張再芝　謝麗萍

◆ 中圖分類號:F320 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

內(nèi)容摘要:農(nóng)村養(yǎng)老體系的構(gòu)建事關(guān)我國新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會的構(gòu)建,也是我國進(jìn)入老齡社會后亟待解決的問題。在當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)條件下,構(gòu)建多渠道的農(nóng)村養(yǎng)老途徑是現(xiàn)實選擇。而這首先要求分析各種養(yǎng)老方式的法律性質(zhì),從而準(zhǔn)確定位其在農(nóng)村養(yǎng)老體系中的作用,并使用不同的法律手段調(diào)整;其次需要分析其可能面臨的法律問題,以法律對其加以規(guī)范,從而使農(nóng)村養(yǎng)老體系的構(gòu)建符合法治要求。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村養(yǎng)老體系 法律規(guī)制

在新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會構(gòu)建的今天,農(nóng)村養(yǎng)老體系的構(gòu)建已經(jīng)成為不可忽視的重要環(huán)節(jié)。預(yù)計到2025年,我國老年人將達(dá)2.8億,占全國人口總數(shù)的18.46%;2050年將達(dá)4億多,占全國人口總數(shù)的四分之一。同時,國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的數(shù)據(jù)表明,我國的國民人均收入在2001年僅為890美元,即便在經(jīng)過高速發(fā)展后的2005年,國民人均收入也僅為1740美元。而西方發(fā)達(dá)國家在進(jìn)入老齡型社會時其人均收入大都在5000美元左右。相對而言,我國農(nóng)村的人均收入更為低下。據(jù)人民網(wǎng)援引2006《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書》的數(shù)據(jù),2005年我國城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步拉大,達(dá)到3.22∶1;2005年農(nóng)民人均純收入僅為3255元,農(nóng)村居民消費水平也遠(yuǎn)低于城市居民,2004年農(nóng)村居民人均生活性消費支出僅為2185元。因此,如何在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的情況下構(gòu)建一個相對完善的農(nóng)村養(yǎng)老體系是當(dāng)前亟待解決的現(xiàn)實問題。在農(nóng)村,老年人基本生活保障難以落實的根本原因還是在于資金的短缺,而且這種情況在短期內(nèi)還無法根本解決。雖然我國當(dāng)前正在穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,但由于其實行的是自我賬戶積累的方式,所以無法解決現(xiàn)有老年人的養(yǎng)老問題。

針對這一現(xiàn)實,本文認(rèn)為,當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老體系的構(gòu)建應(yīng)朝著多渠道方式發(fā)展,這是在二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式下,國家和社會沒有對農(nóng)村養(yǎng)老投入足夠資金的前提下現(xiàn)實的選擇。而要構(gòu)建多元化、多渠道的養(yǎng)老模式必須首先分析各種養(yǎng)老模式的性質(zhì)、作用和利弊,從而準(zhǔn)確界定其在我國農(nóng)村養(yǎng)老體系中的地位以及國家的政策;其次,養(yǎng)老體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以法律為基礎(chǔ),因此,必須依法有據(jù),將其納入法治軌道,從而使各種養(yǎng)老模式的內(nèi)容符合法律的要求和法治的理念。

傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的扶持

家庭養(yǎng)老是我國農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式,也是我國農(nóng)村社會保障體制不健全的條件下最為現(xiàn)實的選擇,其除了可以給予老年人基本的生活保障外,還可以給予農(nóng)村老年人其他養(yǎng)老模式所不能給予的精神慰藉。尤其在農(nóng)村,受傳統(tǒng)觀念影響,這種精神慰藉的作用更大。所以,這也是農(nóng)村老年人最常見的養(yǎng)老方式。

但是,憲法中規(guī)定我國公民應(yīng)當(dāng)享有生存和社會保障的權(quán)利,國家也應(yīng)當(dāng)建立起和社會發(fā)展相適應(yīng)的社會保障體制;而在農(nóng)村,國家的這一義務(wù)實際上完全轉(zhuǎn)嫁給了老年人子女。因此,對于家庭養(yǎng)老,國家和集體應(yīng)當(dāng)給予政策和經(jīng)濟(jì)的支持以真正承擔(dān)起其憲法規(guī)定的義務(wù)。即由國家和集體經(jīng)濟(jì)組織對養(yǎng)老家庭以金錢、實物或勞務(wù)形式的支持為補(bǔ)充,扶持家庭養(yǎng)老模式的發(fā)展以體現(xiàn)國家在農(nóng)村老年人社會保障中的義務(wù)。

