吳忠民

內(nèi)容摘要突破民生問題的困局是事關(guān)中國社會經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展和安全運(yùn)行的重要事情。為此，應(yīng)當(dāng)將改善民生上升到基本制度安排的層面；將改善民生的中近期目標(biāo)定位為建立起一個初級的民生保障體系；以民生為基本著眼點(diǎn)合理安排公共投入和優(yōu)先順序；將改善民生同經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)換有機(jī)地結(jié)合在一起。

關(guān) 鍵 詞民生困局 制度安排 中近期目標(biāo) 公共投入 優(yōu)先順序

當(dāng)前一個公認(rèn)的事實(shí)是，在為時不短的一個時期中，由于社會發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致使中國的基本民生問題沒有得到應(yīng)有的改善。近年來，隨著科學(xué)發(fā)展觀、以人為本理念以及和諧社會理論的提出和實(shí)施，中國的基本民生問題開始有了大幅度的改觀。但是，由于歷史欠賬過多以及各種問題錯綜復(fù)雜交織在一起，加之中國的民生問題已經(jīng)出現(xiàn)了某種固化的情形、陷入了某種困局，因而中國的基本民生問題仍然沒有得到根本性的好轉(zhuǎn)。而民生問題如果得不到根本性的好轉(zhuǎn)，那么對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局來說是十分不利的，尤其是在經(jīng)濟(jì)波動的條件下，這種不利的現(xiàn)象更加明顯。顯然，突破民生問題的困局，是事關(guān)中國社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和安全運(yùn)行的重要事情。

那么，如何才能有效地突破中國民生問題的困局？這涉及方方面面，其中，應(yīng)當(dāng)特別注重的事情主要包括以下幾個方面：

一、應(yīng)當(dāng)將改善民生上升到基本制度安排的層面

我們不能將改善民生事宜僅僅當(dāng)成一個階段性的政策和應(yīng)急性的問題，不能將之僅僅停留在“扶貧解困”、“送溫暖”一類表象的層面。否則，改善民生問題的政策總會帶有不確定性的成分，難以持續(xù)和有效。相反，我們應(yīng)當(dāng)將民生問題看成是現(xiàn)代社會一個長遠(yuǎn)的制度安排中極為重要的問題，應(yīng)當(dāng)加重民生問題在整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局中應(yīng)有的“權(quán)重”。唯有如此，才不僅能夠有效解決現(xiàn)有的民生問題，而且能夠從源頭上防止未來民生問題的大面積出現(xiàn)。

之所以如此，是因?yàn)楦纳泼裆巧鐣纠砟钜粋€重要方面的具體體現(xiàn)，而社會公正基本理念則是現(xiàn)代社會制度安排的基本依據(jù)。胡錦濤指出：“維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公平和正義，涉及最廣大人民的根本利益，是我們黨堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，也是我國社會主義制度的本質(zhì)要求?！保?］溫家寶指出：“讓正義成為社會主義國家制度的首要價值?！保?］社會公正的一個重要價值取向就是共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是以人為本的發(fā)展。這一看法已被人們廣泛認(rèn)同。這里所說的“人”，是指絕大多數(shù)社會成員，而不是少數(shù)的社會成員。因此，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果應(yīng)當(dāng)由全體人民共享，其具體的表現(xiàn)就是改善民生。共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的意思是，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，每個社會成員的基本尊嚴(yán)和基本生存條件能夠得到維護(hù)和滿足；每個社會成員的基本發(fā)展條件能夠得到保證；每個社會成員的生活水準(zhǔn)和發(fā)展能力，能夠隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)而不斷得以提升。正如胡錦濤指出的，“不斷在發(fā)展的基礎(chǔ)上滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，保證人民群眾共享改革發(fā)展的成果。”［3］顯然，只有基于“共享”基本理念的制度設(shè)計(jì)和安排，才能使絕大多數(shù)社會成員都受益，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的發(fā)展，避免發(fā)展過程中只有少數(shù)人受益而多數(shù)人利益受到損害的“有增長無發(fā)展”情形的出現(xiàn)。

同時需要說明的是，改善民生并非平均主義式的削高平低。社會公正基本理念有兩個相輔相成的價值取向，除了第一個基本價值取向即讓全體社會成員共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果之外，第二個基本價值取向是為每一個社會成員的自由發(fā)展提供充分的空間。改善民生的主要意義在于，不但可以實(shí)現(xiàn)共享的目標(biāo)取向，而且可以為社會公正的第二個基本價值取向即每個社會成員的自由發(fā)展提供起碼的平臺。

