李 琳 魏延秋

摘要托馬斯·杰斐遜(以下簡稱“杰斐遜”)是美國分權(quán)思想的集大成者,他不僅提出立法、行政、司法權(quán)的分立,而且更是系統(tǒng)的闡述了中央與地方分權(quán)、政黨分立和限制軍權(quán)的理論。這種呈現(xiàn)出“立體制衡”特點的分權(quán)理論是杰斐遜對分權(quán)學(xué)說的一大突破,不但為美國民主政治的發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ),也為我國政治文明建設(shè)提供了借鑒。

關(guān)鍵詞分權(quán)制衡限制民主政治

中圖分類號:D90文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-195-02

分權(quán)學(xué)說在西方近現(xiàn)代政治思想史上具有舉足輕重的意義,是政治思想發(fā)展的一個里程碑。從洛克到孟德斯鳩,再到杰斐遜,分權(quán)學(xué)說實現(xiàn)了一個逐步發(fā)展與完善的過程。然而,和其他思想家們不同的是,杰斐遜不僅是分權(quán)學(xué)說的闡述者,更是分權(quán)思想的實踐者。

托馬斯·杰斐遜(1743—1826)是美國獨立戰(zhàn)爭時期和戰(zhàn)后初期杰出的政治家和思想家、美國第三任總統(tǒng)、資產(chǎn)階級民主革命家和美國民主傳統(tǒng)的奠基人。他的一生都在為確保人民的自由、民主而奮斗,為了保障人民與生俱來的權(quán)利,他提出并實施了一系列的措施,其分權(quán)思想即對政府的公共權(quán)力進行分立并且使權(quán)力之間相互制衡,對防止政府的腐敗和暴政非常有效。因此,在西方政治思想史上,其思想影響重大,意義深遠。

一、杰斐遜的分權(quán)思想

(一)杰斐遜的橫向分權(quán)思想

洛克、孟德斯鳩等人的分權(quán)思想里面都提到了一個共同的問題,就是如果權(quán)力過于集中必然會導(dǎo)致腐敗和暴政,要防止濫用權(quán)力,必須以權(quán)力約束權(quán)力,這就在政治制度的設(shè)立上確定了一個原則,即權(quán)力要分開掌握,分開行使。杰斐遜也堅持這一原則,他繼承了孟德斯鳩三權(quán)分立與制衡的理論,堅決主張立法、行政、司法三權(quán)分立,不應(yīng)當(dāng)使任何一種權(quán)力能超越其合法限度而不被其他權(quán)力有效地加以制止和約束。

美國剛宣布獨立后制定的弗吉尼亞州憲法就使州議會既掌握了立法權(quán),又控制了行政權(quán),行政權(quán)缺少應(yīng)有的獨立性。州長由議會選出,連執(zhí)行機關(guān)的州務(wù)會議也由議會選出。州長不經(jīng)州務(wù)會議同意,無權(quán)任免官吏、召集民兵、發(fā)布大赦。杰斐遜很擔(dān)心立法部門的擅權(quán)專橫和謀取私利,他說:“政府的全部立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)都歸結(jié)到立法機關(guān)。把這些權(quán)力集中在同一些人手里正是專制統(tǒng)治的真諦。這些權(quán)力由多數(shù)人行使而不是由單獨一個人行使并不能使情況有所好轉(zhuǎn)。173個暴君肯定和一個暴君一樣地富于壓迫性?！币虼怂鲝垖Ωブ輵椃ㄟM行修改,擴大行政權(quán)力,使其免受立法機關(guān)的侵害。

同時,杰斐遜又擔(dān)心總統(tǒng)的權(quán)力過大會危及三權(quán)的制衡,因此他主張對總統(tǒng)的權(quán)力也必須加以限制,防止行政權(quán)的擴張和侵蝕。他認為,政府權(quán)力的自我膨脹是導(dǎo)致政府腐化和暴政的重要原因。針對美國現(xiàn)行的制度,他斷定暴政的最大危險來自總統(tǒng)權(quán)力。他擔(dān)心由于憲法沒有限制總統(tǒng)連任的次數(shù)將會為總統(tǒng)終身連選連任鋪平道路,最終會使民主共和制名存實亡。因此,他一再表態(tài)反對總統(tǒng)連選連任,主張總統(tǒng)只能任期四年,期滿后不得再任。后來他雖作了讓步,同意可連選連任,但只能連任一次。1808年,他在自己連選連任總統(tǒng)八年后,主動辭退,繼華盛頓之后又為人們樹立了一個任總統(tǒng)不超過兩屆的范例。

杰斐遜主張司法獨立,他強調(diào)法官不應(yīng)該為利益關(guān)系所左右,他們不應(yīng)該依靠任何人和黨派,一切惟憲法和法律是從?？稍谒腿蚊绹偨y(tǒng)期間,針對聯(lián)邦最高法院首席法官約翰·馬歇爾常常利用憲法規(guī)定的權(quán)力,任意以“違憲”為理由判決國會所通過的法律無效時,他深感對聯(lián)邦最高法院的權(quán)力也必須同樣加以限制。他提出,司法權(quán)力過大,會有凌駕于國會立法權(quán)和總統(tǒng)行政權(quán)之上的危險,從而破壞三權(quán)的平衡。為此,他又主張限制司法機關(guān)的權(quán)力。

