蔡樂(lè)渭

摘要：公共行政的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，它最初僅僅著眼于秩序行政，關(guān)注秩序的維護(hù)。然而，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求政府必須在秩序維護(hù)之外，承擔(dān)起為公民提供公共服務(wù)的職責(zé)，服務(wù)行政由此出現(xiàn)。作為一種全新的行政方式，服務(wù)行政有著與傳統(tǒng)的秩序行政不同的內(nèi)涵、性質(zhì)、范圍和實(shí)現(xiàn)手段，它的興起對(duì)公共行政實(shí)踐與行政法學(xué)理論都產(chǎn)生了重大的影響。

關(guān)鍵詞：服務(wù)行政； 公共服務(wù)； 行政權(quán)力； 公民權(quán)利

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ

一、服務(wù)行政的源起及其特征

公共行政的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在專制國(guó)家時(shí)期，公共行政被視為君主之私器，一切行政職能都屬于君主的私人事務(wù)，所謂“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”。到了“警察國(guó)家”時(shí)期(1)，國(guó)家在維護(hù)社會(huì)秩序與穩(wěn)定之外，還增加了謀求人民福利和社會(huì)進(jìn)步的任務(wù)，出現(xiàn)了所謂“福利國(guó)家”（wohlfahrtsstaat）的傾向。但此時(shí)的公共行政仍然只是作為主權(quán)者的君主的私人事務(wù)，國(guó)家所提供的福利更是君主對(duì)其子民的恩賜。(2)

18世紀(jì)以后，西方主要國(guó)家進(jìn)入了所謂形式法治國(guó)時(shí)期，意識(shí)形態(tài)上奉行自由主義，經(jīng)濟(jì)上奉行自由競(jìng)爭(zhēng)的資本主義，政治上三權(quán)分立制度得以確立，同時(shí)法治理念也日趨成熟。出于對(duì)國(guó)家權(quán)力的警惕，人們?cè)谫x予國(guó)家一定職能的同時(shí)，又對(duì)國(guó)家職能進(jìn)行嚴(yán)格限定，防止國(guó)家權(quán)力的過(guò)分?jǐn)U張?jiān)斐蓪?duì)個(gè)人權(quán)利的侵害。這一時(shí)期，行政權(quán)的行使主要體現(xiàn)為“秩序行政”，即國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力來(lái)限制人民的自由權(quán)利，以達(dá)到維持社會(huì)秩序、國(guó)家安全和排除對(duì)人民及社會(huì)危害之目的。

隨著第二次工業(yè)革命的推進(jìn)，資本主義世界進(jìn)入了所謂壟斷資本主義時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，人們的物質(zhì)生活水平有了極大的提高，而社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系也隨之日趨復(fù)雜化，各種以前不曾出現(xiàn)的社會(huì)矛盾開(kāi)始涌現(xiàn)。在這種情況下，自由資本主義時(shí)期的公共行政理念受到了前所未有的挑戰(zhàn)。狄驥這樣論述道：“今天，作為某種復(fù)雜變革的一個(gè)結(jié)果，一方面歸因于知識(shí)進(jìn)步，另一方面歸因于經(jīng)濟(jì)與工業(yè)的發(fā)展，政府的事務(wù)已經(jīng)超出提供司法、警察和戰(zhàn)爭(zhēng)防御的范圍，人們要求它履行各種各樣的職能。”并且，“隨著文明的發(fā)展，與公共需要相關(guān)的政府活動(dòng)呈數(shù)量上升趨勢(shì)，而這樣所帶來(lái)的一個(gè)后果是公共服務(wù)的數(shù)量也在不斷增加”。[1]也就是說(shuō)，公共行政已經(jīng)不能再局限于秩序的維護(hù)領(lǐng)域，而必須將比此前更多的精力與關(guān)注投入到公共服務(wù)的提供方面。

政府所承擔(dān)的這種為公民提供公共服務(wù)的行政，就是服務(wù)行政。詳言之，服務(wù)行政是政府以維持人們生活、增進(jìn)人民福利和促進(jìn)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展為目的，直接或間接向公民提供公民個(gè)人與市場(chǎng)機(jī)制所不能自行提供的公共服務(wù)，保障公民基本生活的一種行政方式。

