韓 潔 鄒建鋒

摘要和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)需要責(zé)任政府的建構(gòu)與執(zhí)行,政府需要為民眾的利益和福祉負(fù)責(zé),真正實(shí)現(xiàn)民主政府、法治政府和和諧政府。本文指出政府官員的超前觀念和前瞻性視野,是政府改革和政治發(fā)展的首要品質(zhì)。

關(guān)鍵詞公共管理學(xué)責(zé)任政府公共問題

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-234-02

中國公共管理學(xué)本土化研究需要扎根于中國真實(shí)的公共問題。豍本文主要選取三個(gè)問題,分別為城市內(nèi)公共交通服務(wù)(以浙江杭州公共交通汽車傷害市民人身安全為例)、城市發(fā)展中的城市建設(shè)與公民產(chǎn)權(quán)測(cè)定(以廣東、四川、江蘇等地居民拆遷過程中的權(quán)益保護(hù)違例)、公共生活環(huán)境服務(wù)(以浙江湖州長(zhǎng)興縣蓄電池污染為例)。

一、城市公共交通服務(wù)

杭州市公交集團(tuán)公司因2007年交通事故致死16人,市民有 “車禍猛于虎”、“橫行霸道”、“人怕車,普通車怕出租車,所有車怕公交車”的說法。豎 引發(fā)事故主要的原因是,公交車在行人過人行橫道線時(shí),沒有停車讓行;在轉(zhuǎn)彎尤其是右轉(zhuǎn)彎時(shí),也沒有讓行。有市民說,“公交集團(tuán)享有財(cái)政補(bǔ)貼,但又實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。干部任命機(jī)制和它的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)相違背的?！必R

因此,政府的制度安排有:(一)從技術(shù)上,設(shè)定專門行車區(qū)域,規(guī)范公交汽車的行駛。(二)汽車轉(zhuǎn)彎時(shí),或通過人行橫道,必須確認(rèn)行人或其他車輛安全,必須停車讓人?！吨貞c市道路交通安全條例》第48條規(guī)定:機(jī)動(dòng)車經(jīng)人行橫道時(shí),應(yīng)當(dāng)減速行駛;遇行人正在通過人行橫道,應(yīng)當(dāng)停車讓行。同時(shí),機(jī)動(dòng)車行經(jīng)沒有交通信號(hào)的道路時(shí),遇行人橫過馬路,應(yīng)當(dāng)避讓。違者處警告或者100元以上200元以下罰款。(三)讓司機(jī)參與執(zhí)法,體驗(yàn)教育。寧波江東交警推出新舉措,對(duì)斑馬線前遇行人不讓行的駕駛員,作出舉牌10分鐘反省處罰,要他們換位體驗(yàn),懂得禮讓。(四)真正執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制度,實(shí)行公開、透明自覺與自我執(zhí)行。對(duì)行車事故的死亡人數(shù),必須以‘零來加以控制。往往涉及到領(lǐng)導(dǎo)層面時(shí),事故責(zé)任就不能明確落實(shí),要做到透明化。豐 (五)建立政府有關(guān)職能部門和交警部門與公交公司的有效互動(dòng),建立制度化的管理制度,讓公共事業(yè)管理法治化。市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)有很多工藝性(效率、效益、便捷)優(yōu)點(diǎn),但最重要的是缺失對(duì)人身安全這一首要性價(jià)值。在“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通”的政府戰(zhàn)略下,必須以公眾的安全為前提考量。

二、城市建設(shè)中房屋拆遷的市民利益保護(hù)

