周天勇

過(guò)去的30年，農(nóng)村居民居住條件改善，村莊擴(kuò)大，占用了20 309萬(wàn)畝土地，但是農(nóng)村人口減少了6 264萬(wàn)人；城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增加5 043萬(wàn)畝，但是承載了從農(nóng)村轉(zhuǎn)移，加上城鎮(zhèn)增加的，共42 134萬(wàn)人口。未來(lái)30年，假定農(nóng)村即使剩下5億人口，每人住宅面積達(dá)小康100平方米，還將用掉2億畝土地。而城市化方面，將有5.6億人口從農(nóng)村進(jìn)入城市，再用1億畝城鎮(zhèn)建設(shè)用地即可。因而，控制用地的重點(diǎn)不是城鎮(zhèn)，而是農(nóng)村。從城鎮(zhèn)用地的結(jié)構(gòu)上講，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)控制工業(yè)和開發(fā)區(qū)用地，而放寬住宅用地，這樣才能將第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)，實(shí)際上，第三產(chǎn)業(yè)和住宅用地是重合的，在同樣的GDP產(chǎn)出下，服務(wù)業(yè)用地要比工礦用地少得多。從區(qū)域結(jié)構(gòu)上講，建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)偏重于向農(nóng)村人口流動(dòng)集中的地區(qū)分配。

未來(lái)節(jié)約利用土地的一個(gè)關(guān)鍵是，除了不能繼續(xù)加大村莊用地分配，控制農(nóng)村住宅用地?cái)?shù)量外，隨著城市化的進(jìn)程，讓農(nóng)民在城市中固定和永久的轉(zhuǎn)移，而將人口減少的村莊，逐步地撤村，使土地整理和復(fù)墾出來(lái)。這將是中國(guó)耕地挖潛的一個(gè)非常重要的來(lái)源。

作者在研究報(bào)告中認(rèn)為，居民的城鄉(xiāng)兩棲率、農(nóng)村人口的代際萎縮率、農(nóng)村土地的整理、城鎮(zhèn)居民住宅的多套率、城鄉(xiāng)人口居住別墅的比率、城鄉(xiāng)居民居住面積等等，對(duì)耕地占用的多少至關(guān)重要。如果進(jìn)城農(nóng)民不能永久轉(zhuǎn)移到城市，在城鄉(xiāng)兩地居住的兩棲率越高，如果農(nóng)村人口代際萎縮（就是上一代或者兩代人在農(nóng)村中居住的時(shí)間較長(zhǎng)）速度很慢，甚至因回鄉(xiāng)農(nóng)民過(guò)多而不萎縮，如果農(nóng)村居民居住條件奔小康達(dá)100平米，如果城鎮(zhèn)居民擁有多套住宅，并相當(dāng)多的城鄉(xiāng)人口居住在別墅中，那么，中國(guó)18億耕地，可能還要用掉6到8億畝！因此，保18億畝紅線，不應(yīng)當(dāng)是控制城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地，而關(guān)鍵要控制兩棲率、農(nóng)村居民的居住面積、城鎮(zhèn)居民的住宅多套率、別墅居住比率，包括住宅面積，盡快撤村并村整理出土地。當(dāng)然，不能用行政的辦法，而是用開征房產(chǎn)稅收的辦法，特別是累進(jìn)稅，控制上述因素，才能將中國(guó)未來(lái)的耕地存量保護(hù)下來(lái)。

筆者認(rèn)為，如果不采取措施，中國(guó)的高房?jī)r(jià)會(huì)成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，實(shí)際分析表明，城鎮(zhèn)居民，加上進(jìn)城的農(nóng)民人口，80%以上買不起住房，加上不允許城市貧民窟存在，一是未來(lái)20%的城市多房居民，將房租給80%以上的工作居民，形成食利和被食利的兩個(gè)階級(jí)；二是農(nóng)民人口在城市中不能永久轉(zhuǎn)移，人口在年度之間劇烈流動(dòng)，而且中老年后回鄉(xiāng)，導(dǎo)致農(nóng)村人口的老齡程度急劇攀高。其實(shí)阻礙城市化進(jìn)程，并且致使農(nóng)民不能在城市永久居住和轉(zhuǎn)移，人口在城鄉(xiāng)之間劇烈鐘擺式流動(dòng)，主要原因是目前的房地制度造成的房?jī)r(jià)太高和貧民窟不能存在。房?jī)r(jià)奇高于居民收入的深層次原因在于，對(duì)于城鎮(zhèn)住宅用地供應(yīng)存量缺口較大，年度供應(yīng)不夠；土地的寡頭壟斷性的出讓和許多個(gè)用地商的競(jìng)買競(jìng)價(jià)制度；地方政府的房地產(chǎn)財(cái)政體制；對(duì)于多套房、超大面積住宅和別墅等，不征房產(chǎn)稅。