(二)杰斐遜的縱向分權(quán)思想

和洛克、孟德斯鳩相比,杰斐遜權(quán)力分立與制約思想的又一新穎之處在于聯(lián)邦與地方政府的縱向分權(quán)主張。

杰斐遜認為,為了在美國真正實現(xiàn)民主自治制度,建立統(tǒng)一的聯(lián)邦政府是必要的,但中央過于集權(quán)是不行的。中央過于集權(quán)就會增加投機、冗員及鉆營的機會,就會出現(xiàn)像英國政府那樣的腐敗和暴政,他提出,必須實行中央與地方的層層分權(quán)制度。他主張除外交與國防外,將國家權(quán)力分散到地方各級政府,州政府則處理公民權(quán)利、法律、治安以及與州有關(guān)的事務(wù),縣政府處理縣的地方性事務(wù)。以形成權(quán)力縱向制約機制,即聯(lián)邦政府與州政府、州政府與下級政府之間權(quán)力上的相互制約,防止聯(lián)邦政府走向集權(quán)專制。

保障人民自由的關(guān)鍵在于使每個人自己保管有關(guān)他本人的權(quán)利,只有他自己做不到的事情才委托給政府管理,而且政府級別越高,人民委托的權(quán)力應(yīng)越少?？梢娊莒尺d之主張層層分權(quán)和地方自治,依然是從讓人民自己管理自己和有效地對政府進行控制與監(jiān)督考慮的,每個公民都有機會和權(quán)力參與地方共和政體乃至聯(lián)邦的管理和監(jiān)督。他主張凡憲法未授予聯(lián)邦政府而又不禁止地方政府行使的權(quán)力,一律由地方政府和人民保留。杰斐遜相信這樣的層層分權(quán)與自治的共和國是世界上最強有力的政府。這樣既有利于避免官僚主義,防止政府的腐化,又可以使人民關(guān)心國家事務(wù),加強對政府的監(jiān)督。

(三)政黨分立和制衡

杰斐遜不僅在處理政府權(quán)力時主張分立和制衡,而且在對待政黨問題上也堅持分立和制衡。政黨的分立與制衡不僅可以相互監(jiān)督,而且在實際操作過程中還可以成為連結(jié)各部門之間的橋梁和紐帶,協(xié)調(diào)權(quán)力部門之間的合作,提高工作效率。

一開始,杰斐遜和美國其他的政治領(lǐng)袖一樣,以厭惡的眼光看待政黨,對政黨也沒有什么正面的評價,認為它們是派系斗爭的溫床,只能制造政治糾紛,破壞團結(jié)和國家的統(tǒng)一。但晚年卻明智地認識到不同的政黨是現(xiàn)代民主政治不可缺少的東西,反對黨的存在實有其價值。不同的政黨不僅是人們表達不同政治見解的工具,而且也是抑制當(dāng)權(quán)的黨派為非作歹的一個重要力量。不同黨派的存在是自然而然的事情,凡是允許人們自由地思想和說話的國度都有黨派。杰斐遜反對一黨制,因為一黨制必然意味著黨派之間互相監(jiān)督的消失,導(dǎo)致政府與政黨的混合,從而使政黨對政府的監(jiān)督滑稽地成為自己監(jiān)督自己,而人民通過政黨對政府的監(jiān)督則流于形式。杰斐遜贊成不同黨派的存在,贊同不同派系的相互牽制,主張反對黨的存在,希望借助反對黨對政府和執(zhí)政黨進行監(jiān)督,來防止暴政的產(chǎn)生。

杰斐遜還利用政黨來促使權(quán)力部門之間的合作。政黨的存在不僅有助于防止暴政,而且還可以彌補三權(quán)分立而出現(xiàn)各部門之間相互推諉、扯皮從而導(dǎo)致政府工作效率低下的不足,他在實際政治活動中的探索就說明了這一點。杰斐遜在任總統(tǒng)期間,他以共和黨領(lǐng)袖的身份,通過國會內(nèi)的共和黨議員,實現(xiàn)了行政部門和立法部門之間的協(xié)調(diào)與合作。這樣,政黨在權(quán)力部門之間發(fā)揮了橋梁和紐帶作用,保證了國家朝著民主化方向發(fā)展。正是在這樣的一種相互分立與相互制衡中,政黨的存在不僅達到了防止暴政的目標(biāo),而且還彌補了三權(quán)分立與制衡原則在政府機構(gòu)運行中的實際不足。

在今天民主政治的發(fā)展過程中,如果沒有政黨、沒有民眾對政府的有效監(jiān)督,要實現(xiàn)政治穩(wěn)定談何容易。而在美國,它的兩黨制日趨成熟完善,民眾廣泛的參與政治,這些特征都可以在杰斐遜的分權(quán)制衡的思想中體現(xiàn)出來。

