張玉永　劉麗彩

摘要：20世紀(jì)美國基礎(chǔ)教育資源配置的制度變遷始終是一種自下而上的、以教育需求為主導(dǎo)的誘導(dǎo)性制度變遷。由于分權(quán)思想的存在，其管理體制分為地方、州、聯(lián)邦政府三級(jí)管理體制，每一上級(jí)均對(duì)下級(jí)的教育資源配置失衡起到了宏觀均衡作用。探討美國基礎(chǔ)教育資源配置中的制度變遷不僅有助于我們把握美國基礎(chǔ)教育資源配置的基本特點(diǎn)和趨勢，而且對(duì)制定和完善我國目前的基礎(chǔ)教育資源配置政策也有所裨益。

關(guān)鍵詞：美國；基礎(chǔ)教育資源配置；制度變遷；啟示

中圖分類號(hào)：G53／57文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-5843(2009)04-0062-02

美國在建國綱領(lǐng)《獨(dú)立宣言》中就表明了美國人引以為自豪的社會(huì)理想——“法律面前人人平等”。值得注意的是，美國人的平等觀念指的不是人人應(yīng)該平均享受社會(huì)物質(zhì)財(cái)富，而是指人人享用社會(huì)財(cái)富的機(jī)會(huì)均等，教育機(jī)會(huì)均等的思想便是從這種觀點(diǎn)引申出來。在這種理想激勵(lì)下，普及基礎(chǔ)教育成了美國教育的特色，也成了美國人的驕傲。綜觀20世紀(jì)美國基礎(chǔ)教育發(fā)展的歷史：美國基礎(chǔ)教育資源配置的制度變遷始終是一種自下而上的，以教育需求為主導(dǎo)的誘導(dǎo)性制度變遷。

一、地方學(xué)區(qū)、州和聯(lián)邦政府教育的三級(jí)管理體制

為了更好地說明三級(jí)管理體制在美國基礎(chǔ)教育資源配置中的角色是如何發(fā)生變遷的，本文擬從地方學(xué)區(qū)開始，其次為州，最后為聯(lián)邦政府。在19世紀(jì)末20世紀(jì)初期，由于州對(duì)教育的控制相當(dāng)軟弱，地方學(xué)區(qū)已經(jīng)成為美國教育管理最重要的基層單位。全美目前約劃分為1.5萬個(gè)學(xué)區(qū)，地方學(xué)區(qū)大都是以地方教育委員會(huì)為權(quán)力機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制。

(一)地方學(xué)區(qū)

地方教育委員會(huì)負(fù)責(zé)從幼兒園到十二年級(jí)的地方公立學(xué)校系統(tǒng)的運(yùn)作，是管理學(xué)區(qū)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)學(xué)區(qū)選民負(fù)責(zé)。它與地方行政沒有直接關(guān)系，它依據(jù)州憲法、法律、州行政命令作出決策。其中，重要的職能之一就是財(cái)政上的獨(dú)立，自行征稅辦學(xué)，此項(xiàng)權(quán)力極為特殊——學(xué)區(qū)教育委員會(huì)可不經(jīng)普通行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，以征收地方財(cái)產(chǎn)稅之方式募集教育經(jīng)費(fèi)。學(xué)區(qū)提供給基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的能力取決于地方擁有的財(cái)富總值。他們這樣做的初衷是：第一，財(cái)產(chǎn)是財(cái)富的象征，是決定每個(gè)家庭可能和實(shí)際地進(jìn)行教育投入的客觀依據(jù)和經(jīng)濟(jì)保證。把財(cái)產(chǎn)作為一種指數(shù)，讓富裕的家庭比貧窮的家庭為教育盡更多的社會(huì)責(zé)任，有利于在社會(huì)公正的原則下，保證公民在基礎(chǔ)教育階段的機(jī)會(huì)均等。第二，在現(xiàn)代社會(huì)，財(cái)富越來越多的凝結(jié)著智力因素，其中教育在財(cái)富的創(chuàng)造和積累中有著重要貢獻(xiàn)，家庭或地區(qū)的財(cái)富無論性質(zhì)上或數(shù)量上都附加有以往教育形式的價(jià)值。財(cái)產(chǎn)稅作為發(fā)展基礎(chǔ)教育所需資金的來源，一方面意味對(duì)以往教育活動(dòng)的報(bào)償，同時(shí)也是進(jìn)一步獲得教育所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的必要投入。

