崔慶仙

提要 20世紀九十年代末期以來，一些地方政府紛紛制定“三個集中”的用地戰(zhàn)略，開展了以遷村騰地、治理廢棄地、復(fù)墾荒蕪閑置地為主要內(nèi)容的土地整理工作。經(jīng)過多年實踐，土地整理工作在增加耕地、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和改善農(nóng)村環(huán)境等方面取得了一定成績。然而，在具體執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)了諸多嚴峻問題。本文就在此項工作中出現(xiàn)的問題、原因進行研究，并提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：土地整理；政策；反思

中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A

“三個集中”政策，既“人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中”。人口向城鎮(zhèn)集中，主要是針對“走了一處又一處，處處見農(nóng)戶”的農(nóng)村聚落點分散布局，通過對小鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整和農(nóng)村聚落點的整理，將農(nóng)戶向城鎮(zhèn)進行集中，統(tǒng)一建設(shè)多層、高層農(nóng)民公寓，變散居為集中安置；產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，就是將農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村辦）企業(yè)集中到工業(yè)小區(qū)，改變鄉(xiāng)村工業(yè)“村村點火，處處冒煙”的粗放利用土地狀況；土地向規(guī)模化經(jīng)營集中，是指將農(nóng)村分散的農(nóng)戶和企業(yè)集中以后，把集體建設(shè)用地和耕地的使用權(quán)集中起來，形成規(guī)模經(jīng)濟。

“三個集中”政策源于上海郊區(qū)1995年的發(fā)展實踐，此后在東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)逐漸展開。隨著快速城市化進程的推進以及土地制度的失靈等原因，我國面臨耕地銳減、土地后備資源不足等嚴峻問題，中央政府開始采取“極其嚴格”的耕地保護制度；然而，無論從地方政府財政收入還是發(fā)展經(jīng)濟的需要來講，地方政府對城鎮(zhèn)建設(shè)用地都具有強烈的需求。因此，“三個集中”作為折中和變通的制度安排開始在部分地方實行。

一、對“三個集中”土地整理項目的四點質(zhì)疑

（一）耕地真的會新增這么多么？在農(nóng)村土地整理的操作中，地方政府都會上報新增耕地面積，以此作為上級政府獎勵新增建設(shè)用地的指標基數(shù)。在多數(shù)情況下，新增耕地面積都會將原農(nóng)村聚落的建設(shè)用地以及廢塘、廢溝、可調(diào)整的水系領(lǐng)域等包括在內(nèi)。而將這些土地全額列為可開墾的新增耕地，完全忽視了其復(fù)墾在技術(shù)上的可行性和對生態(tài)功能的影響，其操作的過程尚且難以得到有關(guān)部門的有效監(jiān)督，即使成為耕地，也很難想像其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出質(zhì)量。事實上，為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，農(nóng)戶需要占用一些場地和倉房用地，農(nóng)戶宅基地面積比城市大得多自然有其合理的一方面。如果不能夠使農(nóng)民“非農(nóng)化”，單純大搞“三個集中”或宅基地置換等，往往成了政府的一廂情愿。

（二）巨額工程投資從何而來？在地方政府土地整理項目中，工程總投資動輒數(shù)十億元，其中征地拆遷費用常占到其中百分之七八十左右，耗資巨大令人咋舌。地方政府在向上級政府尋求幫助的同時，多數(shù)會將建設(shè)用地折抵指標流轉(zhuǎn)收益作為土地整理項目投資的主要來源。然而，建設(shè)用地指標換資金類似于異地代保，一方面其他行政區(qū)也可能推行不同規(guī)模的土地整理項目，在供給和需求上，都受到一定的競爭；另一方面潛在的委托方在“購買”建設(shè)用地指標時，受到指標落實地塊開發(fā)成本等的制約，不可能會根據(jù)土地出讓平均價格進行交易，因此說，建設(shè)用地指標不可能實現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟效益。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2005年宜興市調(diào)劑折抵指標給江陰市的價格為15萬元/hm2，浙江省對折抵指標指導(dǎo)價格的上限是27萬元/hm2，而盡管當時“市場價格”一度曾為45萬元/hm2，兩者之間相距甚遠。此外，地方政府在土地整理時往往可能附帶所謂“臨時建設(shè)用地”收益，但并沒有數(shù)字上精確的計算。

（三）地方政府耗費巨資為哪般？通過對農(nóng)村土地整理，獲取更多建設(shè)用地指標是地方政府最大的激勵。一些地方政府通過建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的名義，希望上級部門能夠?qū)σ欢〝?shù)量的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)配套服務(wù)設(shè)施的“臨時建設(shè)用地”給予照顧審批，建設(shè)生態(tài)社區(qū)或農(nóng)業(yè)莊園中的特色生態(tài)住宅小區(qū)，以及園區(qū)接待服務(wù)設(shè)施。爭取“配套設(shè)施”建設(shè)用地的理由，是為了彌補園區(qū)建設(shè)資金的不足。其中隱情不言而喻，不過是以土地整理項目籌資為理由，希望能夠在生態(tài)環(huán)境較好的農(nóng)村腹地進行高檔的休閑和住宅小區(qū)、旅游度假村等建設(shè)。不少地方政府以建設(shè)農(nóng)業(yè)園區(qū)“臨時建設(shè)用地”之名，行房地產(chǎn)開發(fā)之實。

