張　悅

[摘要]日本、韓國(guó)、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)采用產(chǎn)業(yè)政策的方式對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)起到了較好的推動(dòng)作用。但產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)亦存在諸多弊端，因此學(xué)術(shù)界對(duì)產(chǎn)業(yè)政策有效性的爭(zhēng)論從未停止。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的程度不斷加強(qiáng)，外部環(huán)境的變化對(duì)產(chǎn)業(yè)政策理論的發(fā)展也提出了新的課題。文章通過(guò)對(duì)西方產(chǎn)業(yè)政策的前沿理論的梳理，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了利弊分析，并對(duì)其發(fā)展趨勢(shì)作出了預(yù)測(cè)。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)政策；外部性；經(jīng)濟(jì)一體化

[作者簡(jiǎn)介]張悅，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)津橋商學(xué)院經(jīng)濟(jì)系副主任，博士研究生，遼寧大連116025

[中圖分類號(hào)]F062.9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-4434(2009)06-0120-03

上世紀(jì)70年代末以來(lái)，隨著日本、韓國(guó)、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的騰飛，越來(lái)越多的西方學(xué)者開(kāi)始關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策在工業(yè)化過(guò)程中所起到的作用，這也對(duì)將政府調(diào)控視作外生變量的新古典理論形成了挑戰(zhàn)。發(fā)展中國(guó)家在工業(yè)化的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)諸多市場(chǎng)失靈，但在國(guó)家干預(yù)能否有效克服市場(chǎng)失靈的問(wèn)題上，西方學(xué)術(shù)界對(duì)此一直存在較大的爭(zhēng)論。東亞經(jīng)驗(yàn)究竟在何種程度上具有推廣性和模仿性?信息不對(duì)稱、政治環(huán)境不規(guī)范、各國(guó)具體情況有別等因素是否令實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)果變得比市場(chǎng)調(diào)節(jié)更為不確定?進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全球化勢(shì)頭不可逆轉(zhuǎn)，其對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用將產(chǎn)生哪些方面的影響?本文將通過(guò)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策理論利弊的分析與探討，對(duì)以上問(wèn)題給出答案。

一、產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用

產(chǎn)業(yè)政策在三個(gè)方面能夠刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分別為協(xié)調(diào)外部性(Coordination externalities)、技術(shù)外部性(Technological externalities)與信息外部性(in-formational externalities)。隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)往來(lái)前所未有地密切，產(chǎn)業(yè)政策理論也隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化不斷更新。對(duì)于大國(guó)而言，產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)曾經(jīng)僅限于本國(guó)市場(chǎng)，但這樣的出發(fā)點(diǎn)已經(jīng)無(wú)法滿足新形勢(shì)的需要，這就使得探討產(chǎn)業(yè)政策實(shí)行的理論基礎(chǔ)，必須將國(guó)內(nèi)市場(chǎng)作為世界經(jīng)濟(jì)的一部分進(jìn)行綜合衡量。

