羅玉潔　何珊珊

一、我國土地征用補(bǔ)償存在的問題

(一)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

2004年新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然考慮了多種因素,對農(nóng)民的補(bǔ)償額度也有所提高,但是按照農(nóng)業(yè)土地收益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕舅悸凡]有改變。保留按原用途補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)思想,不符合地價形成規(guī)律。在實(shí)際操作中,有些地方在執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時往往就低不就高;有些地方雖然執(zhí)行了30倍的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),仍然不能保證被征地農(nóng)民的原有生活水平不降低;有些地方財政吃緊,干脆壓低補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn),甚至拖欠補(bǔ)償安置費(fèi)。

(二)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算方法不科學(xué)

作為補(bǔ)償費(fèi)用測算基數(shù)的畝產(chǎn)值,因作物的不同、物價波動的影響,很難科學(xué)的確定,在實(shí)踐中容易引起補(bǔ)償不合理。

(三)農(nóng)民被排除在土地增值利益的分配之外

近幾年各地開發(fā)區(qū)建設(shè)也是熱火朝天,“截至2004年,全國開發(fā)區(qū)多達(dá)6015個,規(guī)劃面積3.54萬平方公里,相當(dāng)于5300多萬畝?！逼浣Y(jié)果使大量農(nóng)民在沒有得到合理補(bǔ)償?shù)那闆r下,淪為“三無農(nóng)民”(種田無地、上班無崗、社保無份)。大量農(nóng)民變成了“貧困的城市人”,雖然身份變成城市人口,但是因?yàn)樗麄兊玫秸鞯匮a(bǔ)償費(fèi)不足以支付在一個城市生活消費(fèi)的成本,況且他們的知識水平很難在城市中找到工作,只好淪為新的失業(yè)人群,并且由于沒有完善的社會保險保障,只能生活在城市的較低階層。

(四)補(bǔ)償分配不公

在土地補(bǔ)償費(fèi)的分配上,因?yàn)橹灰?guī)定了將其交給集體經(jīng)濟(jì)組織,沒有明確規(guī)定集體如何處理這筆費(fèi)用,因此在實(shí)際征地費(fèi)用分配過程中,有些地方政府官員、村干部就成了集體的代理人,享有對集體財產(chǎn)直接的處置,以至于大多數(shù)失地農(nóng)民根本不知補(bǔ)償費(fèi)是多少,其中多大的比例是給自己的。

(五)征用及補(bǔ)償程序混亂

我國無序征用的現(xiàn)象較普遍,土地征用及補(bǔ)償僅有非常簡單的規(guī)定,已有的征地與補(bǔ)償安置公告、補(bǔ)償安置方案、聽取意見等也都是事后程序,難免流于形式,程序的混亂勢必會造成權(quán)力的濫用,從而使權(quán)利會被侵犯的機(jī)率增加。

二、土地征用的市場化補(bǔ)償模式

(一)構(gòu)想思路概述

借鑒國外征地補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn),征用土地補(bǔ)償費(fèi)除了包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)外,還應(yīng)該對相關(guān)的附帶損失做一定的補(bǔ)償,即直接補(bǔ)償與間接補(bǔ)償結(jié)合起來。調(diào)整補(bǔ)償費(fèi)用的分配和使用方式,把地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)及相關(guān)的附帶損失補(bǔ)償費(fèi)和一部分的土地補(bǔ)償費(fèi)直接支付給失地農(nóng)民,從支付價格層面來說,這部分屬于土地價格;把土地補(bǔ)償費(fèi)的大部分和安置補(bǔ)助費(fèi),即補(bǔ)償基金直接轉(zhuǎn)為保障專項(xiàng)基金,以建立失地農(nóng)民社會保障體系的形式對口補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)民身上。在制定補(bǔ)償價格的時候,應(yīng)基于“市場論”,通過談判協(xié)商的方式公平定價;在使用補(bǔ)償基金的時候,應(yīng)基于“人本論”,為失地農(nóng)民建立專門的社會保障體系,保障失地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非后的生活。

(二)“土地定價公平化”構(gòu)建要點(diǎn)

1、明晰產(chǎn)權(quán),按股分配

首先,對集體土地以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進(jìn)行核資清產(chǎn)?！昂速Y”即核實(shí)集體土地資產(chǎn),包括土地類型、數(shù)量、質(zhì)量、地上地下設(shè)施等和各地類所承載的權(quán)利職能及相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益?！扒瀹a(chǎn)”,即明確集體土地的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、歸屬及流轉(zhuǎn)狀況。

