賈 妍 方 芳

摘要伴隨著國(guó)企改革的深入,中國(guó)城市貧困問(wèn)題引起政府和社會(huì)各界的重視。雖然我國(guó)政府已經(jīng)在城市反貧困領(lǐng)域中投入大量的財(cái)力和人力,但對(duì)于消除城市貧困是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。近年來(lái),由于一些非政府組織不斷的介入城市反貧困工作中,使反貧困工作取得了意想不到的結(jié)果。本文將從非政府組織參與反貧困的理論必然性出發(fā),分析中國(guó)非政府組織在反貧困中的優(yōu)勢(shì)及作用,在此基礎(chǔ)上,提出相應(yīng)的路徑選擇。

關(guān)鍵詞城市貧困非政府組織貧困群體

中圖分類號(hào):D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-277-02

一、引言

貧困問(wèn)題是世界各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)重大社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)也不例外,特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái),伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇,城市居民的貧富分化呈現(xiàn)出加速進(jìn)行的態(tài)勢(shì)。城市中一部分居民率先富了起來(lái),加入到富有者的行列,但同時(shí)也有相當(dāng)數(shù)量的居民卻處于相對(duì)貧困或絕對(duì)貧困的境況,淪為貧困層的成員。城市貧困人口因其來(lái)源廣泛、數(shù)量漸多、影響面廣而引起人們的特別關(guān)注,成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期一個(gè)全新的社會(huì)問(wèn)題。近年來(lái),一些非政府組織介入到城市反貧困的隊(duì)伍中,并取得了意想不到的效果。所以,城市反貧困過(guò)程中要充分重視非政府組織發(fā)揮的作用,注重城市貧困人口的社會(huì)參與,為他們提供更多的參與社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì),讓他們通過(guò)廣泛的社會(huì)參與來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合。

二、非政府組織介入城市反貧困的理論基礎(chǔ)

相對(duì)于我國(guó)關(guān)于非政府組織反貧困的研究,歐美的起步比我國(guó)早很多,而且出現(xiàn)了許多非政府組織發(fā)展的理論。這些理論主要論證了非政府組織參與反貧困的必然性,非政府組織在反貧困過(guò)程中的可行性,以及運(yùn)行模式等。這些理論對(duì)于我國(guó)非政府組織的發(fā)展及非政府組織介入城市反貧困有著非常重要的借鑒和指導(dǎo)作用。本文將采取第三方管理理論,對(duì)非政府組織在城市反貧困中的角色進(jìn)行分析研究。

第三方管理理論豍,這是由非政府組織專家薩拉蒙提出的,他認(rèn)為非政府組織研究中的政府失靈、市場(chǎng)失靈都存在著某種程度的局限,非政府組織并不是政府和市場(chǎng)失靈之后的輔助性衍生物,應(yīng)先于政府失靈出現(xiàn)。他認(rèn)為政府應(yīng)主要作為資金和指導(dǎo)提供者的角色出現(xiàn),而不是服務(wù)的傳遞者。在提供具體的社會(huì)服務(wù)(諸如社會(huì)保障服務(wù))時(shí),政府應(yīng)更多依靠大量的第三方機(jī)構(gòu)一非政府組織來(lái)實(shí)施其服務(wù)職能。在這種管理方式中,“政府與第三方分享在公共基金和公共權(quán)威運(yùn)用上的處理權(quán)。聯(lián)邦政府在福利項(xiàng)目提供中更多的是充任管理者的功能,而把相當(dāng)程度的處理權(quán)留給了非政府部門”。這樣,政府與非政府組織之間建立了合作與互補(bǔ)關(guān)系,既可以保持較小的政府規(guī)模,又能夠獲得足夠的資源開(kāi)展保障事業(yè),完成保障服務(wù)提供的責(zé)任。

