陳 鑫

摘要近幾年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,環(huán)境污染現(xiàn)象日益嚴(yán)重,環(huán)境糾紛、侵權(quán)問(wèn)題日益凸顯,而傳統(tǒng)的訴訟在保護(hù)環(huán)境方面卻顯得軟弱無(wú)力,為了有效的保護(hù)環(huán)境、維護(hù)廣大人民的環(huán)境利益,我國(guó)應(yīng)盡快建立起環(huán)境公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建

中圖分類(lèi)號(hào):D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-337-02

一、環(huán)境公益訴訟概述

(一) 環(huán)境公益訴訟的概念

公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的,它最早起源于羅馬法,是指為了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公眾的利益而提起的訴訟。在公益訴訟中,原告可以是不特定的人,原告起訴的目的不是為了自己的利益而是為了維護(hù)公共利益、法律的尊嚴(yán)以及社會(huì)的公正。進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái),公益訴訟所針對(duì)的問(wèn)題較多的集中在環(huán)境污染、壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等方面。這些問(wèn)題不僅威脅到某一個(gè)人的利益更是對(duì)社會(huì)公眾利益的損害,環(huán)境公益訴訟就是著眼于維護(hù)和保全環(huán)境公共利益,即環(huán)境公益。豍據(jù)此,筆者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟應(yīng)是指公民、法人、或其他組織在生態(tài)環(huán)境受到破壞或自然資源被不合理利用時(shí),可以基于保護(hù)社會(huì)公共環(huán)境利益的需要,以原告身份提起訴訟,制止環(huán)境危害行為實(shí)現(xiàn)自身的環(huán)境利益。

(二)環(huán)境公益訴訟的特征

1.目的具有特殊性。在我國(guó)提起民事訴訟和行政訴訟的目的僅是為了維護(hù)受害者自己的利益而在環(huán)境公益訴訟中原告起訴的目的是為了保護(hù)國(guó)家的環(huán)境利益、以及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益,而并不單純的是為了維護(hù)個(gè)人的利益,如果僅僅是為了維護(hù)自己的環(huán)境利益而向法院提起的訴訟是不能被納入環(huán)境公益訴訟的。

2.利害關(guān)系的不特定性和廣泛性。在普通訴訟中加害人和受害人都是特定的,他們是一對(duì)一的訴訟。而在環(huán)境公益訴訟中,違法行為侵犯的對(duì)象是公共環(huán)境利益,而并非是某一個(gè)的特定的人的利益,并且對(duì)于普通民眾往往只有不利影響,而無(wú)直接利益上的損失。因此法律允許在該特定人不愿、不敢或不便提起訴訟之時(shí),任何普通公民為了維護(hù)公共環(huán)境利益都可以向法院提起環(huán)境公益訴訟。

3.原告主體的不特定性和廣泛性。我國(guó)我民事訴訟和行政訴訟都明確規(guī)定了提起訴訟的必須是與本案有直接利害關(guān)系的人而其他任何與本案沒(méi)有直接利害關(guān)系的人是不能向法院起訴的,而在環(huán)境公益訴訟中發(fā)起者不一定與本案有直接利害關(guān)系,任何組織或個(gè)人為了維護(hù)國(guó)家或社會(huì)的環(huán)境利益都可以向侵害公共環(huán)境利益的人提起訴訟。

二、環(huán)境公益訴訟的法理基礎(chǔ)

(一)公民的環(huán)境權(quán)是環(huán)境公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)

