陳昊陽(yáng)

摘要目前,隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速,房屋拆遷已成為全國(guó)各城市建設(shè)和百姓生活中的熱門(mén)話(huà)題。拆遷工作具有政策性、社會(huì)性、群眾性強(qiáng)的特點(diǎn),而且涉及到廣大被拆遷群眾的切身利益。拆遷過(guò)程中能否做到依法辦事,不僅影響到城市建設(shè)進(jìn)度和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),也影響著社會(huì)穩(wěn)定的大局。經(jīng)濟(jì)法作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系的法律,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著巨大的作用,在面對(duì)目前城市房屋拆遷問(wèn)題和困境時(shí),如何運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法理念來(lái)指導(dǎo)和完善無(wú)疑具有重要意義。

關(guān)鍵詞房屋拆遷經(jīng)濟(jì)法理念

中圖分類(lèi)號(hào):D912.99文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-149-02

城市房屋拆遷是因城市建設(shè)的需要,經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)的審批,由拆遷人拆除被拆遷人現(xiàn)有城市房屋及其他地上附屬物,并由拆遷人對(duì)被拆遷人對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償、安置的法律行為。

城市房屋拆遷的核心問(wèn)題是拆遷行為的性質(zhì)問(wèn)題。目前學(xué)界關(guān)于拆遷性質(zhì)問(wèn)題看法不一。有的學(xué)者認(rèn)為拆遷實(shí)質(zhì)是國(guó)家對(duì)相對(duì)人房屋的一種強(qiáng)制征收行為豍;有的學(xué)者認(rèn)為拆遷實(shí)質(zhì)是為了取得被拆遷人房屋及其附屬物占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)豎;還有的學(xué)者從現(xiàn)實(shí)出發(fā)認(rèn)為目前大多數(shù)拆遷是商業(yè)拆遷,其性質(zhì)是被拆遷人的利益轉(zhuǎn)移給了拆遷人,與憲法上的征收和征用不同。我們認(rèn)為房屋拆遷行為不是一個(gè)單純的法律行為,而是充斥著各種復(fù)雜多樣的法律關(guān)系。其中,是否以“公共利益”為目的是城市房屋拆遷的靈魂。據(jù)此房屋拆遷可以分為公益拆遷和商業(yè)拆遷。公益性拆遷是行政法律關(guān)系,屬公法調(diào)整范疇;而商業(yè)性拆遷則是民事法律關(guān)系,屬私法調(diào)整范疇,公權(quán)力必須退出,政府不得介入和干預(yù)。實(shí)踐中基于公益建設(shè)項(xiàng)目的拆遷(比如公路,鐵路建設(shè)等)以及危房改造的拆遷,屬于公益拆遷。出于商業(yè)開(kāi)發(fā)目的的拆遷(比如寫(xiě)字樓,商品房等),屬于商業(yè)拆遷。

根據(jù)我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理?xiàng)l例》)的有關(guān)規(guī)定,城市房屋拆遷的過(guò)程如下:拆遷申請(qǐng)人要在城區(qū)一塊建有房屋的土地上進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè),先要得到相關(guān)行政部門(mén)許可(計(jì)劃主管部門(mén)、城市規(guī)劃部門(mén)、土地管理部門(mén)),然后持有關(guān)許可證書(shū)籍文件、拆遷計(jì)劃和拆遷方案、拆遷安置資金證明向城市房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)拆遷。經(jīng)過(guò)審查,房屋拆遷管理部門(mén)向拆遷人頒發(fā)拆遷許可,同時(shí)發(fā)布拆遷公告。然后由拆遷人與被拆遷人就補(bǔ)償?shù)姆绞?、補(bǔ)償?shù)臄?shù)額等具體事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商,并按協(xié)議給予補(bǔ)償。協(xié)議不成,當(dāng)事人可以申請(qǐng)行政裁決或提起訴訟。對(duì)裁決不服的可以上訴法院,在此期間法院可以先予執(zhí)行。對(duì)裁決不服又不上訴的,可以強(qiáng)制拆遷或申請(qǐng)法院執(zhí)行。

