李健蕓

摘要水環(huán)境生態(tài)的惡化,水資源的短缺,是我國目前水資源的現(xiàn)狀。本文對受污染最嚴(yán)重的淮河進(jìn)行了分析,提出了其受污染的歷史、現(xiàn)狀、原因及治理其污染的一些法律對策。

關(guān)鍵詞淮河存在問題法律對策

中圖分類號(hào):D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-094-01

水環(huán)境生態(tài)的惡化,水資源的短缺,是我國目前水資源的現(xiàn)狀。我國是一個(gè)水資源貧乏的國家,人均占有水資源量只有世界人均占有量的1/4。本文以淮河作為研究對象,針對其存在問題提出一些相應(yīng)法律對策,認(rèn)為這些措施的實(shí)行不僅可以緩解淮河的水污染狀況,而且對治理全國的水污染也可以起到一定的借鑒作用。

一、淮河水污染的現(xiàn)狀

據(jù)《中國環(huán)境狀況公報(bào)》指出:“淮河流域水污染較嚴(yán)重?？菟谒|(zhì)污染嚴(yán)重,超標(biāo)河段占82%,淮河成為中國污染最嚴(yán)重的一條河流?！?我們國家把地表水分為五類,其中三類以下人體最好不要直接接觸。但到目前為止,淮河有近2/3的河段水質(zhì)已達(dá)到了3類水標(biāo)準(zhǔn),根本不能飲用,其中有46.5%的水是因?yàn)橹囟任廴?已經(jīng)失去了任何利用價(jià)值?；春恿饔蛩Y源保護(hù)局提供的數(shù)據(jù)顯示目前淮河19個(gè)監(jiān)測斷面有13個(gè)處于超標(biāo)狀態(tài)。其中,淮南市在安徽省沿淮城鎮(zhèn)中,污水排放量位列第一,兩項(xiàng)重要的污染指標(biāo)氨氮的排放量分別位列第三和第二。

二、造成淮河水污染的原因

(一)部分工業(yè)偷排污水

在淮河兩岸,有許多制紙廠及其他重污染的企業(yè)。這些企業(yè)的污水都是直接排入淮河。經(jīng)過多年來“抓大關(guān)小”,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),淮河流域工業(yè)企業(yè)中沒有污水處理設(shè)施或設(shè)施不達(dá)標(biāo)已得到有效改善,但部分工業(yè)企業(yè)為降低生產(chǎn)成本,追求利潤的最大化常常擅自關(guān)閉污水處理設(shè)施偷排污水。而且現(xiàn)在普遍存在企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)或者交納超標(biāo)排污罰款也不愿意裝污水處理設(shè)施或者開動(dòng)污水處理設(shè)施的現(xiàn)象,這就使得本來已經(jīng)負(fù)荷嚴(yán)重的淮河又增加了新的負(fù)擔(dān),治理上難度加大,城市中的污水處理廠也因運(yùn)行成本過高,財(cái)政無力負(fù)擔(dān)而開開停停。此外,水法對水資源有償使用制度規(guī)定得不夠明確,收取的費(fèi)用過低,不足以承擔(dān)治理污水的重任。并且對違法行為的懲罰措施力度不夠,懲罰對象不明確。也是淮河水資源短缺和惡化的重要原因。

(二)農(nóng)業(yè)污水和城市生活污水成為新的污染源

據(jù)了解,淮河流域耕作面積占全國的1/6,一直以來都是我國主要的產(chǎn)糧區(qū)。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展,流域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中種植量的加大,對農(nóng)藥、化肥的使用量也隨著加大。農(nóng)業(yè)污水直接排入淮河,成為污染淮河的一個(gè)新的污染源。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快,城市生活污水的排放量正在逐年增加,其污染負(fù)荷已超過工業(yè)污水,是造成影響淮河流域水質(zhì)安全的重要因素。目前淮河生態(tài)條件十分脆弱,抗御污染沖擊的能力很弱,加之農(nóng)業(yè)污水污染和城市生活污水的治理難度較大。因此,淮河流域主水污染防治將是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù),任重而道遠(yuǎn)。

(三)政府缺乏“流域”觀念,流域內(nèi)各省間的責(zé)任制不完善

淮河流經(jīng)不同的省市、自治區(qū)、分屬于不同的地方行政機(jī)構(gòu)管理,各自對本轄區(qū)內(nèi)的水質(zhì)、水污染情況負(fù)責(zé),但也正因?yàn)槿绱烁餍姓C(jī)構(gòu)的目光也只投向本轄區(qū)。只關(guān)注本行政區(qū)內(nèi)的水環(huán)境情況,而對相鄰地區(qū)的水環(huán)境情況置之不理。因此出現(xiàn)一方面埋怨上游來的污水,一方面又把自己產(chǎn)生的污水未加處理地排向下游的情況。政府機(jī)構(gòu)缺乏“流域”觀念沒有把淮河上下游作為一個(gè)流域,作為一個(gè)整體來看待。實(shí)施淮河的項(xiàng)目時(shí),也沒有統(tǒng)一協(xié)議、統(tǒng)籌規(guī)劃以保護(hù)水資源,而是“各自為政”,地方保護(hù)主義觀念嚴(yán)重存在。淮河的水污染原因涉及各個(gè)省份,后果也波及各個(gè)省份,但是我們只強(qiáng)調(diào)整體的污染或者是某個(gè)污染事件,而對每個(gè)省份之間的責(zé)任沒有明確規(guī)定,每個(gè)省份對自己境內(nèi)的水污染要負(fù)什么責(zé)任,對水質(zhì)的保持或者改善要負(fù)的責(zé)任,責(zé)任的大小等規(guī)制制度都不完善。我國目前為止還沒有一支成熟的關(guān)于環(huán)境法方面的執(zhí)法隊(duì)伍。 但相關(guān)的環(huán)境審判庭和執(zhí)法隊(duì)伍并沒有建立起來,只是由其他執(zhí)法人員兼任。這就造成了許多環(huán)境污染事件由于沒有專業(yè)的執(zhí)法人員而得不到妥善根本的處理。