環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的權(quán)利基礎(chǔ)為公民的環(huán)境權(quán),環(huán)境權(quán)是伴隨著環(huán)境危機(jī)而產(chǎn)生的權(quán)利概念,是社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、人口的膨脹,水、空氣、陽(yáng)光等環(huán)境要素作為稀缺性資源的特性逐漸顯露出來(lái),人類(lèi)的生存利益和生產(chǎn)利益在對(duì)環(huán)境的需求上構(gòu)成矛盾。為此,社會(huì)就有必要對(duì)人類(lèi)的利益作出制度性安排,賦予主體一定的權(quán)利,平衡與制約各主體之間因利用稀缺性資源而發(fā)生的關(guān)系,此權(quán)利即為公民的“環(huán)境權(quán)”。1972年聯(lián)合國(guó)在瑞典首都斯德哥爾摩召開(kāi)了第一次人類(lèi)環(huán)境會(huì)議,會(huì)議普遍接受了環(huán)境權(quán)的觀點(diǎn),并在會(huì)議所發(fā)表的《人類(lèi)環(huán)境宣言》中加以明確確認(rèn):“人類(lèi)有權(quán)在一種能夠過(guò)尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利,并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！彪S后,許多國(guó)家在各自的憲法中確認(rèn)環(huán)境權(quán)或涉及環(huán)境權(quán)的內(nèi)容,從而使環(huán)境權(quán)成為當(dāng)代憲法的新生基本權(quán)利。在我國(guó)公民的環(huán)境權(quán)是公民的一項(xiàng)基本人權(quán),是人們利益和需要的自發(fā)反映,作為私權(quán),它應(yīng)該是可訴的和可強(qiáng)制執(zhí)行的,而要實(shí)現(xiàn)這種可訴性與可強(qiáng)制執(zhí)行性就要建立環(huán)境公益訴訟制度與之相適應(yīng),使得公民的環(huán)境權(quán)能通過(guò)訴訟的方式更好的請(qǐng)求審判權(quán)的支持而實(shí)現(xiàn),從而達(dá)到保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益這一最終目的。

(二)環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是國(guó)家權(quán)利的局限

環(huán)境公共利益的主體是公共社會(huì),但公共社會(huì)并非實(shí)在的主體,其利益必需有一個(gè)實(shí)在的主體予以代表與維護(hù)。無(wú)論就其產(chǎn)生的動(dòng)因,還是肩負(fù)的歷史使命,以及所享有的各種權(quán)力,傳統(tǒng)上,國(guó)家無(wú)可爭(zhēng)議地成為環(huán)境公共利益的代表。長(zhǎng)期以來(lái),國(guó)家權(quán)力作為環(huán)境公共利益的唯一代表,雖在維護(hù)環(huán)境公共利益方面發(fā)揮了重要作用,但其弊端也顯而易見(jiàn)。首先在具體的社會(huì)生活中,國(guó)家是由專(zhuān)門(mén)的機(jī)關(guān)及其具體的人員組成的,并由他們以國(guó)家的名義從事活動(dòng),而他們本身也存在自己獨(dú)立的利益,因此當(dāng)這些機(jī)關(guān)與個(gè)人的利益與社會(huì)公眾環(huán)境的利益不相一致的時(shí)候理論上就存在著這些機(jī)關(guān)與個(gè)人以自己的利益損害公共的環(huán)境利益。其次,國(guó)家作為環(huán)境公共利益的唯一代表,公權(quán)的行使如屬不當(dāng)或違法,一直是由另一種公權(quán)來(lái)糾正它,以公權(quán)控制公權(quán)。國(guó)家將一項(xiàng)權(quán)力授予某一機(jī)關(guān)行使后,為保證其行為合乎法律和公益,就有必要設(shè)定并授權(quán)另外一個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控;另外一個(gè)機(jī)關(guān)如果濫用權(quán)力,又有必要設(shè)立第三個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)干預(yù)和控制。這樣的設(shè)計(jì)使得公權(quán)系統(tǒng)呈無(wú)限擴(kuò)張的趨勢(shì),運(yùn)作效率愈來(lái)愈低下,造成社會(huì)資源的極度浪費(fèi)。從以上我們可以看出“國(guó)家作為公權(quán)利的代表在保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)方面確實(shí)有著不足之處,因此需要社會(huì)公眾的大力協(xié)助才能更好的維護(hù)社會(huì)的環(huán)境利益,而社會(huì)公眾參與維護(hù)環(huán)境利益的方式就是環(huán)境公益訴訟?！?/p>