(二)州政府

雖然美國教育體制采用聯(lián)邦、州、地方三級(jí)制，但州因?yàn)槊绹?791年的憲法修正案第十條規(guī)定：“凡憲法不曾授予合眾國也未禁止各州行使的權(quán)力，分別由各州或各州人民保留?！苯逃儆诩任促x予聯(lián)邦，又未限制劃歸各州的事業(yè)，因此，各州自主制定教育政策的體制由此正式確立。由于分權(quán)思想的影響，絕大部分州對(duì)區(qū)教育的相應(yīng)職權(quán)下放給地方各學(xué)區(qū)。在50-70年代，基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)主要由學(xué)區(qū)承擔(dān)，學(xué)區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)主要來源于房地產(chǎn)稅。這一稅收政策對(duì)于保證學(xué)區(qū)內(nèi)的教育機(jī)會(huì)均等來說，積極作用是很明顯的，但州內(nèi)各學(xué)區(qū)由于房地產(chǎn)價(jià)值不一，有時(shí)相差很大。如在加里福尼亞州，最富與最窮的學(xué)區(qū)之間生均經(jīng)費(fèi)相差幾十倍。地方稅收的這種局限性造成了州內(nèi)各地方學(xué)區(qū)教育財(cái)政能力的差距，這就要求州政府采取各種措施使一州之內(nèi)的教育發(fā)展盡可能均衡。為此采取了以下措施：

1州教育委員會(huì)加強(qiáng)宏觀調(diào)控。美國的教育權(quán)主要在州一級(jí)，因此直接管理各州教育的權(quán)力機(jī)構(gòu)歸州政府。相對(duì)于總統(tǒng)而言，州長在全美的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面的影響要小得多。但由于教育發(fā)展往往是州政府的義務(wù)，因此很多時(shí)候，州長對(duì)教育的影響更為具體、更為實(shí)際。

美國州一級(jí)教育委員會(huì)是州教育政策的決策機(jī)構(gòu)。其成員來自社會(huì)各方，容納群眾智慧，力求集思廣益，以使教育事業(yè)更好地適應(yīng)各方面發(fā)展。但其成員的產(chǎn)生程序與學(xué)區(qū)教育委員會(huì)委員產(chǎn)生的程序大相徑庭：前者大多數(shù)由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，少數(shù)由政府或地方政府委任；而后者則多由州長任命，少數(shù)由州民選舉產(chǎn)生或由官員兼任。州教育委員會(huì)成員由州長指派的比例為70％，由民眾選舉占26％，其它占4％。這表明：在州一級(jí)，為了防止教育管理過于分散而導(dǎo)致州內(nèi)教育資源分配過于不均，大多數(shù)州采取了教育集權(quán)制模式。

2州政府根據(jù)各學(xué)區(qū)的實(shí)際情況予以財(cái)政資助。美國各州內(nèi)學(xué)區(qū)間的貧富差距直接帶來了教育資源配置的不均衡，進(jìn)而帶來教育質(zhì)量的差別。為了解決教育財(cái)政不公平的問題，美國各州采取了許多措施：主要是通過提高州政府在基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)方面的資助來減少財(cái)產(chǎn)稅對(duì)于學(xué)區(qū)的影響。

自1978以來，在基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)方面資助上州政府基本超過了地方學(xué)區(qū)，并且今后州政府在基礎(chǔ)教育資源配置上的重要性將會(huì)因?yàn)榈胤綄W(xué)區(qū)財(cái)產(chǎn)稅的減征或停征而提高。

(三)聯(lián)邦政府

在美國，由于教育實(shí)行地方分權(quán)制，所以美國自立國以來的兩百多年里，州政府始終為各地教育的領(lǐng)導(dǎo)者，地方學(xué)區(qū)則為執(zhí)行者，聯(lián)邦政府往往退居為輔導(dǎo)和咨詢的角色。盡管聯(lián)邦政府對(duì)各地教育運(yùn)作不能直接干預(yù)，但由于美國基礎(chǔ)教育資源配置的不平衡以及引發(fā)的教育質(zhì)量問題，其聯(lián)邦政府也不得不呈現(xiàn)出了旨在通過聯(lián)邦法案和對(duì)中小學(xué)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的形式干預(yù)全國基礎(chǔ)教育的趨勢。