二、服務(wù)行政的類型

（一）金錢、實(shí)物給付型服務(wù)與設(shè)施、組織提供型服務(wù)

根據(jù)服務(wù)的內(nèi)容與方式，服務(wù)行政可分為以下兩種類型：第一類是金錢或?qū)嵨锝o付型服務(wù)。這一類型的服務(wù)行政首先體現(xiàn)為服務(wù)主體向相對(duì)人提供一定的金錢與實(shí)物，如政府向符合最低生活保障條件的居民給付的生活保障金。此外，還可體現(xiàn)為免除相對(duì)人的一定義務(wù)，從而使相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)得到消極增加，如根據(jù)《殘疾人保障法》的規(guī)定，國(guó)家對(duì)接受義務(wù)教育的殘疾學(xué)生免收學(xué)費(fèi)。第二類是通過(guò)一定的設(shè)施、組織提供的服務(wù)。在這一類服務(wù)行政中，政府不是將一定數(shù)額的金錢或?qū)嵨锝o付于相對(duì)人，而是先設(shè)立一定的組織或設(shè)施，進(jìn)而通過(guò)該組織，或允許相對(duì)人使用、利用設(shè)施而提供服務(wù)。如政府通過(guò)建立學(xué)校、醫(yī)院、圖書(shū)館等設(shè)施，以及煤氣、自來(lái)水、公共交通系統(tǒng)等設(shè)施，為公民提供服務(wù)。[2]

（二）維持型服務(wù)與發(fā)展型服務(wù)

這是根據(jù)服務(wù)行政的層次標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的分類。維持型服務(wù)指該類服務(wù)的目的在于維持人們的基本生活，或者說(shuō)，若離開(kāi)這些服務(wù)，人們的生活將難以為繼。如電力、煤氣與自來(lái)水的提供，最低生活保障的給付，災(zāi)區(qū)民眾的食品、衣物、住所救濟(jì)等都基于維持人們的基本生活，因而屬于維持型服務(wù)。發(fā)展型服務(wù)則是指在人們基本生活得以維持的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步提高民眾福利與生活水平而提供的服務(wù)，如提供圖書(shū)館、博物館以滿足人們的精神文化需要，提供體育館、休息設(shè)施以促進(jìn)人們的身體健康與休閑娛樂(lè)等。

（三）收費(fèi)服務(wù)與免費(fèi)服務(wù)

這是根據(jù)服務(wù)行政是否直接向接受服務(wù)者收取費(fèi)用進(jìn)行的分類。收費(fèi)服務(wù)指接受該服務(wù)的每一位公民，都須向服務(wù)提供者交納一定的費(fèi)用，否則即不能得到這些服務(wù)。典型的收費(fèi)服務(wù)如城市公共交通服務(wù)、供水、供電服務(wù)等等。免費(fèi)服務(wù)則指公民在接受服務(wù)時(shí)并不需交納費(fèi)用的服務(wù)，如城市道路的使用、接受政府的救濟(jì)、領(lǐng)取最低生活保障金、使用免費(fèi)圖書(shū)館與博物館等等。服務(wù)行政的收費(fèi)與否，并沒(méi)有一個(gè)依服務(wù)的性質(zhì)而截然分開(kāi)的界限，很多時(shí)候它取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政府的政策，如博物館收費(fèi)與否、城市公共交通收費(fèi)與否、高速公路收費(fèi)與否等等。當(dāng)然，任何服務(wù)總是要耗費(fèi)一定的財(cái)力，所謂的免費(fèi)服務(wù)僅僅指其經(jīng)費(fèi)全部來(lái)自于公共資金，而不像收費(fèi)服務(wù)那樣至少部分經(jīng)費(fèi)來(lái)自于使用者。

三、服務(wù)行政的性質(zhì)

（一）作為恩賜的服務(wù)行政

在中國(guó)歷史上，政府從事賑濟(jì)災(zāi)民、興修水利等事務(wù)是素有的傳統(tǒng)，各個(gè)朝代莫不如此。但對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，國(guó)家的公共服務(wù)是來(lái)自君主的額外恩賜，體現(xiàn)的是皇恩之浩蕩、圣上之仁慈，而并非國(guó)民分內(nèi)所應(yīng)得的，更說(shuō)不上什么權(quán)利。

