王義敏

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的速發(fā)展和城快市化的推進(jìn)，對(duì)土地的需求越來(lái)越大，農(nóng)村集體土地被大量征用。農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過(guò)程，而不應(yīng)當(dāng)造成農(nóng)民失地失業(yè)，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，因此在征地過(guò)程中，要充分尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)與發(fā)展權(quán)，合理補(bǔ)償妥善安置失地農(nóng)民。

關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償安置；城市化；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；社會(huì)保障；土地管理法

中圖分類(lèi)號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-2374(2009)14-0071-02

一、征地補(bǔ)償安置中存在的主要問(wèn)題及原因

征用土地是國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，通過(guò)一定的法定程序，將農(nóng)民群眾集體所有的土地征收為國(guó)家所有，并給予補(bǔ)償安置的行為，它是一種政府行為，具有一定的強(qiáng)制性?，F(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，無(wú)論是國(guó)家建設(shè)用地還是城市建設(shè)用地都必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，包括國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。也就是說(shuō)，建設(shè)占用集體土地的，都必須采用征用的方式，先取得國(guó)家的土地所有權(quán)。征地中的補(bǔ)償安置工作做得如何，則直接關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益。

據(jù)調(diào)查與了解，當(dāng)前土地征用中的主要問(wèn)題有：

(一)不能?chē)?yán)格執(zhí)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

雖然《土地管理法》、《山東省實(shí)施(土地管理法)辦法》等法律法規(guī)對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)做了詳細(xì)的規(guī)定，但在實(shí)際征地中卻很少?lài)?yán)格執(zhí)行法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一般用地項(xiàng)目均采用由用地單位和個(gè)人與被征地村莊自行協(xié)商補(bǔ)償?shù)姆绞?，造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，使法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)失去實(shí)際意義。而一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，尤其是地方政府重點(diǎn)項(xiàng)目，與其他項(xiàng)目相比，征地補(bǔ)償費(fèi)則明顯偏低，有的甚至低于法定標(biāo)準(zhǔn)。正是由于低價(jià)征收土地與高價(jià)征收土地并存，導(dǎo)致征收土地工作中討價(jià)還價(jià)、阻撓征地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而地方各級(jí)政府為保障建設(shè)項(xiàng)目用地，往往采取高壓政策，粗暴干涉，迫使村莊就范。

(二)土地補(bǔ)償費(fèi)分配與管理使用不規(guī)范

土地補(bǔ)償費(fèi)一般都是歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，有的地方在集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間進(jìn)行分配，但農(nóng)民所得比例很少。個(gè)別地方以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)為由，層層截留克扣，使原本較低的土地補(bǔ)償費(fèi)到農(nóng)民手里少得可憐，由此引起被征收土地農(nóng)民與農(nóng)村基層組織的矛盾尖銳化。另外在土地補(bǔ)償費(fèi)的管理使用上，缺乏合理的監(jiān)督與指導(dǎo)，各村莊往往自行其是。有的將土地補(bǔ)償費(fèi)由村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行統(tǒng)管，或興辦企業(yè)，或搞投資回報(bào)，或存入銀行，但往往難以抵御市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦企業(yè)虧損倒閉，資金血本無(wú)歸。存入銀行的資金是安全的，但靠國(guó)家目前實(shí)行的低利息收入難以維持農(nóng)民生計(jì)；有的村地被征光后，守著數(shù)萬(wàn)元錢(qián)發(fā)愁，分也不是，不分也不是。

(三)被征收土地農(nóng)民安置方式存在弊端。失地農(nóng)民生活無(wú)保障

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1999年新土地管理法實(shí)施以來(lái)，至2006年底，即墨市共新增建設(shè)用地28880畝，按人均占地0.6畝計(jì)算，共有48133人需安置。對(duì)這部分人，基本上采取兩種安置方式，一種是將安置補(bǔ)償費(fèi)撥付給村莊后，由村莊自行安置；一種是直接發(fā)給安置補(bǔ)助費(fèi)后自謀職業(yè)。

第一種安置方式，村委會(huì)有很大的自主權(quán)，政府實(shí)際上是把安置征地后剩余勞動(dòng)力的責(zé)任交給了村委會(huì)。各村委會(huì)在安置征地后剩余勞動(dòng)力問(wèn)題上，一般采取三種方式：一是興建村辦企業(yè)；二是調(diào)整承包土地；三是將補(bǔ)償費(fèi)一次性投入大中型企業(yè)，村委會(huì)每年固定分紅用于失地農(nóng)民的生活補(bǔ)助。