三、環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建

當(dāng)今環(huán)境問(wèn)題公益化的趨勢(shì)日益明顯,而按照傳統(tǒng)的訴訟制度不能有利的保護(hù)這種公益,其結(jié)果必然淡化人們維護(hù)公共利益的熱情,同時(shí)也將影響公眾參與環(huán)境事務(wù)的積極性,為了防止這些弊端的發(fā)生,我們應(yīng)從實(shí)際出發(fā),建立一個(gè)適合我國(guó)國(guó)情的新型的環(huán)境公益訴訟制度。

(一)原告起訴資格的適度放寬

傳統(tǒng)法學(xué)理論認(rèn)為,侵權(quán)行為的構(gòu)成必須以受害人享有物權(quán)法上和人格權(quán)上的權(quán)益為要件,受這種觀念的影響,在程序法上對(duì)原告的規(guī)定也嚴(yán)格限制在財(cái)產(chǎn)和人身受到侵害的人之上,我國(guó)訴訟法確立的原告資格條件正是以傳統(tǒng)理論為基礎(chǔ)的?！睹袷略V訟法》第108 條第1 項(xiàng)規(guī)定:“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。”“直接利害關(guān)系”意味著原告必須是被侵害的實(shí)體性權(quán)利的享有者,且這種權(quán)利必須是原告“專(zhuān)屬性”或“排他性”的享有,與案件沒(méi)有直接利害關(guān)系的人,則不享有向法院起訴的權(quán)利。那么,在具體的環(huán)境侵權(quán)案件中,只有是財(cái)產(chǎn)或人身權(quán)直接受到侵害的公民和組織才可以提起環(huán)境公益訴訟,這樣一來(lái),不利于公民對(duì)環(huán)境侵權(quán)提起訴訟,使公民的環(huán)境權(quán)得不到有效的保障。

英美法中公益妨害最初是由公共官員提起訴訟的,但是由于公共官員對(duì)自身利益的考慮并不熱心維護(hù)公共利益,而公眾被排除在公益妨害訴訟之外,這就造成了公益妨害的繼續(xù)存在和受害人得不到救濟(jì)的不合理現(xiàn)象。為彌補(bǔ)這一漏洞,美國(guó)侵權(quán)法對(duì)此做了調(diào)整,在保持傳統(tǒng)規(guī)則的同時(shí),增加了一項(xiàng)規(guī)定,即:“為提起禁止或取締公益妨害的訴訟,公民必須具有作為一般公民的代表,或公民訴訟明確了個(gè)人代表公眾提起旨在禁止或取締公益妨害的訴訟資格?，F(xiàn)實(shí)中有人認(rèn)為,擴(kuò)大原告資格會(huì)導(dǎo)致濫訴和法院負(fù)擔(dān)的增大,是不可取的,筆者認(rèn)為,由于提起環(huán)境訴訟要耗費(fèi)大量的資金和精力,從訴訟成本上看,濫訴的情形不會(huì)太多,法院的負(fù)擔(dān)確實(shí)會(huì)加重,但是比起環(huán)境遭到破壞后的治理與恢復(fù)成本來(lái)說(shuō)是微不足道的。由此我們認(rèn)為也擴(kuò)大原告資格是有必要的,也是符合世界環(huán)境法和侵權(quán)法的發(fā)展潮流的。