在德國(guó)，謀求人民福利和社會(huì)進(jìn)步早在警察國(guó)時(shí)期即成了國(guó)家理念之一，但當(dāng)時(shí)所謂的“福利國(guó)家”亦非人們的固有權(quán)利，而僅僅是作為主權(quán)者的君主的恩賜。[3]

在英國(guó)，政府的公共服務(wù)以歷史悠久的濟(jì)貧活動(dòng)為典型。1601年，伊麗莎白女王頒布了《濟(jì)貧法》，規(guī)定全國(guó)普遍設(shè)立濟(jì)貧院。1834年，維多利亞女王頒布了新《濟(jì)貧法》，加強(qiáng)了對(duì)貧民的控制。從英國(guó)濟(jì)貧制度的歷史發(fā)展看，濟(jì)貧在性質(zhì)上并非是政府的法律義務(wù)，接受救濟(jì)更不是貧困者的法律權(quán)利，相反，濟(jì)貧從一開(kāi)始就帶有對(duì)貧困者的羞辱與懲戒性質(zhì)[4]，即使政府在客觀上提供幫助，也僅僅是政府對(duì)貧困者的恩賜。

總而言之，在二十世紀(jì)之前的大部分時(shí)間里，服務(wù)行政都是以政府（君主）的恩賜面目出現(xiàn)的事物，提供服務(wù)不是政府的法定義務(wù)，獲取服務(wù)也不是公民的法定權(quán)利。

（二）服務(wù)行政從恩賜到權(quán)利的發(fā)展

十九世紀(jì)后期，歐洲各國(guó)的經(jīng)濟(jì)急劇發(fā)展，由政府提供更多的公共服務(wù)勢(shì)在必行。正是在這一時(shí)期以后，服務(wù)行政的性質(zhì)發(fā)生了根本的改變，從政府的恩賜而成為公民的權(quán)利──提供公共服務(wù)成了政府必須履行的法定義務(wù)。

1871年通過(guò)的德意志帝國(guó)憲法序言明確將“促進(jìn)德國(guó)人民的福利”作為國(guó)家的目的。此后，德意志帝國(guó)議會(huì)在1883—1889年間相繼通過(guò)了《健康保險(xiǎn)計(jì)劃》、《工傷事故保險(xiǎn)計(jì)劃》和《退休金保險(xiǎn)計(jì)劃》三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)立法，首開(kāi)現(xiàn)代社會(huì)保障服務(wù)之先河。1919年《魏瑪憲法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)生活之組織，應(yīng)與公平之原則及人類生存維持之目的相適應(yīng)。(3) 這一時(shí)期服務(wù)行政的發(fā)展，最大特點(diǎn)也在于國(guó)家承擔(dān)的服務(wù)職責(zé)加大，性質(zhì)發(fā)生了根本性變化。福斯多夫認(rèn)為，“生存照顧應(yīng)該視為一個(gè)獨(dú)立的概念，而與所謂的‘濟(jì)助并不相同，所謂的濟(jì)助，系指對(duì)陷于困境的人施予救濟(jì)。值得吾人注意的是生存照顧誠(chéng)然可包括濟(jì)助，但生存照顧概念卻非導(dǎo)源于濟(jì)助”[5]，也就是說(shuō)，“生存照顧”在性質(zhì)上已迥然不同于過(guò)去的作為國(guó)家恩賜性質(zhì)的“濟(jì)助”，而成為公民的權(quán)利。

在英國(guó)，Rowntree教授于1899年在調(diào)查約克城貧民狀況后，提出“貧窮文化”的理論，認(rèn)為貧窮的原因不在于其個(gè)人或家庭，而在于社會(huì)，濟(jì)貧并非是一種施舍、慈善或恩惠，而是國(guó)家的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)辦理濟(jì)貧工作。1908年，英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《養(yǎng)老金法》，對(duì)70歲以上的老人實(shí)施免費(fèi)養(yǎng)老金制；1911年頒布的《國(guó)民保險(xiǎn)法》，規(guī)定工人患病、失業(yè)時(shí)可以獲得安全保障；1925年頒布的《地方政府法》，把社會(huì)救助和福利事業(yè)視為地方行政，由地方政府負(fù)責(zé)主持。這樣，作為服務(wù)行政重要內(nèi)容的社會(huì)保障也從過(guò)去的政府恩賜轉(zhuǎn)向公民的法定權(quán)利。[6]