其次,加快集體土地登記發(fā)證進(jìn)度,理順集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。強(qiáng)化農(nóng)民的土地使用權(quán),明確土地使用權(quán)不僅僅限于承包經(jīng)營權(quán),還包括完整的轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán),使農(nóng)民直接支配土地。

最后,允許集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場進(jìn)行交易,實(shí)行有償、有限期流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民自愿的前提下,實(shí)行以土地入股、租賃等方式,使農(nóng)民從土地開發(fā)中得到長久的收益。

2、建立農(nóng)村集體土地地價評估體系

在確定補(bǔ)償金額的過程中,最關(guān)鍵的就是確定土地的價格,這可以借鑒城市房屋拆遷有關(guān)程序,建立征地價格評估體系,即在征地之前由有關(guān)主體選聘符合相應(yīng)資質(zhì)的估價機(jī)構(gòu)進(jìn)行估價,并出具估價報告作為確定征地補(bǔ)償價格的參考依據(jù)。在估價方法方面,可以采用收益還原法。

3、改革征地補(bǔ)償費(fèi)的測算方法

用征地區(qū)片綜合地價代替“產(chǎn)值倍數(shù)法”測算征地補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)市場情況及時制定征地區(qū)片綜合價,設(shè)置調(diào)節(jié)系數(shù)。

4、建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)用增值稅

為了防止 “漲價歸農(nóng)”的極端,應(yīng)該建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)用增值稅,使得由農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后出現(xiàn)的土地外力增值的一部分回歸于社會,促進(jìn)土地增值收益合理分配。具體分配比例可以參照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均土地數(shù)量等條件加以確定。

(三)“社會保障體系”構(gòu)建要點(diǎn)

1、失地農(nóng)民社會保障體系的責(zé)任主體

國家是公認(rèn)的社會保障責(zé)任主體,統(tǒng)一管理、強(qiáng)制實(shí)施是社會保障制度的基本特征。當(dāng)農(nóng)民失去土地,需要為其建立基本的醫(yī)療和養(yǎng)老保險時,地方政府就成為必然的直接責(zé)任主體。

2、失地農(nóng)民社會保障體系的主要內(nèi)容及籌建機(jī)制

本體系主要為失地農(nóng)民提供就業(yè)保障、基本醫(yī)療保障和基本養(yǎng)老保障。其中建立基本醫(yī)療保障和基本養(yǎng)老保障制度的關(guān)鍵在于資金,資金的大部分來源于土地征用補(bǔ)償費(fèi)中的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),應(yīng)從征地款中切取一大塊用于基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險費(fèi)的繳納。剩下的資金可以考慮從政府提供財政補(bǔ)貼、從土地儲備增值收益中提取一定比例的收益、從全國社會保障基金投資收益、社會捐贈等渠道籌得。而就業(yè)保障主要通過轉(zhuǎn)換失地農(nóng)民就業(yè)觀念、加強(qiáng)技能培訓(xùn)、扶持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、拓展職業(yè)教育等途徑實(shí)現(xiàn),建議將征地補(bǔ)償款的剩余部分作為就業(yè)培訓(xùn)資金用于失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)所需。

3、失地農(nóng)民社會保障體系的運(yùn)行

(1)失地農(nóng)民社會保障體系基金的運(yùn)營。借鑒國際經(jīng)驗(yàn),失地農(nóng)民的社會保障基金也必須考慮基金投資運(yùn)營問題,確保未來有足夠的支付能力。在運(yùn)營過程中須遵循“安全性、流動性、收益性”相統(tǒng)一的原則,實(shí)現(xiàn)投資方式的多元化。但是投資領(lǐng)域的風(fēng)險和收益具有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系,必須加強(qiáng)投資的風(fēng)險管理。

(2) 失地農(nóng)民社會保障體系的監(jiān)管。要建立一個直接由地方政府領(lǐng)導(dǎo)、獨(dú)立行使各項(xiàng)權(quán)利的監(jiān)督委員會,對基金的具體征收、儲存、支付機(jī)構(gòu)以及基金公司、證券公司、投資基金及其托管銀行等基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)行為的規(guī)范程度進(jìn)行監(jiān)督,以保證社會保障基金的安全性、流動性和收益性。

(作者單位:四川大學(xué)公共管理學(xué)院)