大多數(shù)村委會(huì)在如何發(fā)展村辦企業(yè)，往往由村委會(huì)一班人說(shuō)了算。再者村辦企業(yè)安置剩余勞動(dòng)力的能力十分有限。村莊調(diào)整承包土地時(shí)，由于受承包合同的制約，容易引起糾紛。將補(bǔ)償費(fèi)一次性投入大中型企業(yè)，在選擇企業(yè)時(shí)必須慎重。

第二種安置方式即貨幣安置也是利弊各半，我市市區(qū)近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)正處于農(nóng)村向城市過(guò)渡時(shí)期，建設(shè)征收土地后，很多農(nóng)民還沒(méi)有完全失去生產(chǎn)資料，還擁有部分土地，有一定的生活來(lái)源，他們可以利用補(bǔ)償給他們的安置費(fèi)發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，從事第三產(chǎn)業(yè)，增加收入，維持和提高原有生活水平。這種方式比較受年輕人歡迎，也便于操作。但也存在弊端：如果農(nóng)民的土地全部被征，或者剩下的土地不能維持其原有的生活水平，而安置對(duì)象能力各有不同，有的人能力有限，利用安置費(fèi)既沒(méi)有學(xué)得一技之長(zhǎng)，也沒(méi)有作為資本發(fā)展生產(chǎn)或從事其它產(chǎn)業(yè)，而是消費(fèi)一空，回過(guò)頭又來(lái)找政府、找用地單位，甚至上訪(fǎng)，也在一定程度上影響了社會(huì)的安定。

除以上兩種安置方式外，我市根據(jù)勞動(dòng)保障部、國(guó)土資源部《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》和《山東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省勞動(dòng)保障廳關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作意見(jiàn)的通知》制定了工作方案。將參保范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源、待遇水平作了詳細(xì)的規(guī)定。確保參保資金按時(shí)足額到位，由勞動(dòng)保障部門(mén)按規(guī)定記入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶(hù)和統(tǒng)籌帳戶(hù)，被安置人員及時(shí)辦理參保手續(xù)，使被安置人員到規(guī)定年齡或在失去勞動(dòng)能力后，能領(lǐng)取養(yǎng)老金，使其老有所養(yǎng)，無(wú)后顧之憂(yōu)。

以上幾種安置方式在青島地區(qū)乃至全國(guó)都具有一定的代表性，僅僅靠這幾種方式來(lái)安置征地后剩余勞動(dòng)力顯然已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。

二、對(duì)征收土地補(bǔ)償安置工作的思考建議

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題，始終是黨和政府十分關(guān)注的問(wèn)題，目前征地補(bǔ)償安置工作中存在的問(wèn)題，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段必然會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題，但若不能很好地解決，勢(shì)必影響社會(huì)的發(fā)展。針對(duì)以上分析，本人認(rèn)為，對(duì)征地補(bǔ)償安置工作必須站在全社會(huì)、全方位的角度去研究思考，采取法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的綜合手段去解決。

(一)加強(qiáng)征收土地管理，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

首先，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變思想觀念和管理方式。充分認(rèn)識(shí)對(duì)集體土地征收涉及的農(nóng)民利益問(wèn)題，是尊重和保護(hù)農(nóng)民基本的合法權(quán)益問(wèn)題，不能再以無(wú)償、低價(jià)或者有條件地剝奪農(nóng)民土地為代價(jià)，以犧牲農(nóng)民的合法權(quán)益為代價(jià)來(lái)搞所謂的發(fā)展經(jīng)濟(jì)和城市化進(jìn)程。政府要改變管理方式，不能強(qiáng)制性地低價(jià)征占土地，而應(yīng)嚴(yán)格依法行政，遵守法定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征地程序，規(guī)范征地行為，提高征地工作的透明度，從源頭上防止損害農(nóng)民的合法權(quán)益。

第二，要保證落實(shí)《土地管理法》確立的征地制度。法律規(guī)定，征收土地是政府行為，政府有責(zé)任維護(hù)農(nóng)民群眾的利益。當(dāng)前要著生解決好以下問(wèn)題：一是針對(duì)有關(guān)征地立法工作較為薄弱的問(wèn)題，加緊建章立制，尤其是對(duì)征地補(bǔ)償安置，征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用的管理監(jiān)督的規(guī)定要完善，使之明確、具體、可操作，以彌補(bǔ)制度之短缺。二是政府在出臺(tái)土地方面的優(yōu)惠政策須十分慎重，尤其是在土地供應(yīng)的價(jià)格上一定要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定，不能隨便優(yōu)惠地價(jià)。三是要切實(shí)解決一些重點(diǎn)工程、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目征地價(jià)格偏低的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)提高征收土地成本。四是在被征收土地農(nóng)民實(shí)際生活水平下降時(shí)，應(yīng)依照法律的規(guī)定，