二、應(yīng)當(dāng)將改善民生的中近期目標(biāo)定位為建立起一個初級的民生保障體系

民生問題包括由低到高、呈現(xiàn)出一種遞進(jìn)狀態(tài)的三個層面上的具體內(nèi)容：民生問題第一個層面的內(nèi)容，主要是指民眾基本生計(jì)狀態(tài)的底線。這一層面上的民生問題主要側(cè)重民眾基本的“生存狀態(tài)”問題。其具體內(nèi)容包括：社會救濟(jì)、最低生活保障狀況、基礎(chǔ)性的社會保障、義務(wù)教育、基礎(chǔ)性的公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)性的住房保障等等。民生問題第二個層面的內(nèi)容，主要是指民眾基本的發(fā)展機(jī)會和發(fā)展能力。這一層面上的民生問題主要側(cè)重民眾基本的“生計(jì)來源”問題，考慮每一個社會成員“要有能力和機(jī)會活下去”。其具體內(nèi)容包括：促進(jìn)充分就業(yè)、進(jìn)行基本的職業(yè)培訓(xùn)、消除歧視問題、提供公平合理的社會流動渠道，以及落實(shí)與之相關(guān)的基本權(quán)益保護(hù)問題（如勞動權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會事務(wù)參與權(quán)）等等。民生問題第三個層面的內(nèi)容，主要是指民眾基本生存線以上的社會福利狀況。這一層面上的民生問題主要側(cè)重民眾基本的“生活質(zhì)量”問題。這主要包括：民眾應(yīng)當(dāng)享受到較高層面的社會福利，比如，未來公立高等學(xué)校的學(xué)生應(yīng)當(dāng)?shù)玫矫赓M(fèi)的教育、住房公積金應(yīng)當(dāng)普及到每一個勞動者（包括“農(nóng)民工”）、社會成員的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺娴谋Ｗo(hù)等等。

改善民生問題實(shí)際上有一個規(guī)律，這就是：從現(xiàn)實(shí)和操作邏輯看，民生問題上述三個層面上的內(nèi)容具有一種逐層遞進(jìn)的關(guān)系，即：前一層面內(nèi)容的基本實(shí)現(xiàn)是后一層面內(nèi)容實(shí)施的前提條件；當(dāng)前一層面內(nèi)容基本實(shí)現(xiàn)之后，應(yīng)當(dāng)順理成章地開始后一層面內(nèi)容的努力；這個順序千萬不能倒過來。

根據(jù)盡力而為和量力而行兩項(xiàng)原則，從中近期改善民生的目標(biāo)來看，雖然中國現(xiàn)在尚沒有能力解決較高層面上的民生問題，但是已經(jīng)有能力建立起一個初級的民生保障體系。初級民生保障體系的主要內(nèi)容，就是要解決民生問題上述三個層面內(nèi)容中的前兩部分內(nèi)容，即民眾基本生計(jì)狀態(tài)的底線和民眾基本的發(fā)展機(jī)會與發(fā)展能力的保障問題。初級民生保障體系的主要內(nèi)容，就是要初步建立起中國共產(chǎn)黨《十七大報告》當(dāng)中所提出的“五有”民生保障體系，即：初步做到“使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”［4］。初級民生保障體系的基本特征是低水準(zhǔn)、廣覆蓋、有實(shí)效。至于所需資金的數(shù)量，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)之上，每年追加數(shù)千億元的資金就可滿足。就國家財(cái)政收入以及其他方面的經(jīng)濟(jì)實(shí)力而言，這個數(shù)字并沒有超出可承受的限度。由此可見，在中國現(xiàn)階段，建立一個初級的民生保障體系，已經(jīng)不是一個“能不能做到”的問題，而是一個“想不想去做”的問題。

三、應(yīng)當(dāng)以民生為基本著眼點(diǎn)合理安排公共投入的優(yōu)先順序

政府的主要職能應(yīng)當(dāng)是通過必要的公共投入，維護(hù)社會公正，改善民生，保證和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的安全運(yùn)行和健康發(fā)展。這里，公共投入顯然是至關(guān)重要的事情。這又引申出一個問題：對于公共投入的優(yōu)先順序如何進(jìn)行安排才是合理公正的？