服務(wù)行政由政府恩賜而向公民權(quán)利的轉(zhuǎn)變至今尚在進(jìn)行之中。在美國(guó)，基于權(quán)利（right）與特權(quán)（privilege）的區(qū)分，當(dāng)事人在社會(huì)保障領(lǐng)域的利益是否享有“權(quán)利”的待遇還是一個(gè)在變動(dòng)中的問(wèn)題，有時(shí)是作為權(quán)利而受正當(dāng)法律程序保護(hù)，有時(shí)是作為特權(quán)而不能受到正當(dāng)法律程序保護(hù)。如1966年法院以福利受領(lǐng)者沒(méi)有“權(quán)利”而駁回相關(guān)案件。[7]到1970年代以后，法院的態(tài)度有了改變，開(kāi)始放棄“權(quán)利─特權(quán)”的區(qū)分，將某些原來(lái)屬于“特權(quán)”的利益承認(rèn)為權(quán)利，例如工作和就業(yè)，社會(huì)福利等。[8]在1970年的Goldberg v.Kelly一案中，最高法院第一次提出政府通過(guò)制定法而賦予公民的社會(huì)福利是一種“財(cái)產(chǎn)”，應(yīng)當(dāng)受到正當(dāng)法律程序的保護(hù)。(4)

四、服務(wù)行政的范圍

漢斯·j·沃爾夫等人認(rèn)為，行政的范圍受到人民的生活條件、國(guó)家權(quán)力和行政權(quán)力、被統(tǒng)治者的愿望、共同體和國(guó)家目的、科技的發(fā)展程度、行政的效率等因素的影響。[9]具體到服務(wù)行政的范圍，從該理論的首倡者福斯多夫開(kāi)始，一直不曾有人作出過(guò)明確詳盡的論述。

誠(chéng)然，生活于現(xiàn)代社會(huì)的人不可能僅依靠自己的力量有尊嚴(yán)地生存，而同時(shí)需要依賴他人、社會(huì)以及國(guó)家（政府）。但當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定了個(gè)人、市場(chǎng)與政府都對(duì)個(gè)人的生存與發(fā)展承擔(dān)義務(wù)的時(shí)候，同樣作為外在的力量，政府應(yīng)該在哪些范圍內(nèi)向已經(jīng)融入市場(chǎng)的個(gè)人提供服務(wù)？政府與市場(chǎng)各自的職能范圍如何確定？對(duì)此，法學(xué)本身是無(wú)能為力的，而經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共產(chǎn)品理論則在一定意義上為我們提供了分析工具。

所謂公共產(chǎn)品，是指那些能夠同時(shí)提供給許多人享用，并且供給它的成本與享用它的效果，并不隨著享用人數(shù)規(guī)模的變化而變化的產(chǎn)品。與私人產(chǎn)品相比較，公共產(chǎn)品具有不可分割性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性三大特征。[10]通常，公共產(chǎn)品一旦被生產(chǎn)出來(lái)，任何人都可以自由地進(jìn)行消費(fèi)，而不需要他人許可，從而出現(xiàn)了 “搭便車”現(xiàn)象。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論還證明，由作為公共機(jī)構(gòu)而組織起來(lái)的政府提供私人產(chǎn)品，是缺乏效率的。這樣，行政的范圍似乎可從經(jīng)濟(jì)的角度推出：政府應(yīng)該并且只應(yīng)該向公眾提供公共產(chǎn)品，而不需要也不應(yīng)該涉足私人物品的生產(chǎn)。(5)

然而，公共產(chǎn)品理論只能一定程度上用以指導(dǎo)確定行政作用的范圍，而不能明確界定服務(wù)行政的范圍。首先，須由政府提供的公共產(chǎn)品并不都是服務(wù)性的，一些傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品如國(guó)防的安全、治安的維護(hù)等等須運(yùn)用行政權(quán)力通過(guò)秩序行政來(lái)完成，并不在服務(wù)行政范圍之內(nèi)。其次，某些公共產(chǎn)品的提供，可能在結(jié)果上屬于服務(wù)行政，但在手段上卻屬于秩序行政。如建設(shè)一處水利設(shè)施屬于提供服務(wù)，但在手段上可能需要強(qiáng)制搬遷一些居民，又屬于秩序行政。再次，公共產(chǎn)品理論是與市場(chǎng)的提供能力緊密聯(lián)系在一起的，但一些政府必須提供的服務(wù)可能很難與市場(chǎng)聯(lián)系起來(lái)，卻又不得不由政府來(lái)提供?？梢?jiàn)，盡管在一般意義上我們可以說(shuō)，服務(wù)行政的范圍是政府提供的公共產(chǎn)品中除秩序行政以外的、滿足公民的生存與發(fā)展需要，尤其是物質(zhì)方面需要的公共產(chǎn)品。但欲明確界定服務(wù)行政具體包括哪些內(nèi)容，還需進(jìn)一步的論證。