例如對于養(yǎng)老家庭住房宅基地的申請,在面積和位置的審批上適當(dāng)給予照顧。對于家有老人尤其是多個老人的家庭在繳納稅費和攤派集體勞務(wù)等方面給予減免。同時,為鼓勵子女贍養(yǎng)老人,可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在每年組織其全部成員,尤其是被贍養(yǎng)的老人本人對該子女的贍養(yǎng)情況進(jìn)行評價,根據(jù)其所獲得的評價而決定對其經(jīng)濟(jì)和勞務(wù)的扶助標(biāo)準(zhǔn)。

尤其應(yīng)當(dāng)注意的是,那些響應(yīng)國家計劃生育政策的獨生子女或純女戶老人,國家應(yīng)當(dāng)通過立法明文規(guī)定其應(yīng)享有的特殊保障,如集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)允許其自由決定是否到其出嫁女兒家庭所在集體經(jīng)濟(jì)組織落戶并享有與其他成員同樣的權(quán)益。對于這種落戶的老人或其入贅的女婿應(yīng)當(dāng)由所在的集體經(jīng)濟(jì)組織及時分配耕種土地及宅基地,同時國家應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的資金作為其安家費用,對其子女家庭給予相對于一般養(yǎng)老家庭更為優(yōu)惠的費用減免和勞務(wù)扶助。這既符合公平原則,又可以為社會樹立良好榜樣,從而有助于我國計劃生育國策的進(jìn)一步推進(jìn)。因此,已發(fā)布的《全國農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度管理規(guī)范》的覆蓋面和扶助力度應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大。

總之,在現(xiàn)實條件下,國家承擔(dān)全部農(nóng)村養(yǎng)老義務(wù)并不現(xiàn)實;但是國家必須承認(rèn)并盡量履行其憲法義務(wù)。而其折中的選擇就是在現(xiàn)階段仍然堅持家庭養(yǎng)老模式,但給予農(nóng)村養(yǎng)老家庭,尤其是某些特殊家庭以更多優(yōu)惠政策,以部分的承擔(dān)國家應(yīng)盡的養(yǎng)老義務(wù)。

社會福利化養(yǎng)老的改進(jìn)

在維持和改進(jìn)現(xiàn)有的家庭養(yǎng)老模式的同時,可以根據(jù)實際情況積極探索在農(nóng)村可行的其他養(yǎng)老模式。在當(dāng)前農(nóng)村勞動力過剩,農(nóng)村青壯年人口大量流入城市的情況下,如果堅持單一的家庭養(yǎng)老模式,不僅不現(xiàn)實,而且也將限制農(nóng)村人口的流動,加劇城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差距,而在市場經(jīng)濟(jì)條件下勞動力只有能自由流動才能實現(xiàn)其價值。

許多學(xué)者提出要通過政府扶持在農(nóng)村發(fā)展社會福利產(chǎn)業(yè)的方式,引進(jìn)企業(yè)化經(jīng)營模式從事農(nóng)村老年人福利事業(yè),但是本文認(rèn)為這種模式是難以完成農(nóng)村老年人福利事業(yè)的。首先,企業(yè)營利的目的性和老年人福利事業(yè)中的公益性之間存在根本性的沖突。同時,農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)狀況較差,往往難以支付企業(yè)化養(yǎng)老中相對較高的費用。因此,即便這種模式在城市養(yǎng)老中能行得通,在農(nóng)村老年人福利事業(yè)中缺乏可行性。

因此,本文認(rèn)為,對于社會福利產(chǎn)業(yè)的養(yǎng)老方式,國家只能將其作為農(nóng)村養(yǎng)老的一種補(bǔ)充形式,而不能將其作為基本養(yǎng)老途徑。同時,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對社會化養(yǎng)老的監(jiān)督管理,尤其是監(jiān)督其定價和日常服務(wù),以防止侵害老年人合法權(quán)益事件的發(fā)生。

