紀(jì)學(xué)龍　馬　莉

近日，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》出臺(tái)，顯示了中央試圖制度維穩(wěn)的新努力。同一時(shí)期，河北一位處置群體事件不當(dāng)?shù)目h級(jí)官員下馬，被解讀為官員問責(zé)向群體性事件傾斜的新趨向

2009年7月10日，因處理城管隊(duì)亂收費(fèi)行為不力，夏生華被免去了河北省元氏縣縣委副書記、常委職務(wù)，上級(jí)組織還提請縣人大按照法定程序免去其元氏縣縣長一職。

夏生華被免職的第三天，新華社公布了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》全文，而早在5月22日，這份備受關(guān)注的制度即在中央政治局會(huì)議上通過。

針對此前官員問責(zé)程序不規(guī)范、復(fù)出不透明的質(zhì)疑，此次《暫行規(guī)定》做出了回應(yīng)，界定了問責(zé)的七種情形，也明確了問責(zé)的程序。規(guī)定官員復(fù)出“一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，“一年后如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，除應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外，還應(yīng)當(dāng)征求上一級(jí)黨委組織部門的意見”。

《暫行規(guī)定》還把群體性事件的處置列為問責(zé)重點(diǎn)，折射出中央尋求制度性維穩(wěn)的努力。

問責(zé)風(fēng)暴一再升級(jí)

2008年，中國的重大安全事故頻發(fā)，三鹿奶粉事件、山西襄汾潰壩、龍崗火災(zāi)等等，無不引起巨大反響。在中共中央召開的“深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)”動(dòng)員大會(huì)上，胡錦濤嚴(yán)厲批評某些干部“對群眾呼聲和疾苦置若罔聞，對關(guān)系群眾生命安全這樣的重大問題麻木不仁”。

伴隨重大事故的頻繁發(fā)生，高層也不斷策動(dòng)問責(zé)風(fēng)暴，一大批政府官員應(yīng)聲落馬。問責(zé)對象，也由過去的行政首長延伸到“黨政一把手”。

事實(shí)上，官員問責(zé)制在中國起步較晚，還沒有形成完整的系統(tǒng)，常出現(xiàn)有問不責(zé)、或問責(zé)隨意等現(xiàn)象。“傳授權(quán)力很容易，制約權(quán)力就很麻煩了?！敝醒朦h校教授辛鳴在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，中國傳統(tǒng)政治文化中往往把官員看得比民眾高一等，社會(huì)民眾也習(xí)以為常，“父母官”自然也理直氣壯。

一種通行的說法是，中國官員問責(zé)風(fēng)暴始自2003年非典時(shí)期的“危機(jī)問責(zé)”。從“不問責(zé)”到“問責(zé)”，從“內(nèi)部潛規(guī)則”到“成文規(guī)定”，從“彈性問責(zé)”到“剛性問責(zé)”，從“行政一把手問責(zé)”到“黨政一把手問責(zé)”，經(jīng)歷了一個(gè)過程。至2008年，又一個(gè)問責(zé)高潮出現(xiàn)，但實(shí)質(zhì)上，它依舊停留在“運(yùn)動(dòng)化”階段，對官員的問責(zé)力度往往取決于媒體和社會(huì)的關(guān)注程度。

此次公布的《暫行規(guī)定》，對4種情節(jié)要求從重問責(zé)，包括阻礙問責(zé)調(diào)查、隱瞞事實(shí)真相、打擊報(bào)復(fù)檢舉人以及其他法律規(guī)定中的從重情節(jié)。

這4種情形的指向性非常清晰——一旦安全事故發(fā)生，問責(zé)程序便被啟動(dòng)，瀆職、失職等行為遭到嚴(yán)懲，問責(zé)的力度明顯加強(qiáng)。

“無論是問責(zé)的力度，還是其信息透明度，《暫行規(guī)定》的出臺(tái)無疑邁出了一大步。”辛鳴說。

問責(zé)亟須制度化

與中國相比，西方發(fā)達(dá)國家早已形成一套較為完善的問責(zé)體系。作為通行的政府管理機(jī)制，“引咎辭職”也成為其公務(wù)員體系中最強(qiáng)大的自律信條。

一位行政法專家介紹說，1995年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》最早使用“責(zé)令辭職”這種形式。此后的幾年里，安全事故頻發(fā)，礦難不斷，到2001年4月21日，《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》開始實(shí)施。

但是問責(zé)走入公眾的視野，2003年無疑是一個(gè)標(biāo)志。彼時(shí)，衛(wèi)生部部長張文康、北京市市長孟學(xué)農(nóng)因瞞報(bào)疫情、防治不力被免職。包括這兩位省部級(jí)干部在內(nèi)的上千名官員被問責(zé)，范圍之廣、力度之大，在共和國歷史上尚屬首次。

一年前的“甕安事件”則是另一個(gè)分水嶺，“群體性事件”一詞由此被廣泛延用，該事件之后又接連發(fā)生了孟連、隴南的沖擊黨政、公安機(jī)關(guān)的群體事件及重慶、甘肅、廣東等地的出租車集體罷運(yùn)事件。

利益得不到切實(shí)保障，呼聲得不到及時(shí)答復(fù)，導(dǎo)致群眾利用極端手段宣泄不滿情緒。如何才能做到“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”，如何才能翻越橫亙于官民之間的鴻溝，成為了考驗(yàn)執(zhí)政者智慧的難題。