我們可以根據(jù)三條幾乎不會有任何爭議的、常識性道理，就可得出一個十分重要的結(jié)論。第一條常識是，公共投入的主要目的是滿足民眾的需要。第二條常識是，民眾的需要是分為不同層面的：有基礎(chǔ)層面的需要，如社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等事關(guān)基本民生方面的需要；有一般層面的需要，像進(jìn)行一般檔次的市政設(shè)施建設(shè)、修建公路和高速公路等等便屬此類；還有高層面的需要，像修建大型音樂廳、大劇院等豪華性的公共設(shè)施，以及舉辦奧運(yùn)會、亞運(yùn)會、世博會等等。第三條常識是，公共投入對于民眾不同層面需求的滿足應(yīng)當(dāng)是由低到高梯度性地進(jìn)行，即：先滿足民眾基礎(chǔ)層面的需要，在基礎(chǔ)層面的需要滿足得差不多的情況下，再開始考慮滿足民眾一般層面的需要；在民眾一般層面的需要滿足得差不多的情況下，再進(jìn)一步考慮滿足民眾高層面的需要?；谇笆鋈龡l常識性的道理，不難得出如是結(jié)論：就公共投入的優(yōu)先順序而言，應(yīng)當(dāng)以民眾的基本需求為著眼點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)以民生問題為優(yōu)先。

具體言之，以民生為基本著眼點(diǎn)合理安排公共投入優(yōu)先順序這一做法包括兩方面的內(nèi)容。

其一，用于民生方面的公共投入應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于其他方面（國防投入除外）的公共投入。無疑，公共投入需要兼顧經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行政支出、民生改善等各個方面，但相比之下，在中國現(xiàn)階段以及未來的一個時期，用于民生方面的公共投入最為重要和迫切。一個時期以來，不能否認(rèn)的是，中國公共投入用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行政支出方面的比重過大，成為世界各國中比例最高的國家之一，這就嚴(yán)重地?cái)D壓了本應(yīng)用于民生方面公共投入的資金，致使中國在社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面的公共投入相應(yīng)地成為世界各國中最低的國家之一。時至今日，中國在公共投入比例結(jié)構(gòu)中，應(yīng)當(dāng)將民生問題放到一個最為重要的位置，一則因?yàn)檫@一類事情已經(jīng)極為迫切；二則因?yàn)槟壳暗乃疁?zhǔn)很低，一旦有所改善，其積極的邊際遞增效應(yīng)將會十分突出。而像公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如高速公路、高速鐵路的建設(shè)，盡管也十分重要，但相比之下，這些年國家對之已經(jīng)進(jìn)行了大規(guī)模的投入，如果再進(jìn)行大規(guī)模甚至是超大規(guī)模的投入，勢必會造成明顯的邊際遞減效應(yīng)現(xiàn)象。至于中國目前行政性支出的數(shù)量更是過大，亟待削減。

其二，用于基礎(chǔ)民生方面的公共投入應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于非基礎(chǔ)性民生方面的公共投入。對于像中國這樣的發(fā)展中國家來說，在一個比較長的時期內(nèi)，迫切的民生改善問題應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)性社會保障體系、基礎(chǔ)性公共衛(wèi)生體系、義務(wù)教育制度、基礎(chǔ)性住房保障制度的建立和健全。盡管像豪華大劇院、豪華體育中心、豪華博物館、豪華大學(xué)城、豪華政務(wù)中心、城市豪華廣場和豪華馬路等等的建設(shè)在很大程度上屬于非贏利性的建設(shè)，也屬于公共設(shè)施建設(shè)范圍內(nèi)的事情，但是在國家公共財(cái)力有限的情況下，這樣的一些豪華建設(shè)同基礎(chǔ)性的民生問題并沒有多少直接的關(guān)系，幾乎可以說無助于基礎(chǔ)民生的改善，甚至?xí)鹣喾吹淖饔?。因?yàn)檫@一類的豪華公共建設(shè)花費(fèi)巨大，國家公共財(cái)力必定是力不從心，必然會擠占改善基礎(chǔ)性民生問題所需的公共資金；而且，由于這一類豪華建設(shè)未來的運(yùn)營成本、維修成本十分昂貴，還需要大量的后續(xù)投入，因而還會大量透支未來改善基礎(chǔ)民生問題的公共資金，實(shí)在是一件得不償失的事情。

顯而易見的是，只有真正做到了以民生為重心合理安排公共投入的優(yōu)先順序，才能夠?yàn)榇蠓雀纳泼裆峁┲陵P(guān)重要的、而且是堅(jiān)實(shí)的資金保障。

四、應(yīng)當(dāng)將改善民生同經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)換有機(jī)地結(jié)合在一起

