婁軍英

公共財政是以滿足社會的公共需要為口徑界定財政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財政收支體系，其特點是：公共財政是一種彌補市場缺陷的財政體制；公共財政是一種服務(wù)財政；公共財政是一種民主財政；公共財政是一種法制財政。構(gòu)建完整的公共財政體系是我國財政改革的目標模式。該目標模式要求我國的各級財政都要轉(zhuǎn)向公共財政。然而必須看到，各級財政具有不同的職能范圍和收入特征及權(quán)力界限，因而各級政府所建立的公共財政又具有不同的特點。

一、如何看待公共財政體系

伴隨著經(jīng)濟體制改革和財政改革的逐步深化，建立公共財政體系的現(xiàn)實意義日漸突出。建立完整的公共財政體系是一項艱巨的工作，這其中包括很多基本理論認識的深化。筆者認為：公共財政就是財政收支透明、財政決策民主、主要提供公共產(chǎn)品的財政。很顯然，這種財政類型與過去的財政有本質(zhì)區(qū)別，過去的財政是封閉運行的，財政收支屬于國家機密，財政決策根本不征求民眾意見，各級財政包攬私人物品和公共產(chǎn)品產(chǎn)出所需資金的供應(yīng)。而公共財政體系是一種全新的財政體系，要建立公共財政體系，首先應(yīng)該說明公共財政體系的內(nèi)容。借鑒西方國家的經(jīng)驗和理論，公共財政體系主要包括以下方面內(nèi)容：財政收入制度安排，包括稅收制度、收費制度、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)收益制度等；財政支出制度安排，包括支出管理制度、支出結(jié)構(gòu)確定等；預(yù)算制度，包括預(yù)算權(quán)力分配、預(yù)算程序、預(yù)算資金管理等；財政政策；政府間財政資金分配關(guān)系，包括收入劃分、支出劃分、轉(zhuǎn)移支付、支出標準、權(quán)力劃分等。

二、如何看待縣級財政職能

縣級財政是我國國家財政的基礎(chǔ)。從稅源行政區(qū)劃分布角度看，縣行政區(qū)域稅源在我國稅源總量中所占比重很大，我國人口大部分居住在縣級財政所管轄的區(qū)域內(nèi)，與此同時，縣級財政又是基層政權(quán)，與公眾接觸最密切。因此，縣級財政對整體財政狀況走勢有特定的約束力，在縣級財政中構(gòu)造公共財政必須從縣級政府和縣級的特點尋求思路?？h級財政轉(zhuǎn)向公共財政的首要步驟是明確界定財政職能，只有清楚界定了縣級財政職能，才能確定構(gòu)造縣級公共財政的整體方案。公共財政條件下的縣級財政職能必須首先認清市場經(jīng)濟條件下縣級政府所擔(dān)負的基本職責(zé)。在我國，縣級政府的基本職能有兩個：一是管理行政區(qū)劃內(nèi)的公共事物，即縣級政府要維護本地社會穩(wěn)定、調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行；二是提供地方公共產(chǎn)品，即縣級政府要為本地社會進步和經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造基本物質(zhì)條件。從我國大部分縣級財政收支狀況來看，縣級財政應(yīng)首先確保義務(wù)教育、政權(quán)建設(shè)、社會治安、環(huán)境保護、區(qū)內(nèi)道路建設(shè)等方面的資金供給，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，縣級財政在一定程度上強化了經(jīng)濟調(diào)控支出。

三、如何實現(xiàn)縣級財政決策的科學(xué)化、民主化

公共財政的一個基本要求就是財政決策科學(xué)化、民主化，所以構(gòu)建縣級公共財政的核心問題是如何實現(xiàn)財政決策科學(xué)化、民主化。因為過去縣級財政運行中出現(xiàn)的決策失誤，很大程度上就是因為財政決策過程高度封閉、長宮意志決定收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)縣級財政決策科學(xué)化、民主化可從以下方面人手：

(一)建立預(yù)算聽證會制度

國家預(yù)算涉及社會公眾利益和各部門職能實現(xiàn)的過程。預(yù)算編制理應(yīng)由專職機構(gòu)進行，但預(yù)算編制內(nèi)容理應(yīng)事先征求各方意見。因此，今后縣級財政預(yù)算應(yīng)建立聽證會制度。聽證會可由黨政機構(gòu)人員、政協(xié)機構(gòu)人員、公眾人士組成，特別是社會公眾人士必須占一定比重。

(二)建立預(yù)算編制專家咨詢委員會

預(yù)算編制特別是支出預(yù)算涉及各行各業(yè)的很多技術(shù)問題。我們不能要求財政部門的干部是各方面技術(shù)問題的專家，財政系統(tǒng)所能夠做到是確定支出標準、支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)，但具體到支出項目的科學(xué)性時，還未具備專業(yè)素養(yǎng)，這在縣級財政體現(xiàn)得更為突出。因此，縣級財政應(yīng)聘請各方專家組成預(yù)算咨詢委員會，這個委員會可從專業(yè)技術(shù)角度對重大支出項目提出評價意見。決定部門應(yīng)認真聽取他們的意見并落實在決策上。為體現(xiàn)公正性，有些專家可從區(qū)外聘請。

(三)采用新的管理方式。拓寬公眾的民主政治參與渠道

改革開放以來，民主政治觀念日益深入民心，廣大公眾的參政議政意識也將越來越強烈。面對各種新的環(huán)境，縣級政府也必須采用新的管理方式來促進決策的科學(xué)化和民主化。一是逐步推行電子政務(wù)建設(shè)，因為從積極的角度看，電子化政府的價值是十分重大的，有利于提高政府的決策理性和公共政策的品質(zhì)；促進信息流通利用和平等共享；提高政府的反應(yīng)能力和社會回應(yīng)力，擴大公民的參與等等。二是要真正實現(xiàn)政務(wù)公開，切實賦予老百姓對政府公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(四)認真學(xué)習(xí)并借鑒西方國家科學(xué)決策經(jīng)驗。增強公共決策的科學(xué)性

他山之石，可以攻玉，鄧小平指出：“社會主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創(chuàng)造的一切文明成果，吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發(fā)達國家的一切反映現(xiàn)代化生產(chǎn)規(guī)律的先進經(jīng)營方式、管理方法?！蔽覀儜?yīng)當重視通過借鑒、引進、吸納、消化外國的管理經(jīng)驗(其中包括行政管理決策的經(jīng)驗)，增強自身的科學(xué)性。如西方發(fā)達國家善于借助社會咨詢機構(gòu)幫助政府決策。社會上的咨詢機構(gòu)比政府決策者們有更廣闊的視野、更加自由的思路，因此能夠得出比較符合實際的決策結(jié)論。要建設(shè)和完善領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)內(nèi)部的決策輔導(dǎo)機構(gòu)和社會上的咨詢機構(gòu)，以形成決策領(lǐng)導(dǎo)人的“外腦系統(tǒng)”，為科學(xué)民主決策提供依據(jù)。