城市建設(shè)中房屋拆遷的市民利益保護(hù)各國不一致,原因何在?豑目前尚無法律、法規(guī)要求政府規(guī)劃城市建設(shè)用地之前必須聽取當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?。因?政府規(guī)劃城市建設(shè)用地只是單方面行為,往往沒有征的公眾的同意,具有很強(qiáng)的隨意性和不確定性,很有可能在政策執(zhí)行過程中損害被拆遷者的利益。很多拆遷問題主要是政府為了商業(yè)用地需要、擴(kuò)大財(cái)政收入所引發(fā)的。而房地產(chǎn)開發(fā)商為了自己的經(jīng)濟(jì)利益常常會(huì)加快拆遷的時(shí)間進(jìn)程,甚至動(dòng)用法院機(jī)關(guān)來幫忙,強(qiáng)制拆遷,從而損害被拆遷者的利益。主要的問題是,在實(shí)際的執(zhí)行過程中,被拆遷者往往采用非理性手段來解決經(jīng)濟(jì)糾紛沖突,比如煤氣自殺、跳樓、暴力抗拒等方式。所謂的釘子戶則是用強(qiáng)力對(duì)強(qiáng)力的方式來換取自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化,這是交易成本最大的一種方式,事實(shí)上也損害了早些被拆遷者的相對(duì)利益,也容易引發(fā)其他地區(qū)“釘子戶”效應(yīng),從而大大降低政府權(quán)威機(jī)關(guān)和中介組織的權(quán)威性和合法性。

從城市發(fā)展和管理的前瞻性視野來看,需要著重如下層面。(一)擴(kuò)大公民的制度化參與。政府在征用任何一塊土地都應(yīng)該舉行聽證會(huì),讓民眾知情,同時(shí)獲得程序上的合法性。某些城市為杜絕釘子戶的出現(xiàn),采取一些較為理性的拆遷解決辦法。如北京最大的危舊房改造項(xiàng)目酒仙橋危改工程首次采取同步搬遷的方案,以居民“公投”的方式,即居民中達(dá)到一定比例的人都簽訂搬遷協(xié)議后,才實(shí)行同步搬遷,避免出現(xiàn)“釘子戶”愈到最后拿補(bǔ)償愈多的的問題。豒 據(jù)6月8日居民投票的結(jié)果顯示,在拆遷所涉及的5473戶居民中,有3711人進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)投票,約占總數(shù)的67.8%。而在3711票中,贊成票2451張,約占總票數(shù)的66%;反對(duì)票1228張,約占總票數(shù)的33%。無效票32張,約占總票數(shù)的1%。豓誠如有學(xué)者指出,拆遷涉及公民的財(cái)產(chǎn)權(quán),而財(cái)產(chǎn)權(quán)作為公民的基本人權(quán),是不能由民主投票方式?jīng)Q定的。否則,會(huì)出現(xiàn)所謂“多數(shù)人的暴政”。這樣的制度安排不能從根本上解決拆遷問題。(二)第三部門評(píng)估。學(xué)者周澤認(rèn)為,在雙方就補(bǔ)償難以達(dá)成一致的情況下,可考慮由雙方共同選擇權(quán)威的第三方進(jìn)行評(píng)估。在這起拆遷案中值得注意的是,在被拆遷人不同意拆遷的情況下,拆遷人將被拆遷人的房產(chǎn)相臨房產(chǎn)全部拆掉,斷路、斷水、斷電,這種拆法在某種意義上已經(jīng)構(gòu)成了對(duì)被拆遷人相鄰權(quán)的侵犯。豔(三)政府保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。從國外來看,較為好的做法是尊重被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和意愿,另想辦法。斯普瑞格思夫婦與日本“最牛釘子戶”充分反映西方國家對(duì)合法產(chǎn)權(quán)所有者的真誠的尊重。即便是大型國機(jī)場(chǎng),都沒有嚴(yán)重?fù)p害公民的合法權(quán)益。這些都值得我們地方政府部門好好學(xué)習(xí),改進(jìn)政府治理工具,改進(jìn)思維,改善服務(wù)態(tài)度,