實(shí)際上，改善民生同經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展不是對立的，而是相輔相成的，應(yīng)當(dāng)將兩者有機(jī)地結(jié)合在一起。中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)立足于國內(nèi)消費(fèi)市場，以消費(fèi)內(nèi)需拉動為主，這一看法現(xiàn)在已經(jīng)形成共識。而民生的具體狀況對于消費(fèi)內(nèi)需拉動有著直接的重要影響。在中國，就一般情況而言，在主要的經(jīng)濟(jì)拉動力如出口拉動力、投資拉動力和消費(fèi)內(nèi)需拉動力三者當(dāng)中，消費(fèi)內(nèi)需拉動力的作用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于前兩者。就高收入群體、低收入群體和中等收入群體比較而言，高收入群體的購買能力最強(qiáng)，但其邊際消費(fèi)傾向卻是最低的；低收入群體的情況則恰好相反，其邊際消費(fèi)傾向最強(qiáng)，高于高收入群體，但其購買能力卻是最低的；中等收入群體的邊際消費(fèi)傾向和購買能力均比較強(qiáng)。而中國目前的民生狀況不容樂觀，中等收入者和低收入者兩者的比例高達(dá)70%以上，這種狀況不利于消費(fèi)內(nèi)需的拉動。

破解這一困局的基本途徑只能是大幅度改善民生。比如，大力度的社會轉(zhuǎn)移支付政策有助于減少貧困者的比重；合理的稅制有助于中等收入者和低收入者休養(yǎng)生息；充分就業(yè)的政策有助于大多數(shù)社會成員有一個穩(wěn)定的收入來源；公正合理的收入分配政策有助于大多數(shù)社會成員的收入持續(xù)提高。這一切，必定會大幅度提升中國的消費(fèi)內(nèi)需拉動。另外，需要特別指出的是，切實(shí)建立并完善社會保障制度，同樣能夠有效地?cái)U(kuò)大內(nèi)需。社會保障制度除了具有“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”的功能之外，還具有減少個人儲蓄的“擠出”效應(yīng)。

改善民生對于中國經(jīng)濟(jì)由外延性發(fā)展方式向內(nèi)含性發(fā)展方式的轉(zhuǎn)換同樣有著不可缺少的積極意義。內(nèi)含性發(fā)展方式有一個容易被人們忽視的重要內(nèi)容，這就是勞動者的勞動技能問題。而這一點(diǎn)恰恰同基礎(chǔ)民生中勞動者的職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)密切相關(guān)。中國目前勞動者隊(duì)伍十分龐大，但令人擔(dān)憂的是，稱職的也即符合崗位需要的勞動者比重，在某種程度上說卻是在下降的?，F(xiàn)代社會中的工人技能等級比例結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是中級和高級工人占據(jù)多數(shù)，而中國現(xiàn)階段工人技能等級比例結(jié)構(gòu)卻正好顛倒過來。有統(tǒng)計(jì)顯示，中國工人中的技師和高級技師只占1.5%，高級工占3.5%，中級工占35%，初級工則占到了60%。［5］這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)還不包括2.3億的“農(nóng)民工”。這樣看來，如果再加上“農(nóng)民工”的因素，中國初級工的實(shí)際比例恐怕要超過80%。曾經(jīng)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，在中國進(jìn)城農(nóng)民工1.2億人中，其中初中及以下文化程度占87.5%，有專業(yè)技術(shù)職稱的占2.4%，受過培訓(xùn)并獲得證書者只占18.5%。［6］我們無法想象，在這樣的條件之下中國能夠形成足夠的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力和競爭力。長此以往，在世界經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中，中國將長期處在競爭的劣勢之中，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將深蒙其弊。有鑒于此，中國現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)高度重視勞動者的職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)問題。

由上述分析可以看出，只要我們將改善民生問題上升到制度安排層面予以對待，制定出合理的中近期改善民生的目標(biāo)體系，以民生為基本著眼點(diǎn)合理安排公共投入的優(yōu)先順序，并將改善民生問題同經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)地結(jié)合在一起，那么，在做足了這一系列重大文章的基礎(chǔ)之上，就能夠有效地突破長期以來所形成的民生問題的困局。

參考文獻(xiàn)：

［１］［3］胡錦濤. 在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話. 人民日報，2005.6.27.

［2］溫家寶總理答中外記者問. 人民日報，2007.3.17.

［4］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告.人民日報，2007.10.25.

［5］李嵐清. 李嵐清教育訪談錄. 北京：人民出版社，2003：423.

［6］黃輝. 中等職業(yè)教育的昨天、今天和明天. 中國發(fā)展觀察，2006（8）.

編輯李梅