姚 冰

摘要我國的問責制剛剛起步,在問責制建設(shè)中還存在很多的問題。尤其是體系外問責制的發(fā)展更加的不完善。加強問責制中公民的參與和作用,既是完善問責制的需要,也是保障公民的權(quán)益,實現(xiàn)民主政治的需要。

關(guān)鍵詞政務公開公民參與問責制

中圖分類號:D630文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-199-02

在十七大報告中,胡錦濤主席強調(diào),“人民民主是社會主義的生命”,“要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！庇纱丝梢?公民參與在問責制中具有重要的地位和作用。只有公民的積極參與,才會使政府負起責任。我國的問責制建設(shè)剛剛起步,存在的種種問題還相當突出,完善問責制顯得尤為迫切。要進一步推進問責制建設(shè),有賴于公民的積極參與,加強公民的作用。只有公民地位和作用的加強,才會使政府負起責任而不敢消極懈怠;只有公民地位和作用的加強,才可以使政府更具回應性和有效性,才能實現(xiàn)對政府和行政官員的問責。

一、民主問責制的涵義

“問責制”,顧名思義就是追究責任的意思。問責的內(nèi)容主要是對所管轄的部門和工作范圍由于故意或過失,不履行或者不正確履行法定職責而影響行政秩序和行政效率、貽誤行政工作,或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益,給行政機關(guān)造成不良影響和后果的行為實施問責,進行責任追究。問責制主要分為體系內(nèi)問責和體制外問責兩種。體制內(nèi)問責指在行政管理系統(tǒng)內(nèi)部,上級對下級的重大失職行為或不當履行職責行為追究責任的制度,其監(jiān)督和責任追究是在行政體系內(nèi)部完成的,稱之為“同體問責”。而體制外問責則是指行政管理體系外部的問責主體對政府官員的失職和不當履行職責的行為進行責任追究的制度,其中問責主體包括黨、公眾、人大、政協(xié)、大眾傳媒、社會團體等,稱為“異體問責”。

同體問責由于在行政體系內(nèi)部進行,所以在實踐中難免存在問題和不足,可能導致官官相護等各種不盡如人意的情況,從而難以做到真正問責。從官員問責制的長遠發(fā)展來看,必須實行對行政官員責任追究機制從內(nèi)部問責到外部監(jiān)督的方向發(fā)展。異體問責是一種更有效、更符合民主政治要求的問責方式,能夠真正地反映民意,體現(xiàn)民主,有利于促進政府依法、高效、良好地履行職能。離開異體問責的行政問責制是蒼白無力、缺乏持續(xù)性的。

二、公民在民主問責制中的地位和作用

胡錦濤在十七大報告中指出,“擴大人民民主,保證人民當家作主。人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心”。我國是社會主義國家,“政府的一切權(quán)力都是人民賦予的,必須對人民負責,為人民謀利益,接受人民監(jiān)督”。我國公民對政府的監(jiān)督權(quán)是由我國的社會主義性質(zhì)決定的,是憲法賦予的。在我國探索建設(shè)問責制的過程中,認清公民的地位和作用,既是推動我國民主政治建設(shè)的要求,也是官員問責制的重要途徑。

首先,公民參與有利于加強問責制的建設(shè),加大對行政官員的監(jiān)督力度。如果人民可以經(jīng)由問責制對政府施政進行監(jiān)督和批評,必然會給政府官員形成一種外在的壓力,促使其認真履行職責,同時政府也會更好的關(guān)注人民的想法和態(tài)度,在制定政策的過程中更好的關(guān)注公民的意見。

其次,公民參與問責制是實現(xiàn)公民權(quán)利的重要途徑。在現(xiàn)代民主國家,雖然公民的權(quán)利都得到了憲法的確認和保障,但這些法定權(quán)利并不會自動實現(xiàn)。所以政治參與就成為了公民爭取和擴大個人權(quán)利的主要途徑,只有通過積極的政治參與,公民的個人權(quán)利才能得到最充分的實現(xiàn)。異體問責制建設(shè)將成為公民參與政治,實現(xiàn)公民權(quán)利的重要途徑。

三、公民參與在民主問責制建設(shè)中存在的障礙

(一)我國缺乏民主的環(huán)境,公民的民主意識不強

中國有2000多年君主專制的歷史,封建的官本位思想影響至深,同時由于我國沒有經(jīng)歷資本主義階段,歷史上也沒有民主的傳統(tǒng),所以我國的民主傳統(tǒng)和環(huán)境非常匱乏。

首先,受官本位思想的影響,官員一直是高高在上,統(tǒng)治壓榨民眾的。雖然現(xiàn)在我們黨和政府一直大力開展黨員干部的思想教育工作,宣傳以民為本,為人民服務,作人民的公仆,但是在現(xiàn)實的生活中,很多官員在思想深處依然認為官主民仆、官尊民賤。官員的優(yōu)越感使得官員很難真正的想群眾之所想,急群眾之所急,這也使得官員的責任意識非常淡泊。在這種環(huán)境下,官員讓渡一部分權(quán)利給公眾就變得非常困難。