從糧食安全方面講，農(nóng)民不能在城市中固定居住轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致土地不能規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)不了現(xiàn)代化，控制糧食價(jià)格導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收益過(guò)低、土地撂荒，農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步緩慢，糧食產(chǎn)量徘徊不前。因此，需要調(diào)整城市化、農(nóng)村發(fā)展、謀求糧食安全等方面的思路，加快土地管理體制和制度、房地產(chǎn)體制和地方政府的房地產(chǎn)財(cái)政體制的改革，形成節(jié)約用地、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提高糧食產(chǎn)量、進(jìn)城農(nóng)民永久轉(zhuǎn)移、社會(huì)安定和諧的體制機(jī)制。

在前一篇研究分析報(bào)告中，我們探討了中國(guó)城市化滯后帶來(lái)的一系列問(wèn)題，實(shí)際上，土地制度的扭曲與城市化滯后互為因果。中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系中最核心的一個(gè)問(wèn)題是土地制度的扭曲，其帶來(lái)農(nóng)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民土地權(quán)益受損、地方政府的城市擴(kuò)張沖動(dòng)和不可持續(xù)的土地財(cái)政、房?jī)r(jià)過(guò)高、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民非農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)融資難、農(nóng)民離農(nóng)不舍土和少年離村老年回鄉(xiāng)等等一系列的后果。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展是不是能順利地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，能不能實(shí)現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)較為良性地轉(zhuǎn)型，未來(lái)社會(huì)是不是穩(wěn)定，關(guān)鍵是能不能改革和理順城鄉(xiāng)土地和房產(chǎn)體制和制度。

一、中國(guó)土地制度沿革及其現(xiàn)狀描述

土地制度，其最主要的內(nèi)容包括土地的所有制度和土地資源的配置體制。從所有制度上看，有國(guó)有、有社團(tuán)、社區(qū)等集體所有;有私有，有的國(guó)家為單一的公有體制，有的國(guó)家可能是混合所有制。從土地資源配置的方式看，有的國(guó)家是計(jì)劃和行政分配，有的國(guó)家是市場(chǎng)機(jī)制分配，許多國(guó)家是市場(chǎng)機(jī)制輔助以土地利用規(guī)劃來(lái)進(jìn)行配置。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)生活中的土地制度，遠(yuǎn)比這一段簡(jiǎn)單的描述復(fù)雜得多。

（一）中國(guó)土地制度的沿革

中華人民共和國(guó)建國(guó)后的多年中，中國(guó)基本上是一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家，農(nóng)業(yè)土地制度的變化，相當(dāng)程度上代表著國(guó)家土地的制度變化方向。

第一次土地改革：土地農(nóng)民人人所有的私有制，城市中還存在有土地私有制。中國(guó)共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命的一個(gè)目的，就是消除農(nóng)村土地資源大多被地主富農(nóng)占有的局面，實(shí)行均田地的土地制度，消滅農(nóng)村因生產(chǎn)資料占有不均而造成的兩極分化。建國(guó)前，中國(guó)共產(chǎn)黨在根據(jù)地的農(nóng)村初步地進(jìn)行了土地改革，建國(guó)后的兩年內(nèi)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地改革法》，在全國(guó)通過(guò)對(duì)封建地主土地的無(wú)償沒(méi)收和舊式富農(nóng)土地的有償征收，將土地分給無(wú)地或者少地的農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，確立了農(nóng)民土地私有制。土地改革后的農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)和家庭經(jīng)營(yíng)核算，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民從事農(nóng)牧漁業(yè)生產(chǎn)的積極性。和1949年相比，1952年糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)44.79%，超過(guò)解放前最高產(chǎn)量9.27%；棉花產(chǎn)量增長(zhǎng)93.25%，超過(guò)解放前最高產(chǎn)量一半以上；除油菜籽和花生外，其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)品都超過(guò)了解放前的最高產(chǎn)量；牲畜和畜產(chǎn)品方面，大牲畜增長(zhǎng)了27.39%，超過(guò)解放前最高產(chǎn)量6.92%，豬羊的產(chǎn)量也分別提高55.45%和45.88%，其中豬的產(chǎn)量為解放前最高年份的114.31%，而羊的產(chǎn)量則接近解放前最高年份。

1954年頒布的第一部《中華人民共和國(guó)憲法》，關(guān)于生產(chǎn)資料，特別是土地制度的規(guī)定是這樣的：（1）關(guān)于總的生產(chǎn)資料制度，憲法第五條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在主要有下列幾種：國(guó)家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動(dòng)群眾集體所有制；個(gè)體勞動(dòng)者所有制；資本家所有制；國(guó)家依照法律保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)。（2）對(duì)于土地和房屋，憲法的有關(guān)各條款是這樣規(guī)定的，國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)；國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)；國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有；礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。