隨著城市建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)城市房屋拆遷中暴露出來(lái)的問(wèn)題越來(lái)越多,比如:

(一)《管理?xiàng)l例》規(guī)定

《管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定:“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償安置的,適用本條例。”在術(shù)語(yǔ)的使用上,未對(duì)拆遷行為本身的目的性作任何規(guī)定,導(dǎo)致拆遷的“公”“私”利益界限不清。

(二)不依法行政,角色串位

盡管?chē)?guó)務(wù)院的《管理?xiàng)l例》中規(guī)定房屋拆遷管理部門(mén)不得作為拆遷人,但在某些地區(qū),政府行政部門(mén)以保證建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行為由,強(qiáng)行介入平等主體之間的交易活動(dòng)。它們往往由一個(gè)直接行使政府權(quán)力的機(jī)構(gòu),搖身變?yōu)橹苯拥牟疬w人,既當(dāng)裁判員,又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。由于政府本身就成為拆遷糾紛的一方當(dāng)事人,這就使得政府的行政裁決已經(jīng)沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意義,更沒(méi)任何公正可言。

(三)行政權(quán)力肆意介入民事關(guān)系

行政裁決、行政審批、行政強(qiáng)制等手段大量使用,民事關(guān)系被扭曲、平等平衡關(guān)系被打破,個(gè)別地方政府通過(guò)發(fā)放拆遷許可、單方確定補(bǔ)償價(jià)格和進(jìn)行裁決甚至直接強(qiáng)制等手段代替了市場(chǎng)主體的自由選擇,尤其是對(duì)被拆遷人而言,政府的干預(yù)往往損害了其最基本的生存權(quán)和最根本的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、組織管理性的流轉(zhuǎn)和協(xié)作關(guān)系的法,是對(duì)縱向經(jīng)濟(jì)關(guān)系和橫向經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行全方位和全過(guò)程的綜合調(diào)整的法,是一個(gè)獨(dú)立的基本法部門(mén)。經(jīng)濟(jì)法以社會(huì)責(zé)任為其本位,同民法,行政法一道共同承擔(dān)著對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整的神圣使命,發(fā)揮著重要作用。

經(jīng)濟(jì)法的理念是人們對(duì)經(jīng)濟(jì)法的理性的、基本的認(rèn)識(shí)和追求,是經(jīng)濟(jì)法及其適用的最高原理。經(jīng)濟(jì)法理念包含哪些內(nèi)容,見(jiàn)仁見(jiàn)智。楊紫烜教授認(rèn)為維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法主體利益的協(xié)調(diào)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)法理念包含的內(nèi)容;漆多俊教授堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)法理念應(yīng)包含秩序、效率、公平和正義等內(nèi)容;徐孟洲教授則更直接的指出,與新發(fā)展觀相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法要堅(jiān)持以人為本、樹(shù)立全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展、使經(jīng)濟(jì)社會(huì)與人類(lèi)應(yīng)和諧發(fā)展的理念;還有的學(xué)者把經(jīng)濟(jì)法理念具體歸納為:政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有限性和須規(guī)制性理念;可持續(xù)發(fā)展理念;社會(huì)效益和社會(huì)公正理念;經(jīng)濟(jì)主權(quán)和經(jīng)濟(jì)安全理念;程序之法理念等。

城市房屋拆遷制度屬于經(jīng)濟(jì)法體系中房地產(chǎn)法律制度中的一部分,城市房屋拆遷問(wèn)題關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。在面對(duì)目前城市房屋拆遷的問(wèn)題和困境時(shí),運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法理念來(lái)指導(dǎo)和完善是一項(xiàng)重大的使命。我們認(rèn)為,在拆遷過(guò)程中貫徹和堅(jiān)持政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有限性和須規(guī)制性理念、社會(huì)公平理念、程序之法理念和以人為本理念無(wú)疑更具有重要意義。