作為一種新型的行政方式，服務(wù)行政經(jīng)歷了從無(wú)到有、從少到多、從不受重視到受到高度重視、從政府的額外職責(zé)到政府的重要職責(zé)甚至主要職責(zé)的歷程，目前尚處于發(fā)展過(guò)程之中。因此，考察服務(wù)行政的范圍，須考慮到以下因素：1、服務(wù)行政的范圍是不斷發(fā)展變化的；2、一定的時(shí)代背景中一項(xiàng)服務(wù)對(duì)公民的重要性；3、市場(chǎng)的可滿足性；4、對(duì)工商業(yè)自由的保護(hù)；(6)5、人們生活水平的提高和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，即服務(wù)行政的范圍應(yīng)隨著人們生活水平的提高和市場(chǎng)環(huán)境的變化而擴(kuò)展。

在上述考慮之下，可以認(rèn)為，服務(wù)行政的范圍不是一成不變的，由于其內(nèi)容繁多，分類繁雜，欲對(duì)其一一列舉，實(shí)際上也難以做到。目前來(lái)看，至少以下事項(xiàng)可納入服務(wù)行政的范圍：交通方面,市內(nèi)公共交通、鐵路系統(tǒng)、公路系統(tǒng)等；基本生活設(shè)施方面,供水、供電、供氣系統(tǒng)等；衛(wèi)生方面,基本醫(yī)療系統(tǒng)、疾病預(yù)防體系等；教育方面,各類大中小學(xué)校，幼兒教育、特殊教育、職業(yè)教育等；社會(huì)保障方面,最低生活保障、基本住房保障、養(yǎng)老院、福利院、救災(zāi)賑災(zāi)體系等；文化設(shè)施方面,公共圖書(shū)館、文化館、博物館等；生活環(huán)境方面,環(huán)衛(wèi)設(shè)施、清掃隊(duì)等。但須注意的是，為推行經(jīng)濟(jì)政策而從事競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國(guó)有企業(yè)，不應(yīng)屬于服務(wù)行政范圍。

五、服務(wù)行政的方式與途徑

（一）行政機(jī)關(guān)直接提供

行政機(jī)關(guān)直接提供是指國(guó)家通過(guò)行政機(jī)關(guān)和人員，直接向公民提供相關(guān)服務(wù)。它以行政機(jī)關(guān)為服務(wù)的具體承擔(dān)者，人們接受服務(wù)時(shí)需要與行政機(jī)關(guān)打交道，感受到的是某一服務(wù)直接來(lái)自某一具體的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)直接提供的公共服務(wù)往往是單方性的服務(wù)，主要是金錢或?qū)嵨锝o付型服務(wù)。這是由這一類型的公共服務(wù)適宜由行政機(jī)關(guān)直接提供的特性所決定的，因?yàn)閷?shí)物與金錢給付型服務(wù)形式較為簡(jiǎn)單，由行政機(jī)關(guān)直接提供也不涉及相對(duì)于其它機(jī)構(gòu)的效率問(wèn)題，因而沒(méi)必要再經(jīng)過(guò)其它環(huán)節(jié)。