經(jīng)多年的努力,中國(guó)在政府為主體的城市反貧困工作取得了巨大成就,但是,政府在反貧困中自身的一些局限性也越來(lái)越明顯。這種局限性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)政府行為的持續(xù)性難以保證。盡管政府機(jī)構(gòu)是常設(shè)的,但是政府官員是流動(dòng)的,在目前情況下,官員的流動(dòng)對(duì)于政府行為的持續(xù)性影響較大。與此同時(shí),政府總是要考慮它的多個(gè)目標(biāo),并根據(jù)社會(huì)形勢(shì)的變化不斷調(diào)整其目標(biāo),從而也影響到政府行為的持續(xù)性;(2)政府反貧困很難細(xì)致化。政府從事反貧困工作的人員是很有限的,有限的人力很難保證將反貧困工作做到實(shí)處,這樣容易對(duì)反貧困工作的實(shí)際效果造成負(fù)面影響;(3)政府機(jī)構(gòu)的層級(jí)性特征不僅很容易導(dǎo)致官僚主義,而且妨礙信息的流轉(zhuǎn),容易導(dǎo)致反貧困工作中的信息失真。政府出臺(tái)的反貧困計(jì)劃往往同窮人的愿望和需要有較大偏差;(4)在各種腐敗的沖擊下,政府機(jī)構(gòu)的效率值的懷疑,很難保證其所掌握的資源能夠真正有效的用于反貧困工作;(5)政府反貧困由于具有全局性和政策性,所以其試錯(cuò)成本太高,從而會(huì)抑制其反貧困的各種創(chuàng)新活動(dòng),不利于創(chuàng)造更加適用的反貧困模式。

三、非政府組織在城市反貧困領(lǐng)域中的優(yōu)勢(shì)

造成城市貧困的原因是多方面的,也是多種因素綜合作用的結(jié)果,因而對(duì)城市貧困問(wèn)題,必須加以綜合治理。以上政府在反貧困中自身所具有的各種局限,在某種意義上說(shuō),很難通過(guò)政府改革來(lái)糾正。而由于非政府組織自身的各種性質(zhì),他們?cè)诤艽蟪潭壬峡梢詮浹a(bǔ)政府的不足。因?yàn)榉钦M織具有政府扶貧不具備的針對(duì)性強(qiáng)、扶貧命中率高、強(qiáng)烈的創(chuàng)新沖動(dòng),適應(yīng)快速變化的需求,更加具有敬業(yè)精神的特點(diǎn),因此在扶貧的瞄準(zhǔn)率、成功率方面,政府與非政府組織的差距很大,如果考慮到非政府組織對(duì)邊沿地區(qū)貧困群眾的成功覆蓋,貢獻(xiàn)率則更大豎。

(一)滿足貧困群體日益多元化的脫貧需求

由于貧困群體的致貧原因不盡相同,因此,其對(duì)于脫貧的政策及具體措施的需求也呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化趨勢(shì),然而政府行為的“普遍性”和“局限性”使其難以對(duì)貧困群體多樣化的福利需求做出及時(shí)地回應(yīng)與滿足,而這恰恰是非政府組織的優(yōu)勢(shì)所在,也為其在反貧困領(lǐng)域提供了較大的作用空間。非政府組織是一個(gè)運(yùn)作的實(shí)體,它可以根據(jù)貧困群體不同類型的需求,在養(yǎng)老、就業(yè)咨詢、醫(yī)療保健方面提供服務(wù),更具有針對(duì)性。

(二)有效降低扶貧成本,服務(wù)供給的效率和質(zhì)量提高

長(zhǎng)期以來(lái),反貧困工作一直由政府單方承擔(dān),因此難以避免政府管理體制的弊端造成的危害:政府機(jī)構(gòu)惡性膨脹,尋租行為頻繁發(fā)生,對(duì)于貧困群體的需求反應(yīng)遲鈍且政策落實(shí)不到位,導(dǎo)致反貧困工作的質(zhì)量和效率低下。而非政府組織具有非政府性、民間性、公益性和相對(duì)獨(dú)立性,組織運(yùn)作機(jī)制有別于政府機(jī)構(gòu),具有較強(qiáng)的使命感且組織的運(yùn)作大多在社會(huì)的監(jiān)督下,對(duì)于資源的利用更具有透明度和高效性,在社會(huì)的廣泛參與下,能夠有效避免貪污、浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生,大大降低了扶貧成本,有效提高扶貧的效率和質(zhì)量。