城市房屋拆遷活動(dòng)中,應(yīng)該堅(jiān)持政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有限性和須規(guī)制性理念。政府應(yīng)當(dāng)有所為有所不為,防止行政權(quán)的濫用。經(jīng)濟(jì)法從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法律。然而由于政府的有限理性、政府行為目標(biāo)與社會(huì)公共利益之間的偏差、信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題,客觀上不可避免的造成“政府失靈”。因此經(jīng)濟(jì)法一方面要賦予政府干預(yù)市場(chǎng)的一定權(quán)力,以矯正“市場(chǎng)失靈”;另一方面,經(jīng)濟(jì)法又要防范、限制政府的干預(yù),以防止政府的權(quán)力濫用,防止“政府失靈”。在城市房屋拆遷問(wèn)題上,我國(guó)個(gè)別地方政府在經(jīng)營(yíng)城市過(guò)程中,由于種種原因和利益驅(qū)動(dòng),存在不依法行政,甚至強(qiáng)行介入拆遷糾紛這一民事關(guān)系中,實(shí)則借公共利益之名追求商業(yè)利益,給拆遷評(píng)估工作造成種種干擾,這也是引起諸多拆遷糾紛的原因之一。具體情形主要有:(1)政府在拆遷活動(dòng)中的角色混亂。《管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定政府是房屋拆遷的監(jiān)督管理者;第七條規(guī)定政府是房屋拆遷的許可者;第十六條規(guī)定政府是拆遷人與被拆遷人因達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的裁決者。政府角色定位不準(zhǔn)是引發(fā)被拆遷人將拆遷矛盾指向政府的重要原因。(2)行政權(quán)濫用。有些地方政府因?yàn)椤罢?jī)效應(yīng)”和禁不起大筆土地出讓金的誘惑,打著舊城改造的旗號(hào)大肆介入商業(yè)拆遷領(lǐng)域,而置被拆遷群眾利益于不顧。此外,由于政府往往站在拆遷人立場(chǎng),因此拆遷當(dāng)事人之間就拆遷補(bǔ)償安置問(wèn)題無(wú)法真正的平等協(xié)商。(3)拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性難以保障。評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審查是由政府職能部門(mén)實(shí)施的。而政府本身就存在尋租行為的風(fēng)險(xiǎn)。有的評(píng)估機(jī)構(gòu)明知政府沒(méi)有完成辦理《拆遷許可證》手續(xù),仍然接受其委托從事估價(jià)活動(dòng)。上述現(xiàn)實(shí)困境反映出的主要問(wèn)題是,必須要對(duì)政府的干預(yù)行為進(jìn)行限制和規(guī)范。從經(jīng)濟(jì)法的角度來(lái)說(shuō),政府應(yīng)具有監(jiān)督職能是勿庸置疑的,但側(cè)重應(yīng)是間接的宏觀調(diào)控,加強(qiáng)對(duì)拆遷市場(chǎng)的規(guī)范,而不是直接干預(yù),瓜分利益;政府應(yīng)該真正的退出拆遷市場(chǎng),特別是不能以任何理由強(qiáng)行介入商業(yè)拆遷,商業(yè)拆遷是在開(kāi)發(fā)商與被拆遷人在自由平等協(xié)議的基礎(chǔ)上實(shí)施的房屋拆遷行為,整個(gè)過(guò)程應(yīng)該完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)進(jìn)行,政府不得干預(yù)。被拆遷人有不同意拆遷的選擇權(quán);在拆遷補(bǔ)償安置階段,政府不得介入拆遷人與被拆遷人之間的談判,不得利用任何具有強(qiáng)制性手段來(lái)脅迫被拆遷人,使被拆遷人違背自己意志簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議;在拆遷價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)方面,我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)審查評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì),由行業(yè)協(xié)會(huì)推薦一些優(yōu)秀單位供拆遷當(dāng)事人選擇。行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部的自律和監(jiān)管可以在最大限度上保證評(píng)估機(jī)構(gòu)的估價(jià)公平合理。將政府權(quán)力限制在一定范圍,把一些工作交給社會(huì)相關(guān)組織。

