劉 婕

摘要近年來(lái),繼續(xù)教育所引發(fā)的一系列負(fù)面問(wèn)題逐漸引起了人們的重視。究竟如何才能有效地解決這一問(wèn)題,完善有關(guān)繼續(xù)教育的立法與實(shí)施將是一項(xiàng)有效的措施。本文從繼續(xù)教育立法的必要性與可能性問(wèn)題出發(fā),結(jié)合我國(guó)實(shí)際,圍繞繼續(xù)教育立法的有關(guān)具體問(wèn)題展開(kāi)了論述,從理論上闡明了有關(guān)立法的若干原則與實(shí)體規(guī)范。

關(guān)鍵詞繼續(xù)教育立法繼續(xù)教育權(quán)利與義務(wù)

中圖分類號(hào):D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-036-02

最近,報(bào)紙或新聞中經(jīng)常出現(xiàn)這樣的報(bào)道:學(xué)校里骨干教師要參加繼續(xù)教育,但由于在教學(xué)、科研中都起重要作用,學(xué)校不同意,教師就鬧著要跳槽;另一方面,學(xué)校送出去參加繼續(xù)教育的教師,深造后,大多跳槽離開(kāi)學(xué)校,學(xué)校卻無(wú)能為力,而后在違約金的數(shù)量和檔案轉(zhuǎn)送等問(wèn)題上產(chǎn)生矛盾,最后訴諸法庭。確實(shí),由于現(xiàn)行的職稱評(píng)聘制度引發(fā)的高校教師繼續(xù)教育問(wèn)題越來(lái)越突出,因而,加強(qiáng)繼續(xù)教育立法,實(shí)現(xiàn)繼續(xù)教育法制化,是推動(dòng)繼續(xù)教育健康、有序、跨越式發(fā)展的必由之路,也是加速我國(guó)知識(shí)更新,推動(dòng)人才建設(shè)的保障。

一、繼續(xù)教育立法的必要性

隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和教育改革的不斷深入,社會(huì)開(kāi)放的程度越來(lái)越大,繼續(xù)教育與社會(huì)其他方面的關(guān)系,都必須要用有力的法律法規(guī)來(lái)調(diào)節(jié)和理順。根據(jù)世界其他國(guó)家的教育立法經(jīng)驗(yàn),在對(duì)普及義務(wù)教育立法之后,教育立法的內(nèi)容和技術(shù)將日益復(fù)雜。一方面,在社會(huì)愈加開(kāi)放的形勢(shì)下,法律與教育的接觸面不斷擴(kuò)展,法律的觸須伸向教育的方方面面。另一方面,在傳統(tǒng)學(xué)校教育的封閉性被打破之后,教育將大規(guī)模地向社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)張。隨之而來(lái)的,是教育必須妥善處理好與社會(huì)其他方面業(yè)已存在的各種關(guān)系。如果不借助法律的約束性、強(qiáng)制性和規(guī)范性,繼續(xù)教育要理順和發(fā)展這些關(guān)系是不可想象的。

必須以法律的形式來(lái)規(guī)范和指導(dǎo)繼續(xù)教育的改革,并為繼續(xù)教育的未來(lái)指明方向。目前,我國(guó)的繼續(xù)教育雖以呈好的發(fā)展勢(shì)頭,但在很大程度上還滯留在各地的自發(fā)狀態(tài),主要還單純依賴于各地各單位的自覺(jué)性。要使我國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)、科技大戰(zhàn)中立于不敗之地,就迫切需要從戰(zhàn)略的高度,以立法的形式,從國(guó)家整體上來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃和強(qiáng)化繼續(xù)教育。再者,對(duì)正在進(jìn)行的繼續(xù)教育,也需要及時(shí)總結(jié)和肯定其成功的經(jīng)驗(yàn)(包括行之有效的政策措施),吸取教訓(xùn),認(rèn)識(shí)和掌握繼續(xù)教育的發(fā)展規(guī)律,再以法律反過(guò)來(lái)指導(dǎo)正在進(jìn)行的繼續(xù)教育及其改革。并在此基礎(chǔ)上,著眼未來(lái),將科學(xué)的預(yù)見(jiàn),變成法律條文,為繼續(xù)教育的未來(lái)指明方向,發(fā)揮立法的超前作用。