（二）通過(guò)公共設(shè)施提供

通過(guò)公共設(shè)施提供服務(wù)指政府投資建造公共設(shè)施，公民則自由免費(fèi)使用該公共設(shè)施。這一提供方式的特征是：首先，公共設(shè)施由政府直接投資建造，至于建造過(guò)程中如何發(fā)包、如何建造等等則在所不問(wèn)。其次，公民對(duì)該公共設(shè)施的使用是免費(fèi)的。再次，公民直接任意使用政府建造的公共設(shè)施，使用之時(shí)不須與任何主體打交道，既不須與行政機(jī)關(guān)打交道，也不須與管理該設(shè)施的組織打交道。公民在接受這一形式的服務(wù)時(shí)，由于其不經(jīng)過(guò)任何環(huán)節(jié)，因而所感受到的僅僅是在直接利用國(guó)家已經(jīng)提供的服務(wù)，而不會(huì)感覺(jué)到在接受某一具體機(jī)關(guān)或組織提供的服務(wù)。因此，這種形式的服務(wù)不同于行政機(jī)關(guān)直接提供的服務(wù)，也不同于政府通過(guò)其他主體間接提供的服務(wù)。

（三）通過(guò)公務(wù)法人提供

公務(wù)法人原是法國(guó)行政法上的概念，是國(guó)家或地方團(tuán)體認(rèn)為某種公務(wù)的管理需要一定程度的獨(dú)立性和靈活性，由行政機(jī)關(guān)直接管理不妥當(dāng)時(shí)，為增加管理機(jī)構(gòu)的自主能力而創(chuàng)設(shè)的一種法人。公務(wù)法人是公法上的機(jī)構(gòu)，其設(shè)立和運(yùn)行規(guī)則不受規(guī)范私法人的法律如公司法的規(guī)范，而有其獨(dú)特的規(guī)則。[11]

在中國(guó)，公務(wù)法人還不是一個(gè)法律上的概念，而僅僅是學(xué)理上的概念，學(xué)者們將履行公共管理職能的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體定位為公務(wù)法人，認(rèn)為公務(wù)法人與其使用者之間的關(guān)系不僅僅存在民事法律關(guān)系，也存在行政法律關(guān)系。公務(wù)法人與利用者、使用者發(fā)生行政性糾紛后，應(yīng)通過(guò)行政訴訟途徑來(lái)解決。[12]

通過(guò)公務(wù)法人提供公共服務(wù)是服務(wù)行政的重要方式，如醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)等都是通過(guò)公務(wù)法人提供的。在公務(wù)法人的意義上考慮服務(wù)行政的提供問(wèn)題，就不能不考察我國(guó)的事業(yè)單位現(xiàn)象。1984年《關(guān)于國(guó)務(wù)院各部門(mén)直屬事業(yè)單位編制管理的試行方法（討論稿）》規(guī)定，“凡是為國(guó)家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，從事為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民文化生活、增進(jìn)社會(huì)福利等服務(wù)活動(dòng)，不是以為國(guó)家積累資金為直接目的的單位，可定為事業(yè)單位”。隨著改革的深入與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，事業(yè)單位性質(zhì)與表現(xiàn)形態(tài)已經(jīng)變得復(fù)雜，一些名義上的事業(yè)單位實(shí)際從事的是經(jīng)營(yíng)性事務(wù)，在性質(zhì)和功能上已經(jīng)向企業(yè)轉(zhuǎn)變，從名稱著眼，我們已經(jīng)難以將事業(yè)單位和服務(wù)行政直接聯(lián)系起來(lái)。但若從“為國(guó)家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，從事為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民文化生活、增進(jìn)社會(huì)福利等服務(wù)活動(dòng)”這一要求著眼，事業(yè)單位與公務(wù)法人仍有著密切聯(lián)系。在這個(gè)意義上，我國(guó)公共服務(wù)中的很大一部分都是通過(guò)作為公務(wù)法人的事業(yè)單位提供的。

（四）通過(guò)公共企業(yè)提供

公共企業(yè)是以提供公共服務(wù)為目的的企業(yè)。它以服務(wù)公共利益為存立基礎(chǔ)，在設(shè)立、運(yùn)營(yíng)等方面遵循一定的公法規(guī)則，但總體而言，其在運(yùn)行上卻按作為私法主體的企業(yè)的邏輯與規(guī)則進(jìn)行運(yùn)作，是企業(yè)與公共服務(wù)目標(biāo)的結(jié)合。公共企業(yè)都由政府投資設(shè)立，有時(shí)由某一行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)，但每一家公共企業(yè)在法律上都是獨(dú)立主體，而不從屬于特定的行政機(jī)關(guān)。通過(guò)公共企業(yè)提供公共服務(wù)是服務(wù)行政的重要方式之一，人們?nèi)粘Ｉ钏匦璧囊恍┗痉?wù)通常由公共企業(yè)提供，如煤氣、電力、自來(lái)水都來(lái)自公共企業(yè)。