（四）農(nóng)民后顧無憂？征地制度實行了幾十年，而由于征地造成社會矛盾的激化卻在近些年來才不斷凸顯。究其原因，就是土地制度的改革和市場化改革的不均衡發(fā)展。市場經(jīng)濟浪潮下，地方政府對企業(yè)用工制度的主導(dǎo)能力已經(jīng)不存在，相對失地農(nóng)民亟待提高的適應(yīng)勞動力市場競爭的能力，他們在失去土地之后，往往成為無業(yè)人員，一次性補償金和宅基地的重新安置往往難以為其提供相應(yīng)的生活保障。城市化有其自身的發(fā)展規(guī)律，而地方政府聲稱的“通過‘三個集中，可以促進農(nóng)村城市化進程，形成了集聚和規(guī)模效應(yīng)，為農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)提供了機會”的論斷尚待論證。

二、“三個集中”政策的制度支撐

“三個集中”政策的出臺與我國財政體制、耕地保護制度（耕地總量動態(tài)平衡政策、城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標掛鉤政策）、集體土地產(chǎn)權(quán)制度、行政區(qū)劃體制等制度相關(guān)，是我國特有土地制度安排的產(chǎn)物。

（一）“三個集中”與“土地財政”。圖1為地方政府土地相關(guān)收入。其中，土地直接稅主要包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅等，在地方財政收入中的比重不大，但由于其完全是地方性稅種，因此對地方政府來講非常重要；土地間接稅是指與土地征用以及房地產(chǎn)相關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的稅收，盡管難以估算，但對經(jīng)濟發(fā)展有很高的貢獻率；土地相關(guān)的部門收費比重較小，其中尤其值得關(guān)注的是土地出讓金，當前形成了一個資金規(guī)模巨大、完全由地方政府掌控的、以土地出讓金為中心的預(yù)算外財政，即所謂的“土地財政”。周飛舟對某縣土地收益進行了估算：按照土地出讓金的凈收益計算，該縣2003年土地收益規(guī)模接近14億元，相當于當年地方財政收入的水平。如果按照土地出讓金總額計算，土地收入達到27億元，相當于地方財政收入的兩倍?？梢?，巨大的土地收入為地方政府通過“三個集中”政策獲得更多城市建設(shè)用地的出讓權(quán)提供了巨大的激勵。（圖1）

（二）“三個集中”與中央-地方政府博弈中的耕地保護制度。當前我國土地安全面臨嚴峻考驗：耕地總量持續(xù)減少、人均不足、質(zhì)量較差并嚴重退化、后備有限等等，而導(dǎo)致耕地減少的諸多因素中，城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地成為最為關(guān)注的焦點。為了切實保護耕地，合理控制建設(shè)用地總量，我國加強了土地管理和調(diào)控，實施嚴格的土地用途管制制度。然而，不少地方政府陷入了保護耕地和發(fā)展地方經(jīng)濟的兩難境地，為了解決這一難題，國家層面允許地方政府通過對土地整理，按照新增耕地數(shù)額進行一定的建設(shè)用地指標鼓勵，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標直接進行掛鉤，以期緩解建設(shè)用地緊缺的壓力，這樣就為地方政府實施“三個集中”政策，通過對農(nóng)田整理和農(nóng)村聚落點重新安置，獲得盡可能多的城市建設(shè)用地提供了制度空間。

（三）“三個集中”政策與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。我國農(nóng)村土地集體所有權(quán)存在產(chǎn)權(quán)主體不清的問題。根據(jù)我國憲法、民法通則以及土地管理法等重要法規(guī)規(guī)定：農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。但均未具體規(guī)定到底是屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)經(jīng)濟組織中的哪一級所有，在全國農(nóng)村固定觀察點辦公室1998年對31個村的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，行政村和村民小組共有的現(xiàn)象占到了14.7%；農(nóng)民本身對土地所有權(quán)主體的認識也模糊不清。據(jù)龔啟圣等的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，大概有一半的農(nóng)民認為自己耕作的土地屬于國家所有。既然產(chǎn)權(quán)主體不清，地方政府通過“三個集中”對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進行重新配置就不足為奇了。