現(xiàn)存的許多弊端和不足,必須采用法律的約束和強(qiáng)制性手段來(lái)予以糾正和彌補(bǔ)。

首先,在管理體制上,行政干預(yù)過(guò)多的現(xiàn)狀必須根除。目前,我國(guó)的繼續(xù)教育管理主要是實(shí)行科技隊(duì)伍管理和科技業(yè)務(wù)管理一體化。這種管理模式本身是無(wú)可非議的。單從現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行情況來(lái)看,繼續(xù)教育的管理部門(mén)有教育行政部門(mén)、有人事局等,實(shí)際上實(shí)行的是自上而下的行政管理。從規(guī)范計(jì)劃到組織推動(dòng)招收學(xué)員,均靠行政機(jī)關(guān)的職能來(lái)實(shí)施,其結(jié)果是對(duì)繼續(xù)教育活動(dòng)統(tǒng)的過(guò)死,限制了各教學(xué)單位應(yīng)有的自主權(quán),致使繼續(xù)教育模式僵化。本來(lái),繼續(xù)教育該有什么內(nèi)容,該采取什么形式,只有業(yè)務(wù)主管部門(mén)才最清楚,最有發(fā)言權(quán)。因此,除有些必要的行政管理外,大量的還必須靠法律法規(guī)來(lái)調(diào)節(jié)和規(guī)范。如賦予業(yè)務(wù)主管部門(mén)以絕對(duì)權(quán)利,解除其它一些部門(mén)的管理權(quán),或僅給以“邊緣”管理權(quán)等。

其次,許多單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自己在繼續(xù)教育過(guò)程中的職責(zé)和義務(wù)并不十分明確。目前,全國(guó)基本實(shí)行了科技人員技術(shù)職務(wù)聘任制,而對(duì)于不少單位的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)講,他們只知對(duì)專業(yè)技術(shù)人員有聘任和不聘任的使用權(quán),卻不知有幫助其培訓(xùn)提高業(yè)務(wù)素質(zhì)的義務(wù),把科技人員視為工具,只管聘用,榨干油就了事。特別是對(duì)一些科技骨干,被以種種堂皇的理由,變相剝奪了培訓(xùn)進(jìn)修的權(quán)利。要改變這種現(xiàn)狀,僅僅靠宣傳教育和督促檢查是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須靠法律來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行。

二、繼續(xù)教育立法的可能性

對(duì)繼續(xù)教育實(shí)行法制管理,不僅是必要的,也是可能的。首先有《憲法》和國(guó)家其他有關(guān)法律政策作依據(jù)。《憲法》第十九條規(guī)定:“國(guó)家……對(duì)工人、農(nóng)民、國(guó)家工作人員和其他勞動(dòng)者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育,鼓勵(lì)自學(xué)成才?！薄督逃ā返谒氖粭l規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)社會(huì)組織采取措施,為公民接受終身教育創(chuàng)造條件?！薄吨袊?guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出:“要抓緊草擬基本的教育法律、法規(guī)和當(dāng)前急需的教育法律、法規(guī)”,“要本著學(xué)用結(jié)合,按需施教和注重實(shí)效的原則,把大力發(fā)展崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育作為重點(diǎn),重視從業(yè)人員的知識(shí)更新?！边@些都是教育立法的政策性依據(jù)。其次,有關(guān)于繼續(xù)教育的頒布政策、制定措施的基本經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家先后頒布了《科技干部管理工作試行條例》、《科技人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》、《關(guān)于制定科技人員繼續(xù)教育規(guī)范的意見(jiàn)》等。各地也相繼出臺(tái)和實(shí)施一些有關(guān)條例,諸如考核制度、獎(jiǎng)懲辦法等。這些都對(duì)繼續(xù)教育工作起到了不同程度的推動(dòng)作用,有許多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