與一般的企業(yè)相比，公共企業(yè)往往在某一區(qū)域內(nèi)實(shí)行壟斷，但同時(shí)也受到更為嚴(yán)格的管制，如價(jià)格上可能完全由政府定價(jià)，產(chǎn)品提供方式和標(biāo)準(zhǔn)上也受到嚴(yán)格控制。而與同以國(guó)家作為投資主體的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)相比，公共企業(yè)最大的特點(diǎn)在于以提供公共服務(wù)為直接目的，而后者則以營(yíng)利為直接目的。與事業(yè)單位相比，公共企業(yè)的特點(diǎn)在于運(yùn)行規(guī)則的不同，它在提供服務(wù)時(shí)，需要按企業(yè)的模式，出售產(chǎn)品并收取費(fèi)用，而事業(yè)單位盡管也可能實(shí)行收費(fèi)服務(wù)，但所收費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)卻不是像公共企業(yè)那樣直接取決于所提供的產(chǎn)品。

（五）通過(guò)特許由私法主體提供

服務(wù)行政是政府的職責(zé)，一般情況下，公共服務(wù)都由政府組織直接提供或通過(guò)公共性質(zhì)的組織提供。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，服務(wù)行政有時(shí)不再由國(guó)家或公共組織提供，而是通過(guò)國(guó)家特許的方式，由以營(yíng)利為目的的私法主體在政府的規(guī)制下提供。比如政府通過(guò)BOT方式，由私人企業(yè)建立并在一定期間內(nèi)經(jīng)營(yíng)高速公路。在通過(guò)私法主體提供公共服務(wù)的情況下，私法主體是完全以商業(yè)企業(yè)的身份，在法律規(guī)定和特許合同約定范圍內(nèi)，按商業(yè)邏輯提供某一服務(wù)。事實(shí)上，從服務(wù)行政的過(guò)程來(lái)看，大部分公共服務(wù)都曾經(jīng)在某一個(gè)或幾個(gè)階段是由私法主體負(fù)責(zé)的，如免費(fèi)提供的公共設(shè)施在建造之時(shí)由某一私營(yíng)企業(yè)承包等等。

注釋：

（1）“警察國(guó)家”是18世紀(jì)歐洲的一種國(guó)家形態(tài)，是由專制國(guó)家過(guò)渡到憲政（法治）國(guó)家的中間階段。關(guān)于警察國(guó)家的進(jìn)一步論述，可參見(jiàn)陳新民：《行政法學(xué)總論》，三民書(shū)局1997年修訂6版.

（2）有關(guān)這一時(shí)期的“福利國(guó)家”與二十世紀(jì)以來(lái)盛行的“福利國(guó)家”理念的區(qū)別，可參見(jiàn)［英］哈耶克：《自由秩序原理（下）》，鄧正來(lái)譯，三聯(lián)書(shū)店1997年版，第209頁(yè).

（3）參見(jiàn)《魏瑪憲法》第151條.

（4）Goldberg v.Kelly，397 U.S.254，262(1970).

（5）當(dāng)然，由于公共產(chǎn)品本身的多樣性及其它的一些因素的影響，也使得公共產(chǎn)品并不僅僅由政府提供，其它相關(guān)機(jī)構(gòu)甚至私人在一定條件下也可提供公共產(chǎn)品.

（6）工商業(yè)自由是現(xiàn)代社會(huì)中人們最重要的自由之一，各國(guó)法律對(duì)此多有規(guī)定。如法國(guó)在1791年大革命期間就通過(guò)法律規(guī)定，“從即將到來(lái)的4月1日開(kāi)始，任何人都能夠自由地從事商業(yè)以及從事他所選擇的職業(yè)和工藝”，這一規(guī)定至今有效。法國(guó)憲法委員會(huì)在1982年的一個(gè)判決中認(rèn)定，工商業(yè)自由具有憲法規(guī)定的意義，只能由法律進(jìn)行限制，地方團(tuán)體的公務(wù)不能侵犯工商業(yè)自由。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第487頁(yè).

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（責(zé)任編輯 無(wú)逸）