第二次土地改革：將農(nóng)民個(gè)人所有的土地集中到集體所有和集中使用。實(shí)際上，中國(guó)共產(chǎn)黨人革命的最終目的是建立一個(gè)生產(chǎn)資料全民所有和計(jì)劃配置生產(chǎn)要素及生活資料的社會(huì)，從新民主主義社會(huì)，先要過(guò)渡到社會(huì)主義社會(huì)，再過(guò)渡到共產(chǎn)主義社會(huì)。農(nóng)村土地的均分，仍然是平均了土地私有制度。城市中，最終也要消滅土地作為最基礎(chǔ)生產(chǎn)資料的私有制度。城鄉(xiāng)土地，特別是農(nóng)村土地，就是平分到了農(nóng)戶中，最終結(jié)果，也要被改革為全民所有（也即國(guó)有），而人民公社化后土地的農(nóng)村集體所有制，最后多年沒(méi)能被改革為全民所有制，是因?yàn)閷⑥r(nóng)民土地的更大范圍的共產(chǎn)風(fēng)，損害農(nóng)民種糧積極性，恐于出現(xiàn)的糧食危機(jī)而所罷。我們來(lái)看建國(guó)后的第二次土地制度改革。

農(nóng)民農(nóng)戶耕者有其田的土地私有制到高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社農(nóng)民私有土地集體所有化。從1952年冬天到1957年，我們進(jìn)行了將農(nóng)民土地私有制變?yōu)橥恋氐募w所有制的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。第一步是建立互助組，在土地和其他生產(chǎn)資料私有及分散經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上實(shí)行勞動(dòng)互助；第二步是組建初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，在土地及其他生產(chǎn)資料私有的條件下實(shí)行土地入股，按股分紅，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，集中勞動(dòng)，其中按股分紅的比例約占分配總額的30％，按勞動(dòng)數(shù)量和質(zhì)量分配的約占70％；第三步是建立高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，取消了土地分紅，農(nóng)民的報(bào)酬主要是按勞動(dòng)數(shù)量和質(zhì)量分配，農(nóng)民的土地?zé)o償歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有，這是土地私有制向集體所有制過(guò)渡的質(zhì)變階段。到1957年末，全國(guó)高級(jí)農(nóng)村高級(jí)社總數(shù)達(dá)到75.3萬(wàn)個(gè)，入社農(nóng)民11 945萬(wàn)戶，占農(nóng)戶總數(shù)的96%以上。實(shí)際上，將建國(guó)后分給農(nóng)民的土地，收歸小范圍的公有了。

1958年進(jìn)行了農(nóng)村土地的人民公社化改革，實(shí)際是一次實(shí)行農(nóng)業(yè)共產(chǎn)主義的試驗(yàn)。為了鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化，從1958年開始，主要通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的合并，將土地加以集中，實(shí)行公社集體所有，“產(chǎn)品按需分配”，力圖在農(nóng)村將生活和生產(chǎn)資料所有和供給制向共產(chǎn)主義社會(huì)過(guò)渡。這種脫離生產(chǎn)力水平在生產(chǎn)關(guān)系上的大冒進(jìn)，損害農(nóng)民的個(gè)人利益，嚴(yán)重影響了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，極大地破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，后果是糧食產(chǎn)量從1957年的3 900.9億斤下降到了1960年的2 870億斤，降幅達(dá)26.4%，導(dǎo)致了1960年全國(guó)城鄉(xiāng)大饑荒的暴發(fā)。

1960年在農(nóng)村土地制度上往后退了，11月黨中央提出，土地的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度，即土地歸公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，土地的使用權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，由農(nóng)民統(tǒng)一使用，勞動(dòng)報(bào)酬按工分配。雖然在給農(nóng)民的自留地政策上有所反復(fù)，總體上這一制度一直實(shí)行到20世紀(jì)70年代末和80年代初。然而，這一土地制度在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展上，基本上也是失敗的。我們?cè)诘谝粋€(gè)研究報(bào)告中已述，1976年全國(guó)農(nóng)村每個(gè)社員從集體分得的收入只有63.3元，農(nóng)村人均口糧比1957年減少4斤；1977年全國(guó)有1.4億人平均口糧在300斤以下，處于半饑餓狀態(tài)；1978年全國(guó)居民的糧食和食油消費(fèi)量比1949年分別低18斤和0.2斤；當(dāng)年全國(guó)有139萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)隊(duì)（占總數(shù)的29.5％），人均收入在50元以下。