家庭互助式養(yǎng)老模式的規(guī)制

(一)家庭互助式養(yǎng)老模式及其存在的問題

近期有學(xué)者提出可以實行“家庭互助型”養(yǎng)老模式進(jìn)行農(nóng)村老年人福利事業(yè),即由一個壯年勞動力家庭同時供養(yǎng)幾個老人家庭,老人家庭以其土地、其他生產(chǎn)資料和勞力加入養(yǎng)老互助家庭中,老人家庭的子女每年向互助家庭交納一定補(bǔ)償費用,互助家庭組織實行自我積累、自我發(fā)展,老人在喪失勞動能力后由核心家庭和核心家庭組織其他老人家庭進(jìn)行照顧,在老人去世后將土地的使用權(quán)作為遺產(chǎn)交家庭互助組織,國家在可能的情況下為家庭互助組織的老人醫(yī)療保障提供必要的資助。這種思路是值得參考借鑒的,但是這種做法在現(xiàn)實生活中也存在問題。首先是農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)在目前的法律框架內(nèi)還是不能作為遺產(chǎn)進(jìn)行繼承或遺贈的。因此將土地使用權(quán)作為遺產(chǎn)交互助組織作為報償實際上是不能通過合法途徑實現(xiàn)的。其次,由于老人在未喪失勞動能力時還要勞動,其勞動內(nèi)容和勞動強(qiáng)度的合理標(biāo)準(zhǔn)如何界定?在實際履行過程中應(yīng)由誰來對履行行為進(jìn)行監(jiān)督?由于合作的雙方應(yīng)以相互的信任和感情為基礎(chǔ),因此在發(fā)生糾紛時直接以訴訟的方式解決肯定是不合適的,那么通過何種方式及時有效化解糾紛?可能有人提出可以由雙方自由解除合作協(xié)議,但是土地的經(jīng)營具有長期性,而老年人的扶養(yǎng)也需要具有相對的穩(wěn)定性,任意解除合同對這些都是不利的。那么對于這種互助式的養(yǎng)老模式的合理退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計?

(二)家庭互助式養(yǎng)老模式內(nèi)容的補(bǔ)充和完善

當(dāng)然,對于家庭互助式養(yǎng)老模式,筆者是持贊成態(tài)度的,但是對其內(nèi)容必須加以補(bǔ)充和完善。對此可以借鑒我國繼承法制度中的遺贈扶養(yǎng)協(xié)議的內(nèi)容。其養(yǎng)老對象不僅應(yīng)包括子女在外務(wù)工的老年人,也應(yīng)包括無子女的“五保”老人或前文所說的不愿意去女兒家中落戶的純女戶老人等。由老人和互助核心家庭在就有關(guān)內(nèi)容充分協(xié)商和完全自愿的基礎(chǔ)上簽訂協(xié)議。當(dāng)前許多行業(yè)都有樣本合同,因此為避免雙方協(xié)商內(nèi)容的遺漏和不公平情況的發(fā)生,民政部門或其他部門可以在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上制定該類合同的規(guī)范樣本,供雙方在此基礎(chǔ)上具體明確其各自權(quán)利義務(wù)。同時考慮由基層民政部門、司法調(diào)解機(jī)構(gòu)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為第三方參與合同,一方面為合同的合理制定提供指導(dǎo),另一方面對合同的履行過程進(jìn)行監(jiān)督,對發(fā)生的糾紛及時加以協(xié)調(diào)解決。由于其作為合同的參與者全程參與合同訂立和執(zhí)行過程,因此其調(diào)解能夠更為及時、有針對性和公正。

在具體內(nèi)容的設(shè)計上,由老人以其土地承包經(jīng)營權(quán)和其他生產(chǎn)資料加入養(yǎng)老互助家庭,但不能要求老人繼續(xù)勞動,因為老人加入互助家庭就是為了養(yǎng)老,如果要求其繼續(xù)勞動不僅其養(yǎng)老質(zhì)量不能保證,還容易產(chǎn)生糾紛。其生活費用主要源自其轉(zhuǎn)移的土地收入,如有不足由老人子女交納,“五?！崩先撕图兣畱衾先说牟蛔阗M用由國家或集體經(jīng)濟(jì)組織通過金錢、稅費減免或勞務(wù)幫助的方式補(bǔ)貼。在老人去世后其遺產(chǎn)按照雙方協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容歸核心家庭所有。當(dāng)然,對于老年人生活水平保證、子女交納或國家和集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),以及核心家庭可以獲得的遺產(chǎn)的范圍和數(shù)額可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳钏揭约案鞣疆?dāng)事人的意愿加以具體協(xié)商確定。

尤其應(yīng)注意的是,筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定老人具有可以隨時解除合同的權(quán)利,而核心家庭不能任意解除合同。這從表面上看似乎不公平,但是,要考慮到老年人在該合同中及合同履行過程中處于相對弱勢的地位。而核心家庭組織的成立本身即具有一定地開放接納老年人的目的,雖然具體老年人的加入還需要雙方的協(xié)商,但是其最終達(dá)成協(xié)議即表明其對于接納的條件是認(rèn)可接受的,因此在無法定或雙方約定的解約事由時,其不能解除合同。如果有老年人的子女或集體經(jīng)濟(jì)組織未能按約定履行義務(wù)的,核心家庭可以通過起訴等方式要求老年人的子女或集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)違約責(zé)任,但不能因此而即刻解除合同。