其次,我國公民在長期的高度集權(quán)的封建官僚制統(tǒng)治之下,封建殘余思想和封建意識依然比較濃厚,公民的順民意識根深蒂固,同時我國也沒有民主參與的傳統(tǒng),這使得廣大群眾缺乏民主意識和參與意識。公民長期以來形成的普遍服從心理和政治冷漠心理成為增強公民參與問責制建設(shè)的障礙。

(二)公民在參與問責的過程中,缺乏充足的信息

公民監(jiān)督和參與國家事務的一個關(guān)鍵前提就是政務公開,讓公民了解政府工作的實際狀況,這也是實現(xiàn)公民在問責制中的作用的重要前提。但是在我國,大部分的信息資源都掌握在政府手里,公民對政府的工作知之甚少。公民無法了解到官員的決策狀況,對政府官員決策的監(jiān)督也就成了無稽之談。也就是說,政府信息不透明,信息不公開,公眾缺乏知情權(quán),行政問責也就無從談起。

與政務公開緊密聯(lián)系的是新聞媒體的獨立報道權(quán),因為被公開的信息很多時候只有通過媒體的報道才能為公眾所知曉并使用。而在現(xiàn)實中,很多情況下新聞媒體的報道是需要通過審查的。同時一些地方的領(lǐng)導喜歡報喜不報憂,對一些不好的信息總是以種種冠冕堂皇的理由加以干涉,對自己前途不利的消息更是不惜動用行政權(quán)力進行阻撓。使新聞媒體的輿論監(jiān)督作用受到很大的限制,也使公民的知情權(quán)受到了很大的限制。這些都極不利于行政問責制的發(fā)展。

(三)公民參與問責制的渠道不暢通

公民要想?yún)⑴c到問責制當中,必須依賴于一定的途徑和渠道。也就是說,公民必須經(jīng)過一定的程序,通過某種機構(gòu)或者是制度來對官員的行政行為進行責任追究。但是在現(xiàn)實的生活中,我國恰恰缺乏這種公民參政議政的渠道。

人民代表大會作為我國的最高權(quán)力機關(guān)和民意機構(gòu),本應該是對政府及其工作人員的最主要的監(jiān)督和問責主體,也是公民發(fā)揮問責制的作用,參與問責制的最主要的途徑。但是在現(xiàn)實中,人大的監(jiān)督并沒有發(fā)揮應有的作用。這種對政府以及政府官員的監(jiān)督和問責的失職無疑堵塞了公民實現(xiàn)問責的渠道。此外,各級人大代表的產(chǎn)生方式和構(gòu)成也不合理。公民對人大代表的了解甚少,甚至很多人根本不知道自己所在轄區(qū)內(nèi)的人大代表是誰。其產(chǎn)生方式在程序上看似民主,但是在實際的操作中卻存在很多問題,很難實現(xiàn)現(xiàn)實中的民主。在人大代表的構(gòu)成中,大部分代表都是干部,不具有人民性,很難代表廣大民眾的心聲。

現(xiàn)階段,我國公民表達對政府以及官員行為的不滿的途徑主要是上訪和借助媒體曝光。而在公民上訪中存在的問題是眾所周知的,公民不但很難實現(xiàn)自己的目的,還經(jīng)常遭到打擊報復,甚至是人身傷害。此外媒體的曝光也經(jīng)常受到地方政府的限制和阻撓,記者受到攻擊的事件也時有發(fā)生。因此,公民缺乏參與的渠道成為了公民參與問責制的最大障礙。

四、加強公民在問責制中的作用和途徑

(一)推進行政體制改革,完善配套制度建設(shè)

我國的官員問責制度剛剛起步,在發(fā)展和建設(shè)的過程中還存在很多的問題和障礙。其最根本的原因就是我國的行政體制問題。問責制的建設(shè)也不是孤立的一個制度的建設(shè),它和我國的整體的行政體制改革是相輔相成,相互聯(lián)系的。問責制的建設(shè)本身就是完善我國行政體制建設(shè)的一部分,是實現(xiàn)我國民主政治的重要途徑,同時行政體制建設(shè)中其他制度的完善也是問責制建設(shè)的保障和基礎(chǔ)。所以,要想加強問責制建設(shè),必須要加強完善與之相關(guān)的其他行政制度的建設(shè),例如改善官員的產(chǎn)生方式和任免方式,加強人大的地位和作用,改革人大的財務制度等。

(二)增強行政官員的責任意識和公民民主參與的意識

推進問責制建設(shè),加強公民在問責中的作用,必須要有一個好的民主的社會環(huán)境。在民主的環(huán)境和氛圍中,公民的民主參與才會有效的實施,公民的作用才能充分的實現(xiàn)。

