(diào)機制,使各國認識到信息披露之重要性,增強彼此之間的合作意愿,促使其逐漸披露經(jīng)濟金融方面的信息。最后,在條件成熟時,在本區(qū)域內(nèi)形成最低的信息披露標準,各國所披露信息都應(yīng)達到這一標準,確保信息披露的統(tǒng)一性。

總之,國際金融合作是基于現(xiàn)實主義的、理性的考慮,國家利益是制定金融政策的出發(fā)點和落腳點,是檢驗國際金融合作可行與否的依據(jù)與標準。中國和東盟的金融監(jiān)管合作,無論是出于促進本國金融發(fā)展需要,還是基于維護區(qū)域金融安全目的,各國都有著共同的利益。建立金融監(jiān)管合作法律機制是規(guī)制各國金融行為、協(xié)調(diào)各國間金融監(jiān)管最為有效的途徑。但這一機制能否建立取決于各國決策者的合作意愿。毫無疑問,政治因素在關(guān)鍵時刻會超越經(jīng)濟因素,甚至是決定性因素。長期以來,中國—東盟區(qū)域內(nèi)一直存在主權(quán)爭執(zhí)、種族沖突。這給雙方金融合作帶來嚴峻考驗,也是產(chǎn)生上述困境的根源,雙方要從根本上改變以鄰為壑的做法,強化區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、貿(mào)易、金融、政策等各方面合作,為監(jiān)管合作建立堅實基礎(chǔ)和充分信任感。

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