(三)資金來(lái)源廣泛,扶貧政策實(shí)施具有較強(qiáng)的持續(xù)性

政府獲取資源的合法方式是稅收和發(fā)行公債,民間慈善資源是不適合以政府形式加以利用的。在政府財(cái)力不能單獨(dú)承擔(dān)城市反貧困責(zé)任的情況下,對(duì)民間慈善資源的有效利用就顯得十分重要。而非政府組織的公益性使其相較于政府機(jī)構(gòu)及企業(yè)更易接受私人捐款,通過(guò)各種募捐組織,廣泛吸納社會(huì)閑散資金,彌補(bǔ)政府財(cái)力的不足,保證扶貧政策實(shí)施的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

(四)廣泛深入基層,貼近貧困群眾

非政府組織的成員構(gòu)成決定其具有天生的“草根性”和“親和力”。由于大部分成員來(lái)源于基層和民間,他們?cè)趯?shí)施扶貧救助項(xiàng)目時(shí),往往會(huì)與扶貧對(duì)象進(jìn)行平等的溝通和交流,彌補(bǔ)政府與群眾溝通的不足,作為貧困群眾利益的表達(dá)渠道,增強(qiáng)了整個(gè)社會(huì)的融合并為政府制定扶貧政策提供合理有效的參考。

(五)靈活性及適應(yīng)性強(qiáng)

在組織結(jié)構(gòu)還是工作方式上,非政府組織都具有較大的靈活性,尤其在扶貧領(lǐng)域中,這一優(yōu)勢(shì)更是得天獨(dú)厚。扶貧項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中,時(shí)常出現(xiàn)各種復(fù)雜情況,而非政府組織的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)使其能夠迅速做出反應(yīng),對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)合理地調(diào)整,滿足貧困群體不同的需要,避免了政府由于結(jié)構(gòu)體制而產(chǎn)生的拖沓,滯后等現(xiàn)象,保證了扶貧項(xiàng)目的有效進(jìn)行。

四、非政府組織介入城市反貧困的路徑選擇

一般而言,非政府組織的生存與發(fā)展將更多的取決于社會(huì)的需要和選擇。所以,非政府組織應(yīng)該通過(guò)自己的實(shí)際行動(dòng),積極參與城市反貧困事業(yè),消除政府與社會(huì)的疑慮,爭(zhēng)取政府與社會(huì)更多的信任和支持,為自己的生存及發(fā)展贏得更有力的條件。

(一)建立多元化的資金籌集渠道

非政府組織要充分發(fā)揮其在城市反貧困領(lǐng)域的作用,首先應(yīng)建立多元化的資金籌集援助渠道,不斷擴(kuò)大扶貧資金的來(lái)源。一是與政府建立良好的合作關(guān)系,不斷獲取政府穩(wěn)定的服務(wù)資金支持;二是要整合各種社會(huì)資源,通過(guò)社會(huì)募捐和公益捐贈(zèng)等方式培育和發(fā)掘更多社會(huì)慈善資源的支持。這不僅需要組織完善自身的經(jīng)營(yíng)管理,提高服務(wù)水平,增加公眾的信任,而且還需要政府和社會(huì)通過(guò)各種形式大力宣傳和倡導(dǎo)捐贈(zèng)意識(shí),鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)向非政府組織提供資金用以慈善事業(yè);三是非政府組織有效非政府組織的生存與發(fā)展將更多的取決于社會(huì)的需要和選擇。非政府組織應(yīng)該通過(guò)自己的實(shí)際行動(dòng),積極參與城市反貧困事業(yè),消除政府與社會(huì)的疑慮,爭(zhēng)取政府與社會(huì)更多的信任和支持,為自己的生存及發(fā)展贏得更有力的條件。