(一)協(xié)調(diào)外部性

協(xié)調(diào)外部性指的是當(dāng)新產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特征并包含非貿(mào)易品的交換時(shí)，此產(chǎn)業(yè)需要對(duì)多部門(mén)的同時(shí)投資才能取得收益最大化，而由于市場(chǎng)中各企業(yè)很難協(xié)調(diào)投資，市場(chǎng)失靈將隨之出現(xiàn)。在這樣的背景下，以“大推進(jìn)”(Big Push)式的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，能夠達(dá)到協(xié)調(diào)各部門(mén)投資與生產(chǎn)的效果。舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，假使我們要建造一家工廠，這家工廠的特性要求其必須建在離城市較遠(yuǎn)的地方，所生產(chǎn)出的商品需要運(yùn)輸?shù)绞袃?nèi)銷售；如果不建造這家工廠，修路沒(méi)有任何利潤(rùn)；但如果不修路，任何投資者又不會(huì)在此地建造工廠，此時(shí)協(xié)調(diào)外部性就會(huì)出現(xiàn)。也就是說(shuō)，在規(guī)模報(bào)酬遞增的條件下，對(duì)投資的協(xié)調(diào)要求具備可傳導(dǎo)當(dāng)前計(jì)劃與未來(lái)情況信息的機(jī)制，此時(shí)市場(chǎng)定價(jià)無(wú)法完成這個(gè)任務(wù)，而政府在此時(shí)可以扮演投資協(xié)調(diào)者的角色，促進(jìn)多部門(mén)的投資合作。假設(shè)A和B是兩個(gè)幼稚工業(yè)，B的生產(chǎn)依賴于A生產(chǎn)的中間產(chǎn)品，即上文所說(shuō)的非貿(mào)易品。如果只投資建設(shè)一個(gè)工業(yè)，則A和B都無(wú)法產(chǎn)生利潤(rùn)；若同時(shí)建設(shè)A和B，則兩個(gè)工業(yè)都將獲得利潤(rùn)。因此，只有政府通過(guò)運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策同時(shí)建設(shè)A和B，才能糾正這種市場(chǎng)失靈。

需要注意的是，學(xué)術(shù)界對(duì)實(shí)施“大推進(jìn)”前提條件的認(rèn)識(shí)具有一致性：存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和非貿(mào)易品的交換。在大多數(shù)模型中，這種非貿(mào)易品被定義為中間產(chǎn)品，但是目前國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日趨密切，大部分的國(guó)際貿(mào)易，其中多為跨國(guó)公司內(nèi)部的貿(mào)易往來(lái)，都涉及中間產(chǎn)品的進(jìn)出口。因此，對(duì)協(xié)調(diào)外部性的討論在全球化的今天也需要有所改變，例如要考慮到跨國(guó)公司的國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈、依靠產(chǎn)業(yè)集群生產(chǎn)的非貿(mào)易品等等。

(二)技術(shù)外部性

技術(shù)外部性與“干中學(xué)”效應(yīng)緊密相關(guān)，指的是企業(yè)實(shí)踐中的知識(shí)溢出能夠逐步提高應(yīng)用技術(shù)與工人的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，人力資本在這樣的過(guò)程中得以積累。但是由于市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者之間學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)是不對(duì)稱的，這種機(jī)會(huì)的不對(duì)稱能夠造成市場(chǎng)失靈，從而形成技術(shù)外部性。這時(shí)需要政府采用有效的手段干預(yù)市場(chǎng)，糾正企業(yè)間學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)的不對(duì)稱，克服技術(shù)外部性。產(chǎn)業(yè)政策手段為何能夠在技術(shù)外部性條件下可以更有效地完成人力資本積累呢?答案在于市場(chǎng)的自身調(diào)節(jié)只適于完成靜態(tài)的人力資本積累，卻無(wú)法完成動(dòng)態(tài)的人力資本積累，而動(dòng)態(tài)的人力資本積累意味著當(dāng)前的機(jī)會(huì)選擇與未來(lái)的生產(chǎn)之間具有相關(guān)性，市場(chǎng)不具備自發(fā)判斷未來(lái)生產(chǎn)的能力，也就自然無(wú)法在當(dāng)前階段作出適于未來(lái)的機(jī)會(huì)選擇。因此，當(dāng)不對(duì)稱的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)存在于不同商品的生產(chǎn)和(或)特定技術(shù)的運(yùn)用中時(shí)，政府可以利用產(chǎn)業(yè)政策對(duì)特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)加以扶持，從而加強(qiáng)其人力資本的積累。另外，隨著國(guó)際貿(mào)易壁壘大幅降低，運(yùn)輸、通訊和信息成本減少，技術(shù)領(lǐng)域面臨的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，這也增加了政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策幫助特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)推進(jìn)人力資本積累過(guò)程的重要性。