給予被征收土地農(nóng)民最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助。

第三，調(diào)整土地收益分配，加大被征收土地農(nóng)民就業(yè)扶持力度。據(jù)國(guó)家有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，土地收益分配中，農(nóng)民只得5％～10％，村一級(jí)得25％～30％，政府及其部門(mén)得60％～70％。所以政府應(yīng)當(dāng)也可以調(diào)整土地分配收益，給農(nóng)民一定的生活保障。

(二)做好被征收土地農(nóng)民的補(bǔ)償安置。解除失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)

城市化本身是個(gè)綜合的理念，是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，農(nóng)村意識(shí)轉(zhuǎn)化為城市意識(shí)，農(nóng)民的生活方式和行為轉(zhuǎn)化為市民的生活方式和行為，需要一個(gè)長(zhǎng)的磨合期和適應(yīng)期。同時(shí)，由于失去生產(chǎn)資料，解決今后的生存發(fā)展問(wèn)題也成為“熱點(diǎn)”和矛盾的“焦點(diǎn)”。因此，既要保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)進(jìn)步對(duì)建設(shè)用地的需求，又要保證被征地農(nóng)民的根本利益不受侵犯，征收土地補(bǔ)償應(yīng)使被征收土地單位的農(nóng)民生活水平不降低，這也是《土地管理法》關(guān)于征地補(bǔ)償安置的一條重要原則。

1.建立被征收土地農(nóng)民的基本生活保障機(jī)制。從目前的情況來(lái)看，建立對(duì)被征收土地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制，在城市規(guī)劃區(qū)和經(jīng)濟(jì)相對(duì)集中發(fā)展的開(kāi)發(fā)區(qū)十分必要，因?yàn)檫@些區(qū)域是成片征用集體土地最多的地方。建立對(duì)被征收土地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制必須具有以下條件：一是必須由政府來(lái)主導(dǎo)，征收土地是政府行為，政府理應(yīng)為被征收土地農(nóng)民利益著想。為此。要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，認(rèn)真協(xié)調(diào)，落實(shí)好相關(guān)部門(mén)的責(zé)任。二是要建立一個(gè)強(qiáng)有力的保障機(jī)構(gòu)。農(nóng)民愿意，政府也易于調(diào)控。三是必須要有足夠的保障資金，資金主要來(lái)源于征地補(bǔ)償。四是要有一個(gè)激勵(lì)機(jī)制。政府提供給農(nóng)民的保障是最基本或是最低的生活保障，要想過(guò)上好日子，還得艱苦創(chuàng)業(yè)，重新就業(yè)。政府的責(zé)任是為失地農(nóng)民積極創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，而不是建立一個(gè)靠失地就能一勞永逸地生活的機(jī)制。

2.加強(qiáng)對(duì)征收土地費(fèi)使用情況的監(jiān)督，做到專(zhuān)款專(zhuān)用。一是要建立征地調(diào)節(jié)資金。主要用于統(tǒng)一墊付征地補(bǔ)償費(fèi)用征地資金主要來(lái)源：市縣土地出讓收入；用地單位預(yù)交；其他可用資金。征地調(diào)節(jié)資金實(shí)行轉(zhuǎn)戶(hù)管理，專(zhuān)款專(zhuān)用，封閉運(yùn)轉(zhuǎn)。這樣對(duì)征收土地資金進(jìn)行集中管理，全盤(pán)管理，有利于維護(hù)農(nóng)民利益，做好補(bǔ)償安置工作。二是變一次補(bǔ)償安置為分期逐年補(bǔ)償安置。根據(jù)實(shí)際情況，可以對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置變一次性為分期逐年補(bǔ)償安置，期限可暫定為土地承包的剩余年限。根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的平均生活水平，合理制定一個(gè)基本生活保障線(xiàn)，依據(jù)基本生活保障線(xiàn)，每年從征地調(diào)節(jié)資金中撥付資金給失地農(nóng)民，作為最低生活保障費(fèi)。三是合理管理征地調(diào)節(jié)資金，使之保值增值。政府成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，合理管理征地調(diào)節(jié)資金，為確保征地調(diào)節(jié)資金不被侵占、挪用，上級(jí)審計(jì)部門(mén)每年要進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，嚴(yán)格監(jiān)督。

實(shí)踐證明，做好征收土地中的補(bǔ)償安置工作，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、改善投資環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，需要我們不斷地探討與改進(jìn)。