(二)擴(kuò)大被訴對(duì)象

為了有效地保護(hù)好環(huán)境,各國(guó)法律在放松環(huán)境訴訟資格的同時(shí),也擴(kuò)了被訴對(duì)象的范圍。即根據(jù)環(huán)境法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的廣泛性和綜合性的需要,對(duì)過(guò)去根據(jù)其他法律規(guī)定不能被提起訴訟者,現(xiàn)在可以根據(jù)環(huán)境法的規(guī)定對(duì)其提起訴訟,從而沖決了“國(guó)家至上”或“國(guó)家無(wú)責(zé)任”的傳統(tǒng)觀念的禁錮。在我國(guó),《憲法》第41條明確規(guī)定:”由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！拔覈?guó)《行政訴訟法》第2條亦明文規(guī)定:”公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！坝纱丝梢?jiàn),我國(guó)《行政訴訟法》已明確將行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員作為被訴對(duì)象。然而,細(xì)查我國(guó)環(huán)境法律、法規(guī),雖也有將行政機(jī)關(guān)列為被訴對(duì)象,但范圍比較狹窄,僅限于當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定和行政處理決定不服的訴訟。由于公民有權(quán)提起要求國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)之訴具有十分重大的意義,它即有利于實(shí)施環(huán)境保護(hù)的”防重于制“的原則,也是公民參與環(huán)境管理的重要保障。為此,我國(guó)有必要在環(huán)境法律中明確擴(kuò)大被訴對(duì)象的范圍,并明文規(guī)定:”任何單位和個(gè)人均有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員就本法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟?！斑@樣才能使廣大群眾更好的監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員履行環(huán)境保護(hù)的職責(zé),以更好地保護(hù)和改善環(huán)境,促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè)?！?/p>

(三)實(shí)行舉證責(zé)任倒置原則

由于環(huán)境公益訴訟不同于一般的普通訴訟,因此在舉證責(zé)任的設(shè)置上應(yīng)作特別的規(guī)定。我們知道在民事訴訟中實(shí)行“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則”,在行政訴訟中則是由被告一方的行政機(jī)關(guān)來(lái)舉證的,那么在環(huán)境公益訴訟中到底是由原告舉證還是由被告舉證呢?我們認(rèn)為無(wú)論是在環(huán)境民事訴訟中還是在環(huán)境行政訴訟中都應(yīng)當(dāng)實(shí)行由被告舉證的原則?！耙?yàn)樵诃h(huán)境公益訴訟中環(huán)境損害的認(rèn)定具有很強(qiáng)的技術(shù)性,由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能,讓他們承擔(dān)這樣的舉證責(zé)任是非常困難的,讓較少有條件獲取信息的人提供信息既不經(jīng)濟(jì)也不公平,因此為了實(shí)現(xiàn)原被告雙方的力量均衡,我們應(yīng)當(dāng)在環(huán)境侵權(quán)案件中實(shí)行舉證責(zé)任倒置原則,規(guī)定主要證據(jù)由被告承擔(dān)?！必T在環(huán)境行政公益訴訟中,對(duì)被訴的行政行為當(dāng)然由被訴的行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)舉證責(zé)任并且還要承擔(dān)提供法律、法規(guī)及規(guī)范性文件的舉證責(zé)任,這與普通的行政訴訟并無(wú)差異。鑒于以上的分析,由于環(huán)境行政公益訴訟的舉證責(zé)任和普通的行政訴訟的舉證責(zé)任無(wú)差別,因此筆者認(rèn)為在舉證責(zé)任中重點(diǎn)是環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)倒置的原則必須得到立法的肯定:環(huán)境民事公益訴訟的原告只需提出人有污染行為的初步證據(jù),即可以支持其請(qǐng)求;至于污染事實(shí)是否確實(shí)發(fā)生、污染行為與損害結(jié)果之間是否存在因果關(guān)系等舉證責(zé)任則倒置給被告承擔(dān)。

今天,人類(lèi)面臨著嚴(yán)重的環(huán)境破壞與污染,人類(lèi)的生存與發(fā)展受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。對(duì)環(huán)境的侵害,損害的不僅是單個(gè)人的利益,而是社會(huì)的共同利益,而傳統(tǒng)公共利益的維護(hù)者—國(guó)家,在對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)方面,不足以擔(dān)當(dāng)全部的重任。隨著環(huán)境民主原則的深入,一種新的環(huán)境公共利益的維護(hù)模式—環(huán)境公益訴訟隨之建立起來(lái),各國(guó)的立法和司法實(shí)踐已印證了這一共同的趨勢(shì)。中國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度雖尚待建立,但已具備了基礎(chǔ)和條件,這不僅將促進(jìn)對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù),還將帶動(dòng)中國(guó)其他領(lǐng)域公益訴訟制度的開(kāi)展,進(jìn)而推進(jìn)中國(guó)的法制化進(jìn)程