(三)信息外部性

信息外部性指的是信息與知識(shí)的溢出效應(yīng)在特定情況下將抑制企業(yè)對(duì)新產(chǎn)品的投資。假設(shè)開(kāi)發(fā)工業(yè)A要求投入沉沒(méi)成本x，信息外部性的存在使得x具有不確定性，如果對(duì)新工業(yè)的“發(fā)現(xiàn)”取得成功，這樣的生產(chǎn)很容易被模仿，造成其他企業(yè)“搭便車”的行為，從而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。投資者開(kāi)發(fā)新產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的社會(huì)收益很可能大大高于自身收益，這使其不敢輕易涉足新產(chǎn)業(yè)，而是傾向于根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)做出投資決策。Vettas的模型采用了國(guó)際化的視角，從國(guó)外需求的角度說(shuō)明了信息外部性引起的市場(chǎng)失靈。他認(rèn)為，信息外部性帶來(lái)的不確定性存在于國(guó)外對(duì)新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的需求中，國(guó)外需求被看作外生變量，因此最初的投資者需要投入沉沒(méi)成本以完成前期工作，例如開(kāi)發(fā)培育市場(chǎng)、引進(jìn)技術(shù)等等。而投資所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是：如若不成功，所有的損失由投資者獨(dú)自承擔(dān)；如果成功，又會(huì)為繼后的企業(yè)帶來(lái)“搭便車”的好處，這也將使投資者對(duì)開(kāi)發(fā)新工業(yè)缺乏動(dòng)力。

因此，正由于信息外部性會(huì)引起市場(chǎng)失靈，政府才需要使用產(chǎn)業(yè)政策的手段，干預(yù)激發(fā)企業(yè)對(duì)新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的投資，平衡企業(yè)收益與社會(huì)收益的沖突，促進(jìn)新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成。

二、產(chǎn)業(yè)政策的弊端

學(xué)界的另外一種聲音對(duì)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)能起到的效果持質(zhì)疑態(tài)度。他們認(rèn)為，雖然政府運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策的本意是克服市場(chǎng)失靈，可是在實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)行受到多種客觀因素的制約，可能引發(fā)諸如政府失靈等其他方面的負(fù)面效應(yīng)，使得運(yùn)行產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)果可能導(dǎo)致比市場(chǎng)失靈條件下更為不合理的資源配置，因此產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用是完全沒(méi)有必要的。這派觀點(diǎn)的理論基礎(chǔ)主要基于以下幾個(gè)方面：

(一)信息不對(duì)稱

制訂有效的產(chǎn)業(yè)政策要求政府掌握完整無(wú)誤的信息，并且具備準(zhǔn)確分析信息的能力，但現(xiàn)實(shí)中信息不對(duì)稱隨處可見(jiàn)，政府掌握的信息不完整，作出的決策也必然有缺陷。在封閉的經(jīng)濟(jì)體中，政府

尚不可能掌握全部的信息，在國(guó)家間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷緊密的今天，一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)須綜合考慮國(guó)內(nèi)與國(guó)際市場(chǎng)的狀況，貿(mào)易伙伴對(duì)政策的反應(yīng)等等，這就使得政策的制訂者把握信息的難度更大、對(duì)社會(huì)收益的衡量亦更為復(fù)雜。

此外?？朔畔⒉粚?duì)稱與糾正政府失靈之間存在著這樣一個(gè)兩難境地：政府對(duì)信息的充分了解需要其與市場(chǎng)中的企業(yè)保持緊密聯(lián)系，以此掌握不斷更新變化的市場(chǎng)信息，但與此相悖的是，如若政府與企業(yè)的距離過(guò)近，權(quán)力尋租更易發(fā)生。因此，只有在透明公正的政治環(huán)境中，政府與企業(yè)之間的聯(lián)系才能保證信息的傳達(dá)為有效的決策所服務(wù)，如何尋找兩者間適當(dāng)?shù)木嚯x是運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策面I臨的又一重制約。