城鎮(zhèn)土地國(guó)有化，而農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)國(guó)有土地時(shí)，政府有關(guān)部門和國(guó)有單位可以以最低補(bǔ)償強(qiáng)制征用。從國(guó)有單位從農(nóng)村獲得土地的制度看：（1）當(dāng)時(shí)的土地開發(fā)不是由市（縣）政府統(tǒng)一分配的，而是以計(jì)劃項(xiàng)目為中心，由各項(xiàng)目主管部門或單位各自與農(nóng)民協(xié)商的；（2）雖然沒(méi)有明確的地價(jià)，卻并非完全“無(wú)償使用”，征地單位要償付征地費(fèi)用，安排農(nóng)民就業(yè)，實(shí)際上這是一種“變通”的土地有償使用形式。當(dāng)時(shí)沒(méi)有明確的土地征用補(bǔ)償?shù)姆珊头ㄒ?guī)。從城鎮(zhèn)土地看，當(dāng)1956年社會(huì)主義改造基本完成時(shí)，城鎮(zhèn)原來(lái)的資本家和其他私人的土地，也基本上收為國(guó)有，其特點(diǎn)是，土地沒(méi)有價(jià)值，國(guó)家對(duì)項(xiàng)目用地形式上無(wú)償劃撥，使用單位可以無(wú)償使用，但不能交易轉(zhuǎn)讓。城鎮(zhèn)土地的無(wú)償使用，其最大的問(wèn)題在于可能不需要土地，或者不需要那樣多土地的單位，可以憑借權(quán)力和關(guān)系，浪費(fèi)性地使用土地資源；而急需土地的單位，則因無(wú)權(quán)，或者無(wú)關(guān)系，而得不到土地資源。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，土地資源不能優(yōu)化配置和利用，土地資源的產(chǎn)出效率較低。

第三次土地制度改革至今，在農(nóng)村實(shí)行了集體土地，農(nóng)民承包使用的體制；在城鎮(zhèn)，土地國(guó)有，實(shí)行了有償出讓，有償使用，有償轉(zhuǎn)讓等體制，土地使用權(quán)可以抵押、入股；而農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)土地，仍實(shí)行集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有的征用體制，但明確征地的補(bǔ)償辦法，補(bǔ)償金額較低，近兩年有所提高，與土地價(jià)值相比，還是非常低。20世紀(jì)70年代末，一些省區(qū)農(nóng)村探索集體土地“包產(chǎn)到戶”，實(shí)行上交國(guó)家和農(nóng)村的農(nóng)牧產(chǎn)品和社隊(duì)提留的“大包干”制，就是土地聯(lián)產(chǎn)承包，生產(chǎn)家庭經(jīng)營(yíng)。到80年代初，特別是1982年1月1日中央關(guān)于農(nóng)村工作的一號(hào)文件肯定了現(xiàn)階段下，這種農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的方式。第一輪將集體土地承包給農(nóng)民，其合同的期限一般為15年。另一個(gè)較為重大的事件是，1985年6月，全國(guó)已經(jīng)完成了政社分設(shè)和建鄉(xiāng)的改革，實(shí)際上廢除了1958年設(shè)立的工農(nóng)兵學(xué)商一體，并實(shí)踐了20多年的，政社合一的，中國(guó)農(nóng)村中的共產(chǎn)主義試驗(yàn)體——人民公社制度。自1997年開始，由于第一輪農(nóng)村耕地15年承包經(jīng)營(yíng)已經(jīng)普遍到期，各地開始了第二輪的土地承包經(jīng)營(yíng)，承包期限是30年。2008年的黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，農(nóng)民與土地的承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，突破了承包年限的限制，實(shí)際上實(shí)行了農(nóng)民對(duì)土地的永包制。

（二）現(xiàn)行土地制度描述

從土地資源的配置和利用來(lái)看，土地制度結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容為產(chǎn)權(quán)規(guī)定和配置方式。我們有必要以此為分析線路，將現(xiàn)行土地制度供給的結(jié)構(gòu)進(jìn)行簡(jiǎn)單的框架性的描述。從目前憲法和土地法規(guī)定的土地制度來(lái)看，主要有以下內(nèi)容。

《憲法》規(guī)定了中國(guó)目前土地的國(guó)有和集體兩種所有形式：即城市的土地屬于國(guó)家所有，土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；農(nóng)戶使用和經(jīng)營(yíng)的宅基地和承包地、承包山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)集體土地實(shí)行征用。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。特別是農(nóng)村，集體和農(nóng)民不得私自改變土地的用途，并買賣土地或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地。

城市土地國(guó)家可以依法無(wú)償和有償出讓一定年限的土地使用權(quán)，農(nóng)村土地耕地和宅地由農(nóng)民經(jīng)營(yíng)、居住和使用，耕地有承包經(jīng)營(yíng)期限；國(guó)有土地使用權(quán)可以交易，但是用途轉(zhuǎn)變受到嚴(yán)格管制；城鎮(zhèn)住宅，視商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、單位改革房等等的不同，其使用權(quán)的出租和交易，特別是改變用途，在法律和法規(guī)上也受到嚴(yán)格的控制。

國(guó)家對(duì)土地資源的分配進(jìn)行高度集中和嚴(yán)格的管制。一是國(guó)家規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格控制土地的用途的改變。城市編制城市用地規(guī)劃，改變用地性質(zhì)的需要由土地規(guī)劃部門和土地管理部門批準(zhǔn)；農(nóng)村耕地，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民宅基地、農(nóng)村道路等建設(shè)用地外，改變用途首先要經(jīng)過(guò)國(guó)家征用變成國(guó)有土地后方可。二是高度集中土地資源的分配和管理權(quán)力。如《土地管理法》第四十五條規(guī)定：征用下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（1）基本農(nóng)田；（2）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；（3）其他土地超過(guò)七十公頃的。此三條規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。