三、地方政府的環(huán)境治理

浙江長(zhǎng)興縣蓄電池企業(yè)幾近全行業(yè)污染。當(dāng)?shù)亓殖擎?zhèn)政府與杭州婦幼保健兒童院聯(lián)系,集中抽血檢測(cè),一共檢測(cè)了860名兒童,超標(biāo)的大概是460個(gè),超標(biāo)的比例大約是53%左右。2005年8月20日,長(zhǎng)興煤山鎮(zhèn)多個(gè)村莊的農(nóng)民圍堵當(dāng)?shù)氐囊患椅廴酒髽I(yè)“浙江天能電源有限公司”,數(shù)千群眾與警方發(fā)生沖突,雙方互擲石塊和催淚彈,有多人受傷,兩輛警車被毀。事后多名群眾被拘留或逮捕,其中數(shù)人被判刑。豖

主要原因如下:(一)企業(yè)為了追求高額利潤(rùn)減少環(huán)保成本投入,甚至向政府有關(guān)部門尋租。一些企業(yè)為了追逐高額利潤(rùn)不惜犧牲公眾的環(huán)境利益,忽視科技創(chuàng)新和生產(chǎn)工藝改進(jìn)的因素?！氨M管污染的是公共利益,得到的是自己的利益?！必Y(二)政府部門對(duì)蓄電池行業(yè)的缺乏制度化的操作監(jiān)管制度安排。一些地區(qū)和部門的領(lǐng)導(dǎo)片面追求經(jīng)濟(jì)利益或個(gè)人政績(jī)。蓄電池產(chǎn)業(yè)回報(bào)豐厚,當(dāng)時(shí)政府為了擴(kuò)大招商引資的規(guī)模,在宏觀調(diào)控方面缺乏必要的手段,這使得企業(yè)進(jìn)入蓄電池行業(yè)的準(zhǔn)入門檻相對(duì)較低,再加上那個(gè)時(shí)候人們的環(huán)保意識(shí)淡薄,企業(yè)在環(huán)保方面的投入較少。比如,2000年長(zhǎng)興縣只有七八十家蓄電池廠,2003年到2004年一下子就增加到200多家?，F(xiàn)有的審批體制上有問題。工商部門按照個(gè)體工商戶的注冊(cè)登記可能不需要出示環(huán)保和衛(wèi)生部門等證明。因此。導(dǎo)致有學(xué)者提出“政企合謀” 方式來分析地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的原因。豘(三)受害民眾缺乏救濟(jì)的制度化利益表達(dá)通道,往往采用暴力方式來表達(dá)利益要求。這種極端的暴力方式不但影響自身家庭的幸福安全,更影響地方秩序與地方政府和國家的權(quán)威與公信力。

地方政府需要從如下角度加強(qiáng)政府執(zhí)行力建設(shè)。(一)基于政府權(quán)威的公共管理與治理。長(zhǎng)興縣針對(duì)環(huán)境污染問題出臺(tái)了“生態(tài)危害官員問責(zé)制”。從2004年下半年開始,長(zhǎng)興縣開展了針對(duì)蓄電池行業(yè)污染的整治工作,對(duì)全縣170多家蓄電池企業(yè)進(jìn)行了摸底清查,有100多家企業(yè)被取消了蓄電池生產(chǎn)資格。到2006年底,全縣175家蓄電池及相關(guān)企業(yè)中已有117家關(guān)閉,有58家整治企業(yè)開展了限期治理,6家冶煉企業(yè)中3家停產(chǎn)、2家轉(zhuǎn)產(chǎn);12家極板生產(chǎn)企業(yè)中有2家不達(dá)標(biāo)停產(chǎn);40家組裝企業(yè)已有39家通過驗(yàn)收。通過治理,蓄電池企業(yè)加大了環(huán)保投入,加快了技術(shù)改造。去年全縣蓄電池行業(yè)產(chǎn)值突破20億元,同比增長(zhǎng)59%以上。浙江超威電源有限公司實(shí)現(xiàn)銷售收入3.65億元,同比翻了一番。豙(二)地方政府考核評(píng)價(jià)體系的多元化,科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。長(zhǎng)興的環(huán)境污染案在浙江具有一定的普遍性。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)系要達(dá)到和諧共贏,一方面政府要提高不法企業(yè)的環(huán)境違法成本。考核評(píng)價(jià)政府和官員時(shí),要加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)在各級(jí)黨委政府和官員政績(jī)中的份量。另一方面,政府監(jiān)管企業(yè)加大科技投入,提高科技含量和工藝水平。協(xié)調(diào)好政府間關(guān)系,防止一些污染企業(yè)進(jìn)行任何形式的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。(三)地方政府與民眾建立協(xié)商民主的制度化運(yùn)行機(jī)制,快速的建立公共危機(jī)解決機(jī)制,基于公正的立場(chǎng)解決企業(yè)和民眾的爭(zhēng)端,切實(shí)解決因環(huán)境污染而造成的物質(zhì)損失。在條件成熟的地方,在經(jīng)濟(jì)和文化教育發(fā)達(dá)的地方,盡快實(shí)現(xiàn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的公開的、定期的、差額的民主選舉,真正建立一套對(duì)民眾負(fù)責(zé)的公共管理隊(duì)伍和領(lǐng)導(dǎo)人員,以前瞻性的精神解決各類公共管理危機(jī)。民眾可以通過對(duì)自己負(fù)責(zé)的政治精英發(fā)表意見、表達(dá)偏好和政策主張,這樣可以避免政治參與爆炸的無序沖突,真正實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)。