另外,還有一些發(fā)達(dá)國(guó)家繼續(xù)教育立法的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。如法國(guó)、前蘇聯(lián)、德國(guó)、日本等國(guó)家都有繼續(xù)教育法規(guī)。法國(guó)政府1971年7月頒布《繼續(xù)教育法令》就明確指出:繼續(xù)教育是國(guó)家的責(zé)任,用人單位必須提供一定比例的經(jīng)費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)保障,接受繼續(xù)教育者享有帶薪教育休假權(quán)利,并把進(jìn)修與晉級(jí)加薪掛鉤;美國(guó)1966年頒布《成人教育法案》,從法律上保障繼續(xù)教育的發(fā)展,要求所有雇主每年必須至少以其全員工資總和1%的資金用于雇員的教育與培訓(xùn)。同時(shí),還要求規(guī)范與支持大學(xué)等教育機(jī)構(gòu)和企業(yè)、社區(qū)以及民間組織等非教育機(jī)構(gòu)舉辦繼續(xù)教育,使繼續(xù)教育組織化;新加坡每年的教育經(jīng)費(fèi)占政府財(cái)政支出第二位,并以每年30%的速度增長(zhǎng),政府還明確規(guī)定,政府部門(mén)和企事業(yè)單位的每位職工都必須繳納本人工資的21.5%作為社會(huì)福利和教育培訓(xùn)基金等。就世界范圍而言,不僅美、法、德、日、英、加等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家制定了有關(guān)繼續(xù)教育的成文法律或條文,而且一些不發(fā)達(dá)國(guó)家如墨西哥、印度也在次方面加強(qiáng)探索,繼續(xù)教育的法制化以成為國(guó)際共同趨勢(shì)。

三、對(duì)我國(guó)有關(guān)繼續(xù)教育法律、法規(guī)建設(shè)的幾點(diǎn)建議

黨的十六大提出要加強(qiáng)立法工作,到2010年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義的法律體系,這就要求我們必須建立層次分明、體系完整、結(jié)構(gòu)均衡、規(guī)范協(xié)調(diào)、體例統(tǒng)一的法律體系,加強(qiáng)繼續(xù)教育的立法工作,建立完善的繼續(xù)教育法律、法規(guī)體系,以保證繼續(xù)教育的有利推行和健康發(fā)展。筆者認(rèn)為,建設(shè)我國(guó)的繼續(xù)教育法律、法規(guī),除了對(duì)繼續(xù)教育的目標(biāo)、措施、責(zé)任及教育對(duì)象的權(quán)利、義務(wù)加以明確和對(duì)繼續(xù)教育本身的考核、監(jiān)督、評(píng)估等加以完善外,主要應(yīng)從繼續(xù)教育發(fā)展全局的角度出發(fā)來(lái)完善我國(guó)的繼續(xù)教育法律、法規(guī),要在完善這項(xiàng)工作中對(duì)以下幾個(gè)方面加以重視:

(一)規(guī)定每個(gè)公民依法享有繼續(xù)教育的權(quán)利和義務(wù)

美國(guó)總統(tǒng)布什當(dāng)政期間提出,要加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn);英國(guó)法律規(guī)定,15—18歲的青年不享受救濟(jì),鼓勵(lì)其參加青年培訓(xùn)計(jì)劃;德國(guó)實(shí)行職業(yè)預(yù)備教育制,對(duì)青少年就業(yè)前進(jìn)行職業(yè)預(yù)備教育和技能培訓(xùn),在新加坡,由政府、雇主和工會(huì)三方代表組成基本培訓(xùn)委員會(huì),加強(qiáng)對(duì)下崗工人的各種專業(yè)技術(shù)再培訓(xùn)。我國(guó)在發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)方面作了大量的工作,但存在許多問(wèn)題,主要表現(xiàn)是社會(huì)各方面對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的地位認(rèn)識(shí)不足,存在觀念上的滯后,繼續(xù)教育受“重仕途輕工匠,重文憑輕技能”的社會(huì)價(jià)值取向影響,被看作可有可無(wú)的補(bǔ)充,而沒(méi)有充分體現(xiàn)出繼續(xù)教育為就業(yè)服務(wù)的目標(biāo)和其在人力資源開(kāi)發(fā)、素質(zhì)提高方面的重要作用,所以我國(guó)必須以法律的形式規(guī)定每個(gè)公民有接受繼續(xù)教育的權(quán)利和義務(wù),并給予法律的保障。