如果將中國(guó)目前的土地制度進(jìn)行簡(jiǎn)單的總結(jié)：可概括為國(guó)家和集體兩種所有，國(guó)家擁有高度集中分配土地資源的權(quán)力，國(guó)家規(guī)定和管制城鄉(xiāng)土地的用途，建設(shè)用地絕大部分只能用國(guó)有土地，集體不可購(gòu)買國(guó)有土地，國(guó)家強(qiáng)制征用集體土地。

從十七屆三中全會(huì)農(nóng)村改革的精神看，對(duì)以上制度有這樣一些方面的突破，一是縮小公益性征地范圍，暗含著非公益性建設(shè)用地，農(nóng)村集體土地只要符合建設(shè)規(guī)劃，就可以進(jìn)入用地市場(chǎng)；二是形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，則農(nóng)村集體土地掛拍上市，同地同價(jià)，集體土地和城鎮(zhèn)國(guó)有土地享有同等權(quán)力，利益在農(nóng)民、政府和開發(fā)商之間合理分配；三是允許農(nóng)民合法參與土地的開發(fā)與經(jīng)營(yíng)，暗含著土地不再由國(guó)家壟斷收購(gòu)，只讓給非農(nóng)民的開發(fā)商開發(fā)和經(jīng)營(yíng)，并且可以通過(guò)入股、出租等多種方式參與開發(fā)和經(jīng)營(yíng)；四是擴(kuò)大農(nóng)村可抵押物的范圍，包括農(nóng)村的集體土地和農(nóng)民的宅基地，可以在金融機(jī)構(gòu)抵押融資；五是給農(nóng)民承包的耕地、林地和宅基地，確定其長(zhǎng)期使用權(quán)屬，發(fā)放權(quán)證；六是農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)的土地可以依法流轉(zhuǎn)，使發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有促進(jìn)土地集中的制度上的保證。但是，這些突破有待于有關(guān)部門制定實(shí)施細(xì)則，特別是重新修改的土地法的具體化。

二、現(xiàn)行土地制度供給結(jié)構(gòu)與需求的矛盾和沖突

由于《土地法》還沒(méi)有修改和頒布，我們?nèi)匀环治瞿壳斑€在實(shí)行的土地制度。以上內(nèi)容為核心要素的土地制度供給，與目前和將來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以及總經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變對(duì)土地制度的需求，發(fā)生了尖銳的矛盾和沖突，陷入了現(xiàn)行土地制度運(yùn)行的困境。

（一）集體土地所有權(quán)的虛無(wú)性及其衍生問(wèn)題

現(xiàn)行土地制度架構(gòu)中最大的困惑，是土地集體所有實(shí)際上的虛無(wú)并衍生出諸多問(wèn)題。從所有主體來(lái)看，村委會(huì)既不是經(jīng)濟(jì)法人，也不是一級(jí)政府，作為當(dāng)?shù)卮迕竦纳鐓^(qū)性自治組織，來(lái)充當(dāng)集體土地財(cái)產(chǎn)的所有者代表，在村民現(xiàn)有民主法制知識(shí)積累有限和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為實(shí)際上的村長(zhǎng)和村委會(huì)少數(shù)人所有，這樣的問(wèn)題相當(dāng)普遍：即村長(zhǎng)或者村委會(huì)少數(shù)人出租和變相出賣集體土地，從中尋租；侵占、挪用國(guó)家征地的補(bǔ)償；多留機(jī)動(dòng)地和集體田，頻繁進(jìn)行土地承包的調(diào)整，從中謀利等等。

從集體所有的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看，可分為明晰每個(gè)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)的集體所有和不明晰每個(gè)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)的集體所有。就前者來(lái)看，由于農(nóng)戶無(wú)法明確自己產(chǎn)權(quán)部分的價(jià)值、增值和收益，由于財(cái)產(chǎn)、收益的不透明性和不確定性，農(nóng)民的工作動(dòng)力和財(cái)產(chǎn)保護(hù)的自覺(jué)性受到極大的影響。這就是我們20世紀(jì)70年代末期實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)改革的原因。明晰每個(gè)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)，可分為明晰實(shí)物財(cái)產(chǎn)權(quán)和明晰價(jià)值財(cái)產(chǎn)權(quán)兩種路徑。在農(nóng)村土地制度上，我們實(shí)行了明晰使用權(quán)的限定下，耕地實(shí)物承包使用這樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)，即將土地的使用和經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定的時(shí)間內(nèi)歸于農(nóng)戶。但是，這種實(shí)物長(zhǎng)期使用權(quán)的每個(gè)農(nóng)戶明晰和分割，也帶來(lái)一系列的問(wèn)題：如果使用權(quán)的交易受到限制，規(guī)模經(jīng)濟(jì)、專業(yè)化生產(chǎn)和現(xiàn)代家庭農(nóng)牧場(chǎng)組織形式的發(fā)展必定會(huì)受到限制；在村辦企業(yè)較多的發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)，土地的統(tǒng)一使用也受到限制，土地被用在非農(nóng)業(yè)上的農(nóng)戶和土地仍然被用于農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶，無(wú)法均等地分享工業(yè)化和城市化帶來(lái)的收益。