(二)政府失靈

政府失靈會(huì)導(dǎo)致權(quán)力尋租，而這種尋租行為不僅可能發(fā)生在分配資源的環(huán)節(jié)，而是貫穿于整個(gè)產(chǎn)業(yè)政策制訂與實(shí)踐的整個(gè)過(guò)程之中。例如，國(guó)家出臺(tái)一項(xiàng)扶植出口的政策，承諾給被選中的企業(yè)以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，各企業(yè)勢(shì)必為爭(zhēng)奪這樣的優(yōu)惠補(bǔ)貼而展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，權(quán)力尋租的現(xiàn)象也便難以杜絕。值得注意的是，產(chǎn)業(yè)政策集中使用的國(guó)家和地區(qū)一般都處在快速發(fā)展時(shí)期，政治與法律制度的建設(shè)還有待完善，更容易滋生權(quán)力尋租的土壤。政策實(shí)施之后，得到政策支持的企業(yè)也同樣面臨著道德危機(jī)，企業(yè)從自身發(fā)展的角度考慮，有時(shí)使用資金的方式與產(chǎn)業(yè)政策的整體要求并不相符，有時(shí)甚至將補(bǔ)貼完全挪作他用，為了掩蓋這樣的不當(dāng)使用，或者將不當(dāng)使用正當(dāng)化，產(chǎn)業(yè)政策的監(jiān)管部門(mén)與企業(yè)之間的權(quán)錢交換也能夠成為政府失靈的產(chǎn)生原因。

(三)政府對(duì)大項(xiàng)目的偏好及退出困難

研究表明，政府偏好給予大型項(xiàng)目以財(cái)政支持，尤其傾向于高新技術(shù)相關(guān)項(xiàng)目。這種偏好是由政府的自身特點(diǎn)及利益取向決定的：政策制訂者希望看到效果盡可能明顯的政策，運(yùn)作成功的大型項(xiàng)目更容易得到公眾的認(rèn)同，這正與政府的期望相符。在大型項(xiàng)目的類型選擇方面，高新技術(shù)項(xiàng)目代表了未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，具備產(chǎn)品技術(shù)周期短、擴(kuò)展迅速等特點(diǎn)，若一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策能夠帶動(dòng)國(guó)家乃至更大范圍內(nèi)的行業(yè)技術(shù)革新，將為國(guó)家創(chuàng)造出新的比較優(yōu)勢(shì)，這是已經(jīng)進(jìn)入成熟期、技術(shù)發(fā)展相對(duì)緩慢的傳統(tǒng)行業(yè)所不能比擬的。政府所處的地位擁有調(diào)配資源的權(quán)力，其對(duì)特定項(xiàng)目的偏好又預(yù)示著產(chǎn)業(yè)政策必然側(cè)重于一部分產(chǎn)業(yè)與企業(yè)，而這樣的政策傾向并不一定有利于最優(yōu)社會(huì)福利的形成。

如果產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐過(guò)程中其他條件發(fā)生了變化，或者政策本身被證明并不符合于當(dāng)初的設(shè)想，政府將面臨著退出難題，原因在于政府干預(yù)市場(chǎng)的退出成本比企業(yè)高出許多。企業(yè)在市場(chǎng)中進(jìn)行實(shí)踐，由于涉及范圍較小，信息收集較容易，令其可以在實(shí)踐的過(guò)程中進(jìn)行靈活的實(shí)驗(yàn)和摸索，隨時(shí)調(diào)整自身的戰(zhàn)略，在不利環(huán)境的條件下，或者在發(fā)覺(jué)實(shí)施效果與期待并不相符的情況下，也能夠較為自由的退出，一般不會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重的影響，反而會(huì)為后來(lái)者的探水提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。反觀政府對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用，鋪開(kāi)范圍通常比較廣，受到客觀制約因素比較多，信息收集的及時(shí)性與準(zhǔn)確性會(huì)受到干擾，產(chǎn)業(yè)政策的適時(shí)調(diào)整改進(jìn)存在更多困難，退出成本也非常高。比之企業(yè)根據(jù)自身情況試探性地引導(dǎo)市場(chǎng)，政府所實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策具有更強(qiáng)的慣性?？偠灾?，國(guó)家在干預(yù)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的糾錯(cuò)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)能力，而產(chǎn)業(yè)政策是否能夠隨實(shí)踐與時(shí)俱進(jìn)又與其成敗息息相關(guān)，這對(duì)政策根據(jù)市場(chǎng)變化不斷作出調(diào)整的能力提出了極高的要求，也意味著必須存在一套行之有效的信息收集體制以保障政策的順利實(shí)施。