(二)對(duì)各級(jí)各類人員的培訓(xùn)時(shí)間、培訓(xùn)形式加以規(guī)定

根據(jù)職業(yè)的類型和性質(zhì),結(jié)合其職業(yè)特點(diǎn),規(guī)定其參加培訓(xùn)的時(shí)間、形式。以教師職業(yè)為例,不同國(guó)家對(duì)其從業(yè)人員的培訓(xùn)都有明確的規(guī)定:如日本《新任教師研修試行要項(xiàng)》明確指出,新任教師研修制度是一種強(qiáng)制性研修制度,對(duì)新教師來(lái)講是一種義務(wù),任教后必須接受為期一年的在職培訓(xùn);英國(guó)規(guī)定新教師至少用五分之一的時(shí)間進(jìn)修,正式教師連續(xù)工作滿七年者可帶薪進(jìn)修一學(xué)期;法國(guó)《繼續(xù)教育法》規(guī)定,教師在服務(wù)一定年限后,有權(quán)享受一定時(shí)間的進(jìn)修假,每人每年有2周學(xué)習(xí)進(jìn)修假;美國(guó)教師每七年有一個(gè)帶薪“休假年”,用于進(jìn)修等提高教師水平的活動(dòng)、瑞典學(xué)校法中明文規(guī)定:一年內(nèi)教師為了義務(wù)進(jìn)修,可以停課5天,除薪金照發(fā)外,國(guó)家報(bào)銷教師外出受教育的住宿費(fèi)、旅費(fèi)、生活費(fèi)等。

(三)加強(qiáng)政府、單位和個(gè)人相結(jié)合,利用各種渠道籌集資金

國(guó)際上許多政府重視繼續(xù)教育,制定國(guó)家繼續(xù)教育的政策法規(guī),每年國(guó)家財(cái)政都專項(xiàng)撥款,并有逐年上升的趨勢(shì),如加拿大各級(jí)政府每年都要從稅收中列出1000萬(wàn)加元的培訓(xùn)費(fèi)用。一般國(guó)外大企業(yè)十分重視企業(yè)人才資源的培訓(xùn),每年拿出產(chǎn)值的2-5%的資金進(jìn)行繼續(xù)教育,有的國(guó)家還鼓勵(lì)用人單位如企業(yè)必須有專項(xiàng)用于員工培訓(xùn)的資金,美國(guó)的一些企業(yè)用于員工培訓(xùn)費(fèi)用高達(dá)天文數(shù)字:摩托羅拉公司每年用于員工教育培訓(xùn)的開(kāi)支超過(guò)10億美元,通用電氣公司也將3至4億美元用于員工培訓(xùn),規(guī)定企業(yè)的利潤(rùn)或資產(chǎn)幾個(gè)百分點(diǎn)必須用于企業(yè)的職工培訓(xùn)和繼續(xù)教育,1996年美國(guó)企業(yè)投入繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)560億美元,美國(guó)愛(ài)德華·瓊斯公司職工年薪2.2-2.7萬(wàn)美元,在美國(guó)不算很高,但有人均每年132小時(shí)的在崗培訓(xùn)。1998年德國(guó)私人企業(yè)投入繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)343億馬克。我國(guó)的繼續(xù)教育工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,目前國(guó)家規(guī)定職工教育經(jīng)費(fèi)占工資總額的1.5%,按職工每年平均工資6000元計(jì)算,每年職工教育培訓(xùn)費(fèi)用僅90元,更何況有些企業(yè)不按規(guī)定提取教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。因此,國(guó)家要增大對(duì)繼續(xù)教育的經(jīng)費(fèi)投入,企業(yè)和個(gè)人也應(yīng)該逐漸成為繼續(xù)教育的投資主體,鼓勵(lì)國(guó)家、單位、個(gè)人共同承擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用,按照責(zé)任共擔(dān)、利益共享原則,開(kāi)拓繼續(xù)教育市場(chǎng)。