土地集體實(shí)際的所有權(quán)力受到國(guó)家的限制。按現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，村組織和農(nóng)戶基本上只有土地所有權(quán)中的使用權(quán)，而實(shí)際上沒(méi)有租讓權(quán)、交易權(quán)和抵押權(quán)。集體不可能將土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)賣給另一集體組織和公司，更不能將土地出賣給個(gè)人。耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)和住宅用地被國(guó)家嚴(yán)格控制，耕地和宅地基本上不允許交易?！稉?dān)保法》規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押；雖然擔(dān)保法上規(guī)定集體建設(shè)用土地可以抵押給銀行而貸款融資，但是在實(shí)際的操作中，受到村鎮(zhèn)規(guī)劃、各法律條例之間銜接、程序規(guī)定的缺乏等等原因，根本不可能實(shí)施。財(cái)產(chǎn)只有交換，才能體現(xiàn)和具有其價(jià)值。由于農(nóng)村集體土地的用途變更受到國(guó)家的管制，不能交易和抵押，因此，農(nóng)村土地除了違法改變用途和交易的以外，基本上沒(méi)有價(jià)值可言；并且也是目前信貸資金難以融向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)非常重要的一個(gè)制度性原因。

（二）集體土地被征用為國(guó)有土地的不平等性及其衍生問(wèn)題

集體所有土地的交易只能被強(qiáng)制征用給國(guó)家后進(jìn)行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地作為財(cái)產(chǎn)如果屬于不同的所有者所有，其交換雙方在經(jīng)濟(jì)和法律地位上是平等的，雙方通過(guò)談判協(xié)商確定土地的交換價(jià)格；而多個(gè)購(gòu)買者和多個(gè)出賣者的競(jìng)爭(zhēng)，使土地價(jià)格達(dá)到均衡和合理的水平。但是，中國(guó)土地在集體和國(guó)有之間的交易，在法律上是不平等的。土地法規(guī)定：國(guó)家依法征用集體土地，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。近年，征地利益分配的不合理，促進(jìn)了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，除了前幾年陸續(xù)出臺(tái)的一些政策外，國(guó)土資源部提出，從2009年起，農(nóng)村土地征用為建設(shè)用地的，將逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家給集體土地確定的是補(bǔ)償價(jià)值，而不是交換價(jià)值，即低價(jià)征用；而各地將征用的集體土地有償出讓工業(yè)、房地產(chǎn)、商業(yè)、金融和其他服務(wù)業(yè)時(shí)，高價(jià)出售。就一般耕地來(lái)看，全國(guó)根據(jù)地點(diǎn)的不同，集體大多數(shù)耕地得到的補(bǔ)償一畝地低的3 000元，高的數(shù)萬(wàn)元不等。國(guó)有土地出讓價(jià)一般一畝在幾十萬(wàn)元到上百萬(wàn)，競(jìng)爭(zhēng)價(jià)高的達(dá)到千萬(wàn)元以上，甚至更高。中央到地方的各級(jí)財(cái)政、各有關(guān)政府部門在將集體所有的土地征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地時(shí)，從集體土地中轉(zhuǎn)移了巨額的價(jià)值。并且，城市除了過(guò)去通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差從農(nóng)村積累資本外，現(xiàn)在農(nóng)村則更多地被迫通過(guò)土地的不平等交易向城市提供積累。而且一些被不平等征用的土地并不是提供用來(lái)建設(shè)公共產(chǎn)品或者發(fā)展國(guó)有企業(yè)，其中許多成了非國(guó)有企業(yè)，甚至私人資本的財(cái)產(chǎn)來(lái)源。