同時,為平衡雙方權(quán)利,也為了維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)性,可以限制老年人在解除合同后不得收回其土地承包經(jīng)營權(quán)和生產(chǎn)資料的所有權(quán),而將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包的方式由核心家庭繼續(xù)經(jīng)營,由核心家庭按照評估的價格給老年人按月支付生活費用。另外,為監(jiān)督核心家庭的供養(yǎng)質(zhì)量,可以由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織組織當(dāng)?shù)卮迕窈褪芄B(yǎng)的老年人對其供養(yǎng)質(zhì)量進(jìn)行評價,并將其結(jié)果與費稅減免和勞務(wù)幫助掛鉤。

這種養(yǎng)老模式一方面可使老年人能夠老有所養(yǎng),另一方面可解除農(nóng)村外出務(wù)工人員的后顧之憂。另外,還可以使農(nóng)村土地相對集中,有利于開展農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的運(yùn)用;避免了農(nóng)村大規(guī)模興辦福利院、養(yǎng)老院等福利機(jī)構(gòu)的資金投入。在現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)說是相對較為現(xiàn)實的農(nóng)村基本養(yǎng)老模式。但是,這只是解決了農(nóng)村老年人基本生活的需求,卻解決不了老年人的醫(yī)療問題。因此,對于老年人的醫(yī)療費用必須通過其他渠道另行籌措資金解決。除了老年人子女提供資金以外,農(nóng)村新型合作醫(yī)療以及國家的扶助將必不可少。

社區(qū)式養(yǎng)老的最終保障

對于不能進(jìn)行家庭養(yǎng)老和互助型養(yǎng)老的農(nóng)村老年人,由國家和集體進(jìn)行社區(qū)式養(yǎng)老是最終的解決手段。但是,從目前我國現(xiàn)實的財政狀況和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況來看,資金問題是國家和集體養(yǎng)老中面臨的最大問題。對于該問題的解決,江西省通過的《江西省實施〈中華人民共和國老年人權(quán)益保護(hù)法〉辦法》中的規(guī)定可以加以借鑒。其規(guī)定對戶口在農(nóng)村的無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)人,或者其贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織實施保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的五保供養(yǎng)。而農(nóng)村有條件的地方可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地,或者提供開辦經(jīng)濟(jì)實體的場所,由基層老年人組織經(jīng)營或者管理,也可以從集體收益中拿出一部分,用于補(bǔ)充老年人養(yǎng)老或者發(fā)展老年福利事業(yè)。農(nóng)村老年人不承擔(dān)村內(nèi)集體生產(chǎn)和公益事業(yè)的勞務(wù)。

但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府目前財政狀況緊張,因而其資金如何得到保證是應(yīng)當(dāng)考慮的問題。對此筆者認(rèn)為應(yīng)由國家進(jìn)行專項投入,尤其應(yīng)注意城市對農(nóng)村、工業(yè)對農(nóng)業(yè)、發(fā)達(dá)地區(qū)對貧困地區(qū)的“反哺”。有了家庭養(yǎng)老和互助式養(yǎng)老的分流,實際上要求以該種方式養(yǎng)老的老年人數(shù)量并不會太多,而且在社區(qū)養(yǎng)老步入正軌后,其后期投入要求并不高,只是對前期投入要求稍高。同時可以通過發(fā)動社會捐助成立農(nóng)村基本養(yǎng)老基金,發(fā)行農(nóng)村養(yǎng)老基金彩票等方式通過社會援助緩解財政撥款的壓力。同時,筆者認(rèn)為國家對農(nóng)村老年人福利的扶持應(yīng)改傳統(tǒng)的“輸血”式扶持為“造血”式扶持,將每年的固定資金投入改為通過投資扶持一個產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟(jì)實體,通過產(chǎn)業(yè)或?qū)嶓w的經(jīng)營持續(xù)供社區(qū)福利事業(yè)的維持,同時輔以國家少量的后期投入,即可維持老年人基本的生活需要。

綜上所述,農(nóng)村養(yǎng)老體系的構(gòu)建已經(jīng)成為我國新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會構(gòu)建的重要組成部分。在現(xiàn)階段要根據(jù)不同情況分析各種養(yǎng)老方式的性質(zhì)和作用,以法律對其加以合理規(guī)制,從而構(gòu)建多渠道養(yǎng)老方式是現(xiàn)實的選擇。

參考文獻(xiàn):

1.傅德輝.誰來養(yǎng)老?怎樣養(yǎng)老?—依托社區(qū)推進(jìn)社會化養(yǎng)老體系的建立.中國民政,2002(10)

2.閆青春,甘薇薇,孟志強(qiáng).湘贛社會福利社會化調(diào)研報告.民政論壇,2000(2)

3.安增龍,董銀果.論中國農(nóng)村養(yǎng)老模式選擇.西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2002(4)