(四)建立、實(shí)施和推動(dòng)勞動(dòng)就業(yè)資格證制度,加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)證書(shū)的認(rèn)證

目前許多領(lǐng)域流行國(guó)際認(rèn)可的專業(yè)資格證書(shū),如IT行業(yè)的Prometric認(rèn)證、美國(guó)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)認(rèn)證(ICMA)、英國(guó)劍橋大學(xué)考試委員會(huì)(UCLES)的劍橋商務(wù)管理證書(shū)、美國(guó)房地產(chǎn)協(xié)會(huì)的注冊(cè)房地產(chǎn)投資師資格認(rèn)證(CCIM)等,這表明國(guó)外資格證書(shū)有著較大的市場(chǎng),我國(guó)應(yīng)借鑒和吸收其有利經(jīng)驗(yàn),對(duì)就業(yè)者按不同行業(yè)的特點(diǎn),規(guī)定各行業(yè)最短培訓(xùn)期,取得就業(yè)資格證書(shū)后方可有就業(yè)資格,吸納就業(yè)人員的單位,應(yīng)將就業(yè)資格證作為招收員工的必備條件之一,吸收不具資格人員的單位應(yīng)受到經(jīng)濟(jì)制裁,使其制度化、法律化。還有各企事業(yè)單位要嚴(yán)格考核制度,按照專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育證書(shū)登記管理辦法的要求,對(duì)本單位專業(yè)技術(shù)人員接受繼續(xù)教育的情況進(jìn)行考核,并作為專業(yè)技術(shù)人員年度考核的重要內(nèi)容和聘任職務(wù)、執(zhí)業(yè)資格和人才流動(dòng)的重要依據(jù)。

(五)加強(qiáng)繼續(xù)教育的審核和監(jiān)督,確保繼續(xù)教育及其制度的順利實(shí)施

對(duì)繼續(xù)教育的效果加以考核,并根據(jù)其實(shí)施的具體情況予以獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰是繼續(xù)教育工作健康、有序、深入開(kāi)展的重要保證。國(guó)家應(yīng)規(guī)定各企事業(yè)單位必須制定和組織實(shí)施本單位繼續(xù)教育計(jì)劃和管理措施,保證專業(yè)技術(shù)人員參加繼續(xù)教育實(shí)踐、學(xué)習(xí)經(jīng)費(fèi)和其他必要條件,對(duì)在繼續(xù)教育工作中有顯著成績(jī)的單位給予獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)在繼續(xù)教育中成績(jī)優(yōu)秀的個(gè)人予以表彰,對(duì)不遵守繼續(xù)教育有關(guān)規(guī)定,不按時(shí)參加教育的所在單位與個(gè)人可以根據(jù)其情節(jié)的嚴(yán)重程度給予批評(píng)、處分、辭退等處分,對(duì)繼續(xù)教育行政管理人員玩忽職守、徇私舞弊的,可以依法給予行政處分等等。

總之,我們只有通過(guò)立法,建立科學(xué)、合理、規(guī)范、實(shí)用性強(qiáng)與競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)、約束機(jī)制相結(jié)合的繼續(xù)教育管理體系,提高依法執(zhí)教和按國(guó)際規(guī)則辦教育的意識(shí)和能力,才可把繼續(xù)教育納入社會(huì)主義法制的軌道,通過(guò)繼續(xù)教育規(guī)章制度的建設(shè)、監(jiān)督、執(zhí)行、檢查,改變?nèi)藗儗?duì)繼續(xù)教育的觀念,確立它在社會(huì)主義建設(shè)、實(shí)施科教興國(guó)與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位,加大國(guó)家對(duì)繼續(xù)教育工作的力度,全面貫徹實(shí)施黨的十六大提出的我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略,以促進(jìn)我國(guó)繼續(xù)教育事業(yè)的發(fā)展。