聯(lián)邦政府在教育改革中的職責(zé)，首先是為全國設(shè)立一個(gè)教育目標(biāo)，并著眼于高標(biāo)準(zhǔn)，使每個(gè)學(xué)生都在充足的教育資源基礎(chǔ)上獲得發(fā)展。其次，聯(lián)邦應(yīng)在平衡各州教育財(cái)政差異上負(fù)起更大的責(zé)任。研究發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)過教育價(jià)格與學(xué)生需求調(diào)整之后，全美學(xué)區(qū)之間的財(cái)政差異有三分之二是因?yàn)橹蓦H的財(cái)政條件差異所造成的，而非同一州內(nèi)學(xué)區(qū)間的差異所造成。63這個(gè)研究結(jié)果表明：某些州的財(cái)政狀況相當(dāng)差，如果沒有外來的財(cái)源，就無法進(jìn)行教育改革，即使該州內(nèi)最富裕的學(xué)區(qū)也是如此。因此，聯(lián)邦政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)起平衡各州之間經(jīng)費(fèi)的責(zé)任，將經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助著重于國內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)特別低的地區(qū)，尤其是南部與西部各州，以使所有學(xué)區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)至少都提升到全國教育經(jīng)費(fèi)的中數(shù)水平。根據(jù)美國政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)的研究，1989-1990年在最富裕與最貧窮的10個(gè)州中，聯(lián)邦政府補(bǔ)助額大體上能達(dá)到濟(jì)弱扶貧的目的。下表是，1990年美國人均國民收入最高與最低10州聯(lián)邦政府補(bǔ)助款比較；

上表所列數(shù)據(jù)是聯(lián)邦政府補(bǔ)助額減去聯(lián)邦稅額之后的差額，可以發(fā)現(xiàn)在最貧窮的10個(gè)州中，聯(lián)邦政府的補(bǔ)助額度是相當(dāng)明顯的，而在最富裕的州中，除阿拉斯加和夏威夷州因有少數(shù)民族而補(bǔ)助款多些外其余7個(gè)州全為負(fù)值，這就是聯(lián)邦補(bǔ)助均等化的效果。

總之，美國州政府作為基礎(chǔ)教育的第一負(fù)擔(dān)者，上可以向聯(lián)邦政府申請(qǐng)教育經(jīng)費(fèi)，下可以通過教育投入來協(xié)調(diào)州內(nèi)各學(xué)區(qū)學(xué)校發(fā)展的不均衡。

二、啟示

——我國義務(wù)教育投入的重心由“以縣為主”向“以省為主”上移。

如果說美國基礎(chǔ)教育制度變遷是自下而上、以需求為主的誘致性制度變遷，那么我國基礎(chǔ)教育制度變遷就是自上而下、以供給為主的強(qiáng)制性制度變遷。

新中國成立后到80年代，在戰(zhàn)爭型國家戰(zhàn)略的背景下，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”基礎(chǔ)教育資源配置模式一直沒有發(fā)生根本性的改變。國家在教育管理權(quán)限放放收收的過程中，深感基礎(chǔ)教育由國家承包下來的策略會(huì)影響國家整體戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，而基礎(chǔ)教育的進(jìn)一步發(fā)展又要求建立起相適應(yīng)的資源配置方式。

改革開放后，國內(nèi)外的形勢使國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略取代了軍事戰(zhàn)略，隨之，基礎(chǔ)教育資源配置的方式也發(fā)生了變化。1985年5月，中共中央作出《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，中小學(xué)教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的體制。1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》頒布實(shí)施，“義務(wù)教育”才正式取代“基礎(chǔ)教育”一詞。在以后實(shí)施的過程中，逐漸使鄉(xiāng)(鎮(zhèn))這一最基層的地方政府成了為義務(wù)教育埋單的主力軍。1992年頒布《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》，在“城市教育國家辦，農(nóng)村教育農(nóng)民辦”的法律強(qiáng)化下，基礎(chǔ)教育資源的分配正式走向了不均衡之路。

由于“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的基礎(chǔ)教育資源配置模式無法有效實(shí)現(xiàn)《中國教育改革和發(fā)展綱要》所提出的戰(zhàn)略目標(biāo)，于是2001年國務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，實(shí)行“在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的基礎(chǔ)教育資源配置模式，將以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為主的辦學(xué)責(zé)任上移到縣級(jí)政府。同時(shí)由于分稅制的改革，中央和省級(jí)政府的財(cái)政收入大量提升，即國家的財(cái)政收入重心上移，而義務(wù)教育的重心還在下邊，這顯然不符合財(cái)權(quán)與事權(quán)一致的原則，所以該體制從根本上還是不能解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足的問題。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：在農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))大約負(fù)擔(dān)78.2％，縣財(cái)政大約占9.8％，省和地區(qū)合計(jì)只有11％，而中央承擔(dān)的份額還不到2％。

根據(jù)義務(wù)教育公共物品的屬性和事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，我們必須加大中央和省級(jí)政府宏觀調(diào)控的投入力度，使中央、省級(jí)政府投資義務(wù)教育的比例接近或超過他們下級(jí)政府投資的比例。只有這樣才能扭轉(zhuǎn)以往在義務(wù)教育政策方面的非均衡導(dǎo)向。

責(zé)任編輯曙光