首先,加強官員的公仆思想意識教育。在我國開展的“三個代表”和保持黨員先進性教育以及黨風廉政建設(shè)的基礎(chǔ)上,繼續(xù)加強對黨員和干部的思想政治工作和道德建設(shè)。樹立官員以民為本的理念,增強官員的責任意識。使行政人員的權(quán)力和責任相對應,加強官員責任意識、使命感和道德的教育。與此同時,通過加強制度建設(shè)來約束官員的行為和思想。

其次,要積極培育公民的民主意識。加強公民的問責意識,首先就要使公民認識到自己在政治生活和公共生活中的地位和作用,認識到自己是政治生活的主體,是國家的主人,自身的正當權(quán)利不容侵犯,同時自己也有權(quán)利管理國家公共事務,只有自身的積極參與才能夠?qū)崿F(xiàn)和保障自己的合法權(quán)益。此外,還需要加強公民的素質(zhì)教育建設(shè)。公民素質(zhì)的提高,是增強公民民主意識的基礎(chǔ),也是公民參與問責制的前提條件。

(三)政務公開和媒體的獨立報道

增強政府信息的透明度和公民的知情權(quán)是實現(xiàn)問責制的基礎(chǔ),也是加強對政府及其人員行政行為規(guī)范的有效措施。

從政府的角度來說,就是要加大政務公開的力度,使公民通過一定的渠道可以了解到政府行政行為的全面而真實的信息。也就是說,公民經(jīng)過特定的程序,經(jīng)由一定的渠道可以了解到政府及其工作人員的工作狀況、官員決策的相關(guān)信息,這種信息不僅是全面的,還必須是真實的。只有這樣,公民才能夠?qū)φ凸賳T的行為作出正確的評價,對政府和官員的不當或失職的行政行為進行責任追究。同時,公民還必須能夠了解到政府對公民問責的回應和對相關(guān)人員的處理結(jié)果。加大政務公開的力度,政府要建設(shè)相關(guān)的渠道,例如完善政府上網(wǎng)工程,在政府網(wǎng)站公開政府信息;建立健全新聞發(fā)布制度等等。

保障新聞媒體的獨立報道權(quán)。新聞媒體是群眾的眼睛和喉舌。大部分公民對政府的了解都是通過新聞媒體的報道

實現(xiàn)的,因此保障新聞媒體報道的獨立性對實現(xiàn)公民的知情權(quán)是至關(guān)重要的。

(四)完善公民問責的渠道

在現(xiàn)實生活中,公民個人的力量是有限的。雖然可以通過建設(shè)相關(guān)的制度來完善公民問責的渠道,但是公民單個人的意見和建議是很難發(fā)揮效果的。因此,公民問責的實現(xiàn),最終需要特定的組織或者程序來整合公民的意見來對政府和官員實行監(jiān)督和責任追究。

完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的民意機構(gòu)。公民參與民主問責,一個主要的途徑就是要通過人民代表大會。同時,人民代表大會也是我國的最高權(quán)力機關(guān),我國憲法也規(guī)定了各級人大有質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等。因此,完善人民代表大會制度是實現(xiàn)公民民主問責的關(guān)鍵。首先,要改革人大的財務制度,使人大最大限度的擺脫行政機關(guān)的限制。目前我國人大的資金由行政部門調(diào)撥,這種對行政部門的依賴就在現(xiàn)實上限制了人大的地位和作用,人大對行政部門的監(jiān)督就大打折扣,甚至是空談。因此,建立人大的獨立的財務制度,是加強人大地位和作用的關(guān)鍵。其次是要改革人大代表的產(chǎn)生方式和構(gòu)成。完善人大代表產(chǎn)生的方式,使其更加民主和科學。改變?nèi)舜蟠淼臉?gòu)成方式,減少人大代表中官員的數(shù)量,曾強人大代表的人民性。再次,完善各級人大的旁聽、信訪和聽證制度等,加強人大與公民的溝通與交流,使人大能夠及時準確的了解到公民的態(tài)度和意見。最后,人大可以通過建立專門的“行政監(jiān)察專員制度”,選擇非政府官員來監(jiān)督政府和官員的行政行為,加強對行政部門和行政官員的問責。

加強電子政務的建設(shè)。在網(wǎng)絡社會中,通過互聯(lián)網(wǎng)傳達信息已經(jīng)成為一種必然的趨勢,因此,尋求網(wǎng)絡的解決方式將是一種有效的途徑。例如,開通網(wǎng)上匿名問責系統(tǒng)。政府可以在政府網(wǎng)站開通匿名問責系統(tǒng),公民可以就自己關(guān)心或者有異議的政府和官員的行政行為提出建議、質(zhì)疑或者批評。政府對其中反應強烈的要求或者批評建議必須給予回應。要采用匿名的方式以保護公民的合法權(quán)益,避免一些官員對公民打擊報復。