由于集體所有土地對(duì)于每一個(gè)農(nóng)民實(shí)際上的不明確性和虛無(wú)性，一些農(nóng)民從集體中分得少量的征地補(bǔ)償款后，成為了無(wú)土地、無(wú)工作崗位、無(wú)社會(huì)保障的流民。國(guó)家給集體的補(bǔ)償，就分配到農(nóng)民手中而言，從中縣鄉(xiāng)村三級(jí)還要有各種提取，到農(nóng)民手中每畝征地獲得的分配大約在2 000元到30 000元。農(nóng)民與村委會(huì)就征地補(bǔ)償?shù)姆峙溥M(jìn)行了博弈：村委以要投資辦企業(yè)，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，防備村民吃光分光而無(wú)以后的保障等為由，盡可能多留一些；村民以村長(zhǎng)和村委可能將征地補(bǔ)償貪污、挪用，辦企業(yè)中吃回扣、讓自己親屬就業(yè)，投資辦廠可能虧損等等為由，而盡可能爭(zhēng)取多分配到每個(gè)涉征農(nóng)戶。博弈分配的結(jié)果：如果村長(zhǎng)和村委力量強(qiáng)，村里多留后，由于村民與村長(zhǎng)和村委之間委托代理關(guān)系的無(wú)約束，確實(shí)被村長(zhǎng)村委投資虧損的，貪污挪用的，甚至被上級(jí)政府以各種名目提走的，占90%；而如果村民力量強(qiáng)，全部征地補(bǔ)償款都分給農(nóng)民，則一是補(bǔ)償不足以養(yǎng)老保障和創(chuàng)業(yè)資本額，二是由于農(nóng)民投資創(chuàng)業(yè)素質(zhì)較低、甚至家庭預(yù)算的無(wú)計(jì)劃性，短期內(nèi)可能將所得款消費(fèi)盡，并且投資創(chuàng)業(yè)失敗，或者再找政府安置，或者成為無(wú)業(yè)、無(wú)資產(chǎn)、無(wú)保障的游民。據(jù)有關(guān)研究報(bào)告，如果這種征地方式不予以改變，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化用地的需要，10年以后，無(wú)地農(nóng)民的規(guī)模將達(dá)到1億左右；并且，如果不能安排一種征地補(bǔ)償和土地增值收益與被征地農(nóng)民社會(huì)保障掛鉤的制度，大規(guī)模、無(wú)保障的流民將成為一個(gè)影響未來(lái)社會(huì)穩(wěn)定的巨大危險(xiǎn)源。

（三）土地管制過(guò)度和管制失效并存

政府對(duì)土地分配、使用和交易管制過(guò)度與管制失效并存。過(guò)去土地管理組織和各種法律法規(guī)體現(xiàn)和內(nèi)涵了這樣一些假設(shè)和精神：一是以為放任由市場(chǎng)為主配置土地資源，肯定會(huì)混亂。因此，要集中分配和管理土地。其建立在這樣的假設(shè)之上，假定分配和管理土地的機(jī)構(gòu)和人員能預(yù)測(cè)千千萬(wàn)萬(wàn)種土地需求并及時(shí)地組織供給，假定這種土地縱向集中管理和分配的信息成本和運(yùn)行的交易成本為零，或者比市場(chǎng)配置低；假定各種與土地有關(guān)的機(jī)構(gòu)和工作人員沒(méi)有自己的私利，他們的利益與國(guó)家和社會(huì)的利益是高度一致的。二是各種與土地管理有關(guān)的法律法規(guī)中，其立法的嚴(yán)格保護(hù)耕地、確保糧食安全、平均農(nóng)戶土地、制約農(nóng)民進(jìn)城等意圖很強(qiáng)，而對(duì)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換趨勢(shì)、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移、總?cè)丝谥谐鞘谢降奶岣叩鹊瓤紤]不夠，甚至許多立法意圖與之尖銳沖突。三是各種與土地有關(guān)的立法中，強(qiáng)化行政審批、強(qiáng)化審批權(quán)上收和集中、強(qiáng)化政府對(duì)土地的壟斷、強(qiáng)化各種收費(fèi)、強(qiáng)化行政管制的意圖很濃，而對(duì)土地市場(chǎng)的放開搞活、居民的涉地民主權(quán)利、公共管理和公共服務(wù)性政府、政府土地管理立法行政監(jiān)督三分離等精神體現(xiàn)的不夠，甚至與之尖銳沖突。

政府目前高度集中和僵化的土地制度供給，極不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的制度需求，并且阻礙農(nóng)村耕地向規(guī)模、專業(yè)化家庭農(nóng)場(chǎng)集中，阻礙土地向城市化和工業(yè)化分配，也阻礙了城鎮(zhèn)土地和房產(chǎn)的流動(dòng)和再配置，加大了交易成本。在涉地的許多法律和法規(guī)中，切實(shí)保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的導(dǎo)向非常強(qiáng)烈；農(nóng)民對(duì)承包的土地，不得改變作其他用途，宅基地不得轉(zhuǎn)讓；為了公平用地利益和防止土地兼并，對(duì)農(nóng)戶擁有土地的最高面積進(jìn)行限制。在這樣重農(nóng)思想的制度安排下，土地被用作城市建設(shè)和企業(yè)場(chǎng)地，受到嚴(yán)格的控制，土地制度中滲透著耕地為本、農(nóng)業(yè)為本、限制城市和工商企業(yè)發(fā)展的立法意識(shí)；而隨著農(nóng)民城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，如果不讓土地流轉(zhuǎn)，不讓轉(zhuǎn)讓宅基地，耕地撂荒和空巢住宅將越來(lái)越多；現(xiàn)代化農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展也將受到最高土地面積規(guī)定的限制。前面已述，土地征用的權(quán)力被國(guó)務(wù)院和省政府高度集中。實(shí)際上可以想象，城市都處于較好的地形位置上，也是一個(gè)整體地理形式，我們不可能為了不占耕地，而將其分散地建設(shè)在山坡、荒漠等處；也可能現(xiàn)有的城市所轄行政區(qū)地理面積較小，沒(méi)有山坡等非耕地可用，城市擴(kuò)大只能占用耕地面積。實(shí)際的土地資源分配中，隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)和工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，大量的違“法”將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘小⒆≌?、工商業(yè)和服務(wù)業(yè)用地的情況比比皆是，到處可見(jiàn)，這到底是農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市和工商社會(huì)轉(zhuǎn)型的不可抗拒的趨勢(shì)，還是亂占耕地、土地管理失控的混亂呢？值得經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家和政府決策和管理者深思。