三、法律對策

(一)加強(qiáng)對水資源保護(hù)和水法的宣傳

我國水資源出現(xiàn)匱乏的現(xiàn)象,一方面是對水資源利用率不高。我國農(nóng)業(yè)用水占全國用量的80%左右,但有效利用率僅30%至40%,與發(fā)達(dá)國家70%至80%利用率相差甚遠(yuǎn)。另一方面是對水資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。我國城市工業(yè)萬元產(chǎn)值耗水量近200萬立方米,發(fā)達(dá)國家僅20%至30%立方米,其他如城鎮(zhèn)居民生活用水中的浪費(fèi)現(xiàn)象也十分嚴(yán)重,因此,應(yīng)該通過媒體或者其他一切可能的手段加強(qiáng)對水資源保護(hù)和水法的宣傳。強(qiáng)化民眾的環(huán)抱意識(shí)才是預(yù)防和治理污染的根本策略。

(二)強(qiáng)化懲罰措施

目前水法中存在懲罰力度不夠,懲罰對象不明確的問題。有的污染事件責(zé)任人根本就沒受到懲罰,即使責(zé)任受到追究也是懲罰過輕,不能達(dá)到使被追究人引以為戒的目的。鑒于此種情況, 在處理水污染事故時(shí),應(yīng)根據(jù)事故的危害程度給予排污單位和直接責(zé)任人雙重的懲罰,在雙罰的基礎(chǔ)上加大懲罰力度,以起到警戒目的。同時(shí)加大環(huán)保部門和水資源管理部門在處理水污染事故中的職權(quán)和職責(zé)。

(三)制定法律時(shí)要有“全流域”觀念,對流域進(jìn)行統(tǒng)一管理和保護(hù)

1995年8月8日,國務(wù)院發(fā)布了《淮河流域水污染防治暫行條例》,在該條例中,放置了專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全流域的水資源保護(hù)管理,建立了以淮河水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組為核心的管理體制,并根據(jù)淮河流域水資源保護(hù)的特點(diǎn)確立了相應(yīng)的水資源保護(hù)原則,制度措施。這是我國第一部流域性水事方面的行政法規(guī)。有關(guān)專家認(rèn)為《淮河流域水污染防治暫行條例》的出臺(tái),標(biāo)志著我國在水資源保護(hù)方面對流域管理的重視,確立了加強(qiáng)流域水資源保護(hù)的必要性。 鑒于中國特殊的國情,民眾的“小市民”觀念以及地方保護(hù)主義的存在,僅僅依靠該條例來保護(hù)淮河水資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此還應(yīng)該采取以下措施:一、建立行政首長對出境水質(zhì)和水量負(fù)責(zé)制。要求流域內(nèi)容各級政府的一把手要關(guān)心重視,必要時(shí)要親自組織淮河污染防止工作,確立放慢經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,也要尋找清潔工藝和治理淮河污染的原則,避免瞎干、亂干、臟干、傻干,必須要有全局觀念。針對法律太軟,彈性太大的問題,二、要全面修改《水污染防治法》,加大可操作性,懲罰措施要嚴(yán)厲;三、修改《刑法》增加“懲治環(huán)境污染罪”條款,對有意或無意的環(huán)境排放大量污染物或廢棄物,造成嚴(yán)重污染事故或傷害的要嚴(yán)懲。四、建立省際責(zé)任制,分河段實(shí)行水污染物總量控制,省界設(shè)國家控制水質(zhì)監(jiān)測斷面,由國家保護(hù)局實(shí)施監(jiān)測,地區(qū)間設(shè)省控水質(zhì)監(jiān)測哨,由各省自行安排,所需投資納入國家和地方基建投資計(jì)劃,制度總量控制管理辦法,為此需要制定好區(qū)域。交界處的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),交界雙方共同執(zhí)行,使污染負(fù)荷不超標(biāo),不過界。還可以對超標(biāo)排污的一方采取罰款給另一方的辦法,使用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)控污染負(fù)荷?；春铀廴镜姆乐问且豁?xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,在實(shí)施該項(xiàng)工程的過程中,應(yīng)該把立足點(diǎn)放在整個(gè)淮河流域環(huán)境綜合整治的基礎(chǔ)上,遵循水量和水質(zhì)統(tǒng)一的原則,通過考察水資源保護(hù),水污染防治與抗洪、抗旱、航運(yùn)、水產(chǎn)、灌溉、工農(nóng)業(yè)用水及城鄉(xiāng)生活供水等功能的效益,尤其注意解決好飲用水問題,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí),將一直以來在淮河上行之有效的政策法律化,增加強(qiáng)制力,結(jié)合水法、刑法、形成和諧有效,疏而不漏的法律體系。有好的法律,還要有高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍才能保證法律的正確實(shí)施。為了治理好淮河水污染,應(yīng)成立專門的環(huán)境審判庭和專門的執(zhí)法隊(duì)伍。