(四)對軍權(quán)的分割

通過對歷史的考察,特別是克倫威爾和拿破侖的軍事獨裁的研究,擔(dān)心軍事權(quán)力過大,為防止在美國出現(xiàn)類似的軍事獨裁現(xiàn)象,杰斐遜也設(shè)計種種措施來制約軍權(quán)。

首先,文官權(quán)力高于軍事權(quán)力,軍事權(quán)力受文官權(quán)力限制。在《英屬美利堅權(quán)利概觀》一書中,杰斐遜把文官指揮軍隊作為六項民主原則之一。在《弗吉尼亞憲法》草案中明文規(guī)定了由文職官員來控制軍隊,軍隊各級軍官皆由行政官任命。軍事權(quán)力從屬于文官權(quán)力,其實質(zhì)就是使人民控制軍隊,因為文職政府和議會是選舉產(chǎn)生的,文官及議員受到選民的監(jiān)督。議會有權(quán)通過關(guān)于軍事的立法,掌握財政權(quán),負責(zé)軍事預(yù)算的支出并且監(jiān)督其使用。同時,總統(tǒng)為三軍統(tǒng)帥,掌握最高軍權(quán),能夠防止軍權(quán)失控。他堅決主張軍隊服從民選的政府,避免軍隊干預(yù)政治,而這也為現(xiàn)代民主政治奠定了堅實的基礎(chǔ)。

其次,進一步分化軍權(quán)。除了用文官來限制軍權(quán)之外,杰斐遜主張還要對軍權(quán)進行分化,總統(tǒng)、國會和最高法院三者分別掌握一部分軍權(quán),這樣就把軍權(quán)分割成三個相互獨立、相互牽制的平衡權(quán)力?？偨y(tǒng)是軍隊統(tǒng)帥,國會掌握軍隊的財政權(quán)及各項實際的軍事權(quán)力,而最高法院則對國會和總統(tǒng)進行司法審查和監(jiān)督。這三個權(quán)力還受到選民的監(jiān)督,聯(lián)邦的常備軍也受到各州民兵的牽制。雖然身為總統(tǒng),但杰斐遜把宣戰(zhàn)權(quán)劃歸議會,以防止總統(tǒng)任意發(fā)動戰(zhàn)爭。

二、杰斐遜分權(quán)思想的借鑒意義

盡管杰斐遜民主思想中存在不足,如黑人奴隸問題、性別不平等問題,但瑕不掩瑜,仍然無法抹殺他在美國歷史上的重要地位和偉大功績。從久經(jīng)歷史與實踐考驗的杰斐遜的民主思想中,我們?nèi)阅苷页鲆恍┻m合于我國社會主義政治文明建設(shè)的東西,對我們發(fā)展社會主義民主也具有非常重要的借鑒意義:

(一)為我國建設(shè)基層民主、為更好的擴大人民群眾的政治參與提供了可靠的參考

由于我國基層組織遍布全國,與廣大群眾的切身利益密切相關(guān),通過它們就可以為人民群眾廣泛行使民主權(quán)利、直接管理自己的事務(wù)提供保障。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力,實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由, 擴大基層民主,保證人民群眾直接行使民主權(quán)利,依法管理自己的事情,創(chuàng)造自己的幸福生活,是社會主義民主最廣泛的實踐。而杰斐遜就極力堅持人民參政原則,主張人民擁有自己管理自己、自己決定自己的天賦權(quán)利,并且具備相應(yīng)所要求的理性上的和實踐上的能力。

(二)為我們的反腐工作提供了經(jīng)驗

杰斐遜民主思想中一個非常重要的組成部分就是對權(quán)力的控制,對政府官員的監(jiān)督。杰斐遜力主三權(quán)分立、地方政府分權(quán)、人民掌權(quán),把權(quán)力盡可能地分一為眾,時時刻刻監(jiān)督政府官員的行為。他主張新聞自由和言論自由,為人們提供了解政府行為、參與政府管理和批評政府的渠道。目前,我們出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象,一部分就是因為手中握有巨大權(quán)力的某些個人,缺乏有效的監(jiān)督機制,加之人民獲取政府信息、表達自己意見的渠道不夠暢通,使得他們通過權(quán)力尋租,為了個人或少數(shù)人的利益,侵害了國家和人民的利益。所以,杰斐遜的思想,對于我國建立健全與完善的行政監(jiān)督體系,也是一個值得研究與借鑒的寶貴資源。

總之,杰斐遜的權(quán)力制約和監(jiān)督思想,比以前任何思想家的理論都更為全面而完善,直到今天,人們也沒能在他的思想基礎(chǔ)上增添多少新穎而又切實可行的東西。杰斐遜為在美國建立完善的民主政治付出了畢生的心血,他相信人民,尊重人民,一生致力于爭取、保障和擴大人民的權(quán)利。他終生思索不已的是怎樣最有效地控制和監(jiān)督政府權(quán)力以防止暴政,他既把希望寄托在不同的公共權(quán)力機關(guān)之間的相互制約和平衡上,更把人民的民主參與和監(jiān)督視為關(guān)鍵。他是一位理論和實踐相一致的思想家和政治家,他的思想對我國及世界各國的民主政治發(fā)展都具有深遠的借鑒意義。