從土地資源流動(dòng)和配置看，現(xiàn)行土地管理中的分配和控制制度不適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源的需要，土地要素配置時(shí)間長(zhǎng)、效率低、交易成本過(guò)高，并且土地閑置、浪費(fèi)和稀缺并存。由于征地審批權(quán)力的高度集中和涉地行政管理部門較多，一個(gè)項(xiàng)目用地從審批到開工建設(shè)，往往從基層上報(bào)到國(guó)務(wù)院和省政府批復(fù)，并由各規(guī)劃、計(jì)劃、土地、建設(shè)、外經(jīng)貿(mào)、房地產(chǎn)、國(guó)資、環(huán)保等許多涉地行政管理部門認(rèn)可后實(shí)施，需要蓋少則幾十，多則200多個(gè)公章，需要少則1年，多則3年，甚至更長(zhǎng)的時(shí)間才能蓋完。改變土地用途的報(bào)告、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的申請(qǐng)等等，審批環(huán)節(jié)也很多，需要報(bào)批的部門也不少，各部門管理的規(guī)定時(shí)有沖突。投資者、建設(shè)者和其他土地變更事宜，需要支付打通各種關(guān)系的協(xié)商和談判成本，如果貸款還要支付貸款閑置時(shí)的利息成本，還要承受因時(shí)間太長(zhǎng)而市場(chǎng)變化造成項(xiàng)目建成后虧損報(bào)廢的風(fēng)險(xiǎn)。

在政府管制過(guò)度的同時(shí)，也存在著政府土地管理失效。由于土地征用、土地用途改變、土地和房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等受到政府集中和管制過(guò)度的制約，而城市化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地要素配置和高效率流動(dòng)有著內(nèi)在強(qiáng)勁的要求，于是集體土地聯(lián)建、化整為零審批、私下出租和交易房地、私自改變土地和房產(chǎn)用途等等情況防不勝防，管不勝管，最后法不責(zé)眾，不了了之。而就土地利用情況來(lái)看，在這樣的既管不了，又管不好，應(yīng)該管的沒(méi)有管，不應(yīng)該管的管了不少的土地集中和管制體制下，有的單位土地閑置，利用率不高，有的單位迫切需要土地，而得不到土地；土地審批中的腐敗久治不絕，而且越趨嚴(yán)重；有的開發(fā)商從土地倒賣、土地優(yōu)惠中獲得暴利；一部分土地收益通過(guò)各種渠道流入審批、不法中介、私人開發(fā)商等等的手中；而且一些城市中的建設(shè)并沒(méi)有按照規(guī)劃嚴(yán)格得以實(shí)施，亂占亂建、容積率太高、城市功能分區(qū)混亂、農(nóng)工商居政兵學(xué)等雜處的現(xiàn)象也不少見(jiàn)。

由于政府強(qiáng)制征用土地，國(guó)有的權(quán)力實(shí)際上又被多個(gè)政府有關(guān)部門代表和行使，政府各涉地部門為了本部門的利益，在管理征用、劃撥、出讓、規(guī)定用途、改變用途、建設(shè)、交易等等業(yè)務(wù)時(shí)，在土地和房產(chǎn)資源的分配和交易中，處處收費(fèi)、時(shí)時(shí)收費(fèi)、各環(huán)節(jié)收費(fèi)、各項(xiàng)目收費(fèi)。在地價(jià)和房?jī)r(jià)構(gòu)成中，政府各部門的規(guī)費(fèi)在1 / 5到1 / 3；其收入有的成了中央和地方各級(jí)財(cái)政的收入，有的成了各部門的收入，甚至成為部門福利、住房、獎(jiǎng)金的資金來(lái)源。政府各部門、各環(huán)節(jié)據(jù)地權(quán)隨意安排土地分配和管理中的收費(fèi)性設(shè)置，是中國(guó)高地價(jià)和高房?jī)r(jià)的一個(gè)制度性原因。（未完待續(xù)）

（作者單位：中共中央黨校）