另一方面，被免職官員的不透明復(fù)出引發(fā)人們的廣泛爭議。

三鹿奶粉事件的主要責(zé)任者、質(zhì)監(jiān)總局食品生產(chǎn)司原副司長鮑俊凱直到2009年3月才被中央紀(jì)委、監(jiān)察部處以記大過處分，卻早在2008年底就出任安徽出入境檢驗(yàn)檢疫局局長；因“黑磚窯事件”被撤職的臨汾市洪洞縣原副縣長王振俊復(fù)出，擔(dān)任該縣縣長助理；甕安事件中被撤職的甕安原縣委書記王勤，也被曝異地走馬上任。

有分析人士指出，“高調(diào)問責(zé)，低調(diào)升遷”的屢次出現(xiàn)，也在消解問責(zé)制的公正性。

中央黨校教授趙黎青對《中國新聞周刊》說，近年來，公共事件、安全事件、環(huán)境污染與網(wǎng)絡(luò)事件、群體性事件集中爆發(fā)，且趨勢愈加激烈，這暴露的不僅是官員自身問題，更有制度問題——權(quán)責(zé)罰的不統(tǒng)一，讓一部分官員坦然“不作為”，安心當(dāng)“庸官”。

顯然，事件頻發(fā)，倒逼問責(zé)制度的出臺(tái)。

問責(zé)新指向

最新出臺(tái)的官員問責(zé)制度，出現(xiàn)了向群體性事件傾斜的新動(dòng)向，顯示中國高層試圖尋求制度維穩(wěn)的意圖。

根據(jù)石家莊市紀(jì)委、組織部、監(jiān)察局聯(lián)合發(fā)布的通告，夏生華被免職的直接原因是元氏縣城管監(jiān)察大隊(duì)連續(xù)三次圍堵本縣“村村通”客運(yùn)車輛，違規(guī)強(qiáng)行收取停車費(fèi)用，作為主管領(lǐng)導(dǎo)的夏生華負(fù)有重要責(zé)任。

輿論認(rèn)為，夏生華被免職的真正原因是對群體性事件處置不力。據(jù)河北當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，此次事件曾造成該縣文化宮停車場入口被堵9小時(shí)。而夏生華沒有及時(shí)采取有效措施，“產(chǎn)生了很大的不良影響”。

夏生華丟官，被解讀為問責(zé)向群體性事件傾斜的一個(gè)標(biāo)志。在《暫行規(guī)定》提出的7種問責(zé)情形中，有兩條與群體性事件有關(guān)。一是“因工作失職，致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響”，另一條是“對群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響”。

“群體性事件的增多，使維護(hù)穩(wěn)定變?yōu)楫?dāng)今頭等大事?！壁w黎青說。問責(zé)的根本意義不是懲罰，而是防患于未然，以此減少權(quán)力帶來的腐敗。雖然問責(zé)只能“亡羊補(bǔ)牢”，卻是制度維穩(wěn)不可缺少的環(huán)節(jié)。

“群體性事件的出現(xiàn)與擴(kuò)散，有著深刻的社會(huì)原因，黨政干部沒有有效履職只是其中一個(gè)原因?！毙柳Q分析稱，通過問責(zé)制，增強(qiáng)黨員干部的責(zé)任心，可以化解一些情緒性矛盾，但不應(yīng)該回避一些根本問題，比如社會(huì)的公平正義，政府行為的依法與規(guī)范、黨員干部廉潔奉公等。

在學(xué)者辛鳴看來，雖然《暫行規(guī)定》的出臺(tái)被認(rèn)為邁出了制度化的一步，但規(guī)定中的條款仍顯模糊。

“欠缺清楚明白的規(guī)定與責(zé)罰‘量刑界限，這種問責(zé)制度本身就變得非常有彈性，彈性空間大就容易被鉆空子。”趙黎青對《中國新聞周刊》說，誰應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)到什么程度，要有一個(gè)量化的、具體的規(guī)范。此外，問責(zé)制總則中強(qiáng)調(diào)“依靠群眾”，但在《暫行規(guī)定》中卻無細(xì)則對應(yīng)。

新問責(zé)制度的另一個(gè)焦點(diǎn)，是負(fù)責(zé)的主體問題。目前的機(jī)制依舊停留在上問下責(zé)，如何擴(kuò)大問責(zé)的主體，避免個(gè)人集權(quán)太嚴(yán)重？對此，在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，幾位專家的意見也不統(tǒng)一，有專家認(rèn)為黨的代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)成為適合的問責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)；也有人認(rèn)為務(wù)實(shí)的做法是人民問責(zé)，政黨執(zhí)行；甚至有人提出問責(zé)應(yīng)該是下問上責(zé)，在《暫行規(guī)定》中應(yīng)當(dāng)加入下級(jí)對上級(jí)問責(zé)的內(nèi)容。而對如今的監(jiān)督主體——組織部和紀(jì)檢委，誰來監(jiān)督呢？一位專家發(fā)問：“誰來問責(zé)他們？”

中央黨校王貴秀教授在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)說：“問責(zé)的指向，必須從理論上進(jìn)行構(gòu)建。首先要明確黨權(quán)和行政權(quán)，權(quán)責(zé)一致，否則無法對權(quán)力問責(zé)?！秉h務(wù)官員和行政官員的職權(quán)明確了，才能有責(zé)可問。

在王貴秀看來，目前的問責(zé)制已涵蓋領(lǐng)導(dǎo)官員履行職責(zé)不力的各種情況，也將行政問責(zé)提升至“黨政兩方面”。但是如何在制度建設(shè)上更加清楚，讓有權(quán)無責(zé)者安心，讓有責(zé)無權(quán)者受罰，還需要進(jìn)一步明確。