張愛軍

摘要立足改革開放的中國,面對濱海新區(qū)的建設,法律的穩(wěn)定性與現(xiàn)實的多變,法的作用之局限日益凸顯。農村集體建設用地使用權流轉已勢在必行,但是,其與現(xiàn)行法律的沖突如何解決,本文將從法理的角度予以分析。

關鍵詞法的作用局限性克服

中圖分類號:D90文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-022-01

一、法的作用

自從有了法治優(yōu)于人治的觀點后,人們關于法律作用的認識逐漸升溫,在17—18世紀形成了資產階級的法學世界觀。在資產階級法治發(fā)展的幾百年中,關于法治的技術和規(guī)則日益增多,像民主、人權、對法律的信仰,政治上的三權分立及多黨制,經(jīng)濟運行中的市場經(jīng)濟等都被拿來當成法治社會的思想、政治和經(jīng)濟基礎。豍1997年9月中共十五大提出依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略,依法治國是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要,是社會文明進步的重要標志,是國家長治久安的重要保障。

法律在國家生活、社會生活中,發(fā)揮著越來越重要的作用。從法的本質與目的出發(fā),“法是經(jīng)濟基礎的上層建筑,是為維護經(jīng)濟基礎和發(fā)展生產力服務的”。豎具體而言,當代中國進行社會主義建設中,法的社會作用可歸納為六個方面,其總的作用就是“維護秩序,促進建設、改革與開放,實現(xiàn)富強、民主與文明”豏具體到濱海新區(qū)的建設,法的作用就是保障、引導和推進濱海新區(qū)的經(jīng)濟等各方面的建設。

二、濱海“土改”中法的作用的局限性之表現(xiàn)

法律不是萬能的,法的作用有其局限性。沈宗靈教授的《法理學》中,將發(fā)的作用的局限歸為四個方面,其一是“法律的抽象性、穩(wěn)定性與現(xiàn)實生活的矛盾”。

“當廣東、重慶農民自發(fā)地嘗試沖破農地流轉樊籬之時,天津,這個北方經(jīng)濟新增長極,卻開始了一場自上而下的土地變革。

去年3月份起,葛沽鎮(zhèn)開始嘗試通過“宅基地換房”、“土地換保險和補償”,先把全鎮(zhèn)土地收歸鎮(zhèn)政府,整合后將農地轉為國有再招拍掛出售。這被視作集約土地及用土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設資金缺口的一箭雙雕之舉。……”

這一篇報道,是關于濱海新區(qū)建設中,農村集體建設用地使用權流轉用于支持城市建設的。面對我國現(xiàn)代化和城市化加速的形勢,打破城鄉(xiāng)二元結構,改革城鄉(xiāng)二元化的土地管理制度,允許農村集體建設用地使用權自由流轉是解決問題的關鍵。豑無論先前已經(jīng)備受關注的廣東的南海模式、重慶的農地入股、北京郊區(qū)等地的小產權房,到現(xiàn)在的濱海新區(qū)的“宅基地換房”,農村集體土地的產權改革已進入試點階段。但是,農村集體建設用地使用權的自由流轉,仍是路途艱難。

因為,從我國現(xiàn)有的法律制度看,我國有關于農村集體建設用地使用權的法律規(guī)定主要有以下幾部:《憲法》、《物權法》、《土地管理法》以及《土地管理實施條例》等。宏觀來看現(xiàn)行的法律規(guī)則是:只有國有土地可以直接轉讓,而集體土地不能直接轉讓。集體土地必須先被國家征收后變成國家所有土地,由國家將其轉讓。

三、法的作用的局限性之法理分析

盡管《物權法》經(jīng)過反復修改才通過,其實施剛剛滿一年,但是,面對不斷翻新的改革,在某些方面它已經(jīng)顯現(xiàn)出其局限性。因為無論哪一部法律,都存在著其穩(wěn)定性與現(xiàn)實生活的沖突?！翱v使我們今天以人類思維能力的極致來陳述法律,但一夜之間,新的問題幾乎又將堆積如山。‘如同其他科學一樣,政治學不可能將所有的事情精確地規(guī)定下來;因為公布的法律必須是普遍的,訴訟涉及的卻是具體問題?！眹鴥葘W者認為,法律的局限性是指“法律基于其防范人性弱點工具的特質在取得其積極價值之同時不可避免地要付出的代價,是法律由于其技術上的特點不能完善地實現(xiàn)其目的情況。”豓

從本體論角度說,法律作為人類意志的產物,其滯后于社會現(xiàn)實乃是客觀必然現(xiàn)象。面對豐富多彩、生動復雜而又不斷變化發(fā)展的現(xiàn)實社會,法律總難免會表現(xiàn)出相對“滯后”與“僵化”的特征。梅因指出:“社會的需要和社會的意見常常是或多或少地走在法律的前面,我們可能非常接近地達到它們之間缺口的接合處,但永遠存在的趨向是要把這缺口重新打開來。因為法律是穩(wěn)定的,而我們談到的社會是前進的?！必W

法律的局限性是無法避免的,但是具體法律規(guī)范的局限性,通過努力是可以在一定時間段得到改善的。而且法律要發(fā)揮作用,也必須不斷克服其局限性。美國學者E·博登海默指出:“盡管法律是一種必不可少的具有高度裨益的社會生活制度,它像人類創(chuàng)建的大多數(shù)制度一樣也存在某些弊端。如果我們對這些弊端不引起足夠的重視或者完全視而不見,那么我們就會發(fā)展為嚴重的操作困難?！必X

濱海新區(qū)建設中,遇到的問題,并非偶然。城市化的發(fā)展,改革的不斷加深,對土地的需求日益增加,以及新農村建設的探索,形成了農村集體建設用地流轉的潛在市場。

四、解決建議

對于全國改革開放建設中“土改”問題的困惑,從克服法律的局限性角度,或許可以從以下的途徑解決:

首要的是,全國人大及其常委會應修改《土地管理法》、《城市房地產管理法》等法律,解除農村集體建設用地使用權自由流轉的禁令?？紤]到當前我國國情,在法律層面上認可農村集體建設用地使用權流轉的時機已經(jīng)到來。因為,“從保護農民的財產權出發(fā),農村土地歸農民集體所有,但現(xiàn)有的建設用地制度截留了大量本來應當歸屬于農民享有的土地利益,侵占了農民對集體土地所應享有的合法權益”,豗法律承認農村集體建設用地使用權的流轉有利于切實保護農民的合法財產權。法律承認農村集體建設用地使用權的流轉可以更好地為建設社會主義新農村服務,對于濱海新區(qū)的進一步建設發(fā)展,也具有重要的推動作用。

然后,在修改《土地管理法》、《城市房地產管理法》等的基礎上,如果全國人大及其常委會認為制定農村集體建設用地使用權專門法律的時機還不夠成熟,可以特別授權國務院先行制定行政法規(guī),在若干試點地區(qū)適用。

進而,為確保農村集體建設用地使用權流轉試點工作的順利進行,保證相關制度的科學性、廣泛性,國務院可以在相關行政法規(guī)中允許各試點地區(qū)所在的省級人民政府制定相關的實施細則。

最后,結合國務院以及各省級人民政府的相關規(guī)范,全國人大及其常委會應當及時制定有關農村集體建設用地使用權的專門法律,從而在全國范圍內推廣農村集體建設用地使用權制度。