四、通往善治的政府管理

對(duì)于新問題和較難解決的公共事務(wù)問題,則需要科學(xué)與民主的互動(dòng),不斷積累經(jīng)驗(yàn),不斷創(chuàng)新公共管理的制度安排。某些地方政府部門過分追求自身利益,不顧及公共利益,損害地方政府為人民服務(wù)的基本價(jià)值。這些都說明,地方政府的自身行為需要得到強(qiáng)有力的有效監(jiān)督,而實(shí)現(xiàn)這樣的一套制度監(jiān)督模式,不僅需要政府自身的自覺,更需要社會(huì)團(tuán)體、公共領(lǐng)域(傳播媒體)的互動(dòng),形成多元復(fù)合互動(dòng)的共同治理結(jié)構(gòu)。

杭州公共交通汽車傷害市民人身安全事件、居民拆遷過程中的權(quán)益保護(hù)事件、湖州長(zhǎng)興縣蓄電池污染事件與山西黑窯事件,體現(xiàn)后發(fā)國家現(xiàn)代化過程中不可避免要遇到的問題,特別是超大規(guī)模的環(huán)境約束,政府部門遭遇到前所未有的執(zhí)政危機(jī)、執(zhí)行危機(jī)和合法性危機(jī)。解決這些問題,不僅需要強(qiáng)大的法律體系,富裕的財(cái)政支援,強(qiáng)大的社會(huì)資本,更需要政府部門的自我改革與自我調(diào)試,找開放、透明、責(zé)任與民主治理的道路。政府、市場(chǎng)、企業(yè)、團(tuán)體和公民是當(dāng)今社會(huì)的五大調(diào)節(jié)和控制因素,需要不斷整合與互動(dòng)。上述四大案例表明,政府和企業(yè)的關(guān)系應(yīng)該是既分開又合作的關(guān)系。以前政企合一,政府管的太多;現(xiàn)在政企分開之后,似乎政府管的太少,如杭州公共交通汽車傷害市民人身安全事件和居民拆遷過程中的權(quán)益保護(hù)事件。有些該管的,政府又不管。另外,部分政府部門為實(shí)現(xiàn)自身的利益,不惜與部分經(jīng)濟(jì)企業(yè)相“合謀”,損害政府權(quán)威和公信力,如湖州長(zhǎng)興縣蓄電池污染事件和山西黑窯事件。在四大案件中,都不同程度的存在著政府部門缺乏公共服務(wù)的政府角色。政府似乎并沒有站在公正的立場(chǎng)上,開始的時(shí)候,比較重視企業(yè)的利益。只是當(dāng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益損害大多數(shù)民眾的切身利益之后,政府才采取措施彌補(bǔ)民眾的損失。事實(shí)上,政府管理似乎總是滯后于現(xiàn)實(shí)公共事務(wù)。這也正是前瞻性政府和通往善治的理論價(jià)值的魅力所在。