(二)創(chuàng)建非政府組織的自律機(jī)制

非政府組織以使命為基礎(chǔ),是社會(huì)公益的化身,但是它也會(huì)受到各種誘惑的影響和侵蝕,出現(xiàn)喪失基本的社會(huì)道德倫理的可能性。非政府組織自身的違規(guī)行為會(huì)對(duì)社會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)展造成巨大的負(fù)面影響,打擊社會(huì)公眾投入慈善事業(yè)的信念。由于非政府組織的特殊性,其濫用公共資源的后果比其他機(jī)構(gòu)更為嚴(yán)重。因此,必須加強(qiáng)非盈利組織的自身的思想道德機(jī)制建設(shè),構(gòu)建道德化自律機(jī)制豏。在公民社會(huì)發(fā)展相對(duì)成熟的國(guó)家中,非政府組織自律機(jī)制已經(jīng)比較完善,我國(guó)可以適當(dāng)?shù)慕梃b一下他們的自律原則、道德操守、專業(yè)化的實(shí)踐作法,創(chuàng)建我國(guó)非政府組織的自律機(jī)制,提高非政府組織的社會(huì)公信力。

(三)建設(shè)專業(yè)化的人才隊(duì)伍

加強(qiáng)非政府組織專業(yè)化人才隊(duì)伍的建設(shè),提高組織從事反貧困活動(dòng)的能力,主要從兩個(gè)方面入手:一是改革教育體制,完善相關(guān)學(xué)科的假設(shè);二是非政府組織內(nèi)部應(yīng)重視對(duì)人才的積極培養(yǎng),提高成員素質(zhì),包括思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。組織要注重通過(guò)在職教育培訓(xùn)、鍛煉等方式來(lái)促進(jìn)組織內(nèi)部員工掌握基本知識(shí)和崗位專業(yè)知識(shí)來(lái)提高成員的整體素質(zhì),提高他們提供慈善服務(wù)的專業(yè)化能力;同時(shí)還應(yīng)從宏觀上探索和確定適合非政府組織部門工作性質(zhì)的各類人才的基本素質(zhì)及專業(yè)能力,探尋吸引社會(huì)上優(yōu)秀人才加入非政府組織的轉(zhuǎn)移機(jī)制。另外,對(duì)于非政府組織的一般成員來(lái)說(shuō),除了要擁有專門的知識(shí)和技能,還要有為他人和社會(huì)無(wú)私奉獻(xiàn)的信念和慈善精神以及高尚的思想道德,熱忱、積極,樂(lè)于為非政府組織的事業(yè)奉獻(xiàn);對(duì)于組織的管理者來(lái)說(shuō),不僅要有奉獻(xiàn)精神,還要善于溝通和思考,精于經(jīng)營(yíng)管理之道,不斷學(xué)習(xí)和創(chuàng)新,采用先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理方法,在市場(chǎng)中求得生存和發(fā)展。因此,對(duì)于整個(gè)非政府組織來(lái)說(shuō),人才是十分重要的,組織應(yīng)“以人為本”,加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè),從而更好的投入到城市反貧困的工作中去。

(四)增強(qiáng)與國(guó)際非政府組織交流合作的能力

隨著全球化進(jìn)程的日益加快,國(guó)際交流合作的機(jī)會(huì)也隨之增多,我國(guó)非政府組織應(yīng)該抓住這一契機(jī),增強(qiáng)自身吸引國(guó)際合作項(xiàng)目以及與境外組織交流的能力。通過(guò)國(guó)際交流和合作,一方面可以學(xué)習(xí)國(guó)外該類組織先進(jìn)的管理和運(yùn)營(yíng)模式,增強(qiáng)非政府組織能力,盡快和國(guó)際水平接軌;另一方面,可以從國(guó)外爭(zhēng)取到如基金會(huì)等類型的非政府組織更多的資助機(jī)會(huì)。目前,國(guó)外非政府組織對(duì)于我國(guó)扶貧事業(yè)的資助項(xiàng)目主要集中在農(nóng)村,對(duì)于城市反貧困事業(yè)的涉足尚淺,因此,非政府組織應(yīng)該積極引頸外組織關(guān)注城市反貧困事業(yè),加強(qiáng)與他們的合作,公共推動(dòng)城市反貧困事業(yè)的進(jìn)程。