（四）“三個集中”與行政區(qū)劃體制。相對于城鄉(xiāng)二元的土地制度，我國當前則實行的是城鄉(xiāng)合一管理體制，表現(xiàn)在行政區(qū)劃上就是地市合并、實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，整縣改市、市縣合并，以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)合并、以鎮(zhèn)帶村，形成了我國特有的廣域型城市行政區(qū)，即各級城市政府程度不同地管轄著廣大的農(nóng)村地域，擁有城市和農(nóng)村兩套行政系統(tǒng)。地方政府作為國有土地資源所有者的代言人，在政區(qū)內(nèi)部發(fā)展戰(zhàn)略的選擇上，表現(xiàn)出強烈的向心性，在土地的利用上，一般也是優(yōu)先安排中心城區(qū)的建設(shè)用地，盡量壓縮行政區(qū)范圍內(nèi)其他鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的建設(shè)用地規(guī)模。在以政區(qū)為單位組織經(jīng)濟和社會活動的制度之下（如地方政府是耕地動態(tài)平衡的責(zé)任者），地方政府通過行政權(quán)力壓縮農(nóng)村建設(shè)用地指標；對農(nóng)村土地進行整理，換取更多城市建設(shè)用地指標；以農(nóng)村社會保障、教育等制度為手段，甚至是行政手段，重新安置農(nóng)戶及其耕地承包權(quán)。

三、結(jié)論

當前，我國農(nóng)村建設(shè)用地確實存在大量粗放利用的事實：農(nóng)村宅基地在審批、使用等方面缺乏有效的規(guī)范，一戶多宅、人均面積超出法律規(guī)定等問題極為常見，等等；分稅制前期地方政府采取“放水養(yǎng)魚”的做法，加之當時輕工業(yè)市場的供給不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)獲得了發(fā)展的良機，隨著近些年來不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛落馬，出現(xiàn)了大量農(nóng)村建設(shè)用地閑置等問題。在城市建設(shè)用地緊張，而耕地又不得不得以大力保護的情況下，通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標掛鉤政策”，對農(nóng)民給予合理補償，實現(xiàn)土地增值，確實是一種帕累托改進?！叭齻€集中”的用地政策有其合理的一面，中央政府對地方“三個集中”用地政策采取了許可態(tài)度，其出發(fā)點是不容置疑的。與此同時，地方政府的大力實踐，近些年來也飽受新聞媒體的追捧和部分專家學(xué)者的好評。然而，能否“堅守18億畝耕地紅線目標”，事關(guān)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、事關(guān)糧食安全、事關(guān)國民經(jīng)濟建設(shè)的大局，我們應(yīng)當勇于指出地方政府在具體操作過程中出現(xiàn)的種種問題。通過調(diào)查我們不難發(fā)現(xiàn)，在實施“三個集中”用地政策執(zhí)行過程中，甚至出現(xiàn)地方政府以“集約用地”為口號，與國家嚴格保護耕地的制度背道而馳，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)圈占農(nóng)村土地的現(xiàn)象。不僅如此，并極有可能導(dǎo)致地方經(jīng)濟的大起大落、生態(tài)環(huán)境的破壞、農(nóng)村社會矛盾的激化，進而影響到國家經(jīng)濟社會發(fā)展的大局。

四、政策建議

政策之一：以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)“三個集中”，充分論證，不可冒進。“三個集中”不僅關(guān)系到政府的財政稅收、城鄉(xiāng)利益分配、地方經(jīng)濟建設(shè)等，而且事關(guān)農(nóng)民生活方式的改變、生態(tài)環(huán)境的變遷、城鄉(xiāng)管理制度的創(chuàng)新等等，我們不僅要計算其經(jīng)濟效益，同時也要對生態(tài)環(huán)境、社會和諧、政治穩(wěn)定等方面的影響給予充分的考慮。

政策之二：維護法律權(quán)威，嚴格保護農(nóng)戶土地權(quán)益。就農(nóng)用地承包權(quán)而言，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，還應(yīng)賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)；就征地而言，要規(guī)范征地程序，提高補償標準，適當增加地方政府征地成本。

政策之三：取消以政區(qū)為責(zé)任人的“耕地動態(tài)平衡”剛性要求。根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平及潛力、生態(tài)環(huán)境保護、基本農(nóng)田建設(shè)等諸多因素，合理配置建設(shè)用地指標，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)土地利用格局。

政策之四：中央政府及省級政府提供專項資金，激勵基層政府實施城市更新，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地經(jīng)濟效益。

（作者單位：山西師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院）

主要參考文獻：

［1］周飛舟.生財有道：土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民［J］.社會學(xué)研究，2007.1.

［2］國家土地管理局保護耕地專題調(diào)研課題組.近年來我國耕地變化情況及中期發(fā)展趨勢［J］.中國社會科學(xué)，1998.1.

［3］全國農(nóng)村固定觀察點辦公室.當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理的現(xiàn)狀及問題［J］.中國農(nóng)村觀察，1998.5.

［4］龔啟圣.農(nóng)民對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的意愿及其對新政策的反應(yīng)［J］.中國農(nóng)村觀察，1998.2.