三、結(jié)論

可以肯定的是，適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策能夠更為合理地分配社會(huì)資源。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐過(guò)程受到諸多因素的制約。在特定的歷史條件下，政府對(duì)具體產(chǎn)業(yè)或企業(yè)大力傾斜的經(jīng)濟(jì)資助政策曾經(jīng)取得過(guò)成功，但是，這樣的形式與全球化的背景不相適應(yīng)，運(yùn)用的空間在不斷縮小，最主要的原因在于以WTO為主導(dǎo)、雙邊及多邊貿(mào)易協(xié)定為補(bǔ)充的國(guó)際貿(mào)易新規(guī)則對(duì)關(guān)稅、補(bǔ)貼等產(chǎn)業(yè)政策手段進(jìn)行了嚴(yán)格的約束與限制，并配備了一套較為強(qiáng)大的糾紛解決體制，以限制有損自由貿(mào)易的政府行為。當(dāng)初日本、韓國(guó)、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)在經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期曾偏重的保護(hù)新興工業(yè)的政策手段在目前的國(guó)際環(huán)境中已經(jīng)無(wú)法被復(fù)制，也不利于一國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)中良好形象的樹(shù)立。因此，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策必須跳出保護(hù)特定產(chǎn)業(yè)及扶持大企業(yè)的舊有模式，而是應(yīng)當(dāng)作為市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段的補(bǔ)充，其意義在于確定市場(chǎng)的主導(dǎo)地位，在市場(chǎng)手段與政府干預(yù)之間找到最有利于資源分配的均衡點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的未來(lái)發(fā)展的一個(gè)重要方向便是更趨向于中性化，具體說(shuō)來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策僅作為市場(chǎng)調(diào)節(jié)的補(bǔ)充手段出現(xiàn)，這順應(yīng)了保障公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流，并能夠減小資源扭曲配置對(duì)其他企業(yè)及產(chǎn)業(yè)造成的潛在損害。在中性化的前提下，產(chǎn)業(yè)政策的方向之二則是政府手段調(diào)節(jié)適于應(yīng)用在公共利益相關(guān)的部門(mén)。市場(chǎng)對(duì)公共利益相關(guān)部門(mén)的資源配置能力比較薄弱，原因是這些部門(mén)的產(chǎn)品往往具有公共產(chǎn)品的部分特征，企業(yè)收益與所創(chuàng)造出的社會(huì)收益相比較低。對(duì)于這樣的產(chǎn)業(yè)而言，私人部門(mén)很難具備投資動(dòng)機(jī)，而這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又在很大程度上關(guān)系著整個(gè)行業(yè)乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此，政府利用適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化公共利益相關(guān)產(chǎn)業(yè)的資源配置是必要和可行的。以上所說(shuō)的未來(lái)產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用的兩大方向仍具備較大的研究空間，本文側(cè)重于理論，并沒(méi)有詳細(xì)討論產(chǎn)業(yè)政策在歷史實(shí)踐中的應(yīng)用與效果，這些問(wèn)題都值得在日后作進(jìn)一步的探討。

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責(zé)任編輯：舒生