在城市房屋建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該堅(jiān)持社會(huì)公平理念。公平是法的基本價(jià)值。社會(huì)公平同樣也是經(jīng)濟(jì)法所追求的目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)法上的公平是社會(huì)公平,在重視傳統(tǒng)民商法所遵循的地位平等、機(jī)會(huì)均等的原則下,還強(qiáng)調(diào)結(jié)果公平,結(jié)果公平的核心是對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。我們認(rèn)為城市房屋拆遷活動(dòng)中,被拆遷人利益更多的應(yīng)該由經(jīng)濟(jì)法來(lái)保護(hù)。但由于《管理?xiàng)l例》未能區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷,導(dǎo)致只要拆遷人申請(qǐng)和履行相關(guān)手續(xù)拿到拆遷許可證之后就可以“光明正大”地對(duì)被拆遷人的房屋及其附屬物進(jìn)行拆除,而被拆遷人面臨的只能是被動(dòng)接受拆遷的尷尬境地。憲法和物權(quán)法中關(guān)于私人合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯的規(guī)定早已被拋置腦后。這種在拆遷許可過(guò)程中存在的被拆遷人意思不自由是民商法所保護(hù)不及的。此外,在拆遷過(guò)程中被拆遷群眾處于弱勢(shì)地位,這種客觀存在的不平等不公平也是民商法所難以解決的。而經(jīng)濟(jì)法則可以彌補(bǔ)這方面缺陷。經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)公平理念的價(jià)值判斷之一在于對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù),被拆遷人作為一個(gè)整體應(yīng)該受到公平正義的待遇。不僅要體現(xiàn)在對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù),也要體現(xiàn)在對(duì)補(bǔ)償安置的合理要求。在商業(yè)拆遷中嚴(yán)禁政府成為幕后拆遷人,還拆遷市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,保障拆遷當(dāng)事人充分表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利。在補(bǔ)償安置方面,政府不得以行政手段壓低補(bǔ)償價(jià)格,而應(yīng)當(dāng)從被拆遷人利益出發(fā),允許拆遷人選擇補(bǔ)償方式,允許被拆遷人選擇拆遷價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。還要強(qiáng)調(diào)的是在拆遷人與被拆遷人未就補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議的情形下應(yīng)將該協(xié)議的裁決權(quán)交由法院,而不是房屋拆遷管理部門(mén)或地方政府去行使,因?yàn)榉课莶疬w管理部門(mén)或地方政府是拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人之一,他們?cè)谀撤N程度上與拆遷人利益是一致的,再由他們就補(bǔ)償安置進(jìn)行裁決有違公正,對(duì)被拆遷人也是極大的不公平。

城市房屋拆遷的整個(gè)過(guò)程應(yīng)當(dāng)貫徹“程序之法”理念,循序漸進(jìn)、按章辦事。程序通常指“事情進(jìn)行的先后次序”或“按時(shí)間先后依次安排的工作步驟”。豏法律程序則是指在實(shí)施法律行為時(shí),所應(yīng)在時(shí)間和空間上遵守的特定的步驟和次序。經(jīng)濟(jì)法不僅是實(shí)體法,同樣也是程序法。經(jīng)濟(jì)法程序理念的價(jià)值存在于其對(duì)政府在管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)督和約束。通過(guò)經(jīng)濟(jì)法程序?qū)φ虑笆轮羞M(jìn)行控制和約束,促進(jìn)政府行政的效率,防止政府權(quán)力的濫用。公平正義不僅應(yīng)由實(shí)體法來(lái)保障,程序法也應(yīng)該在其具體規(guī)定中貫徹公平正義原則,其實(shí)程序法本身就蘊(yùn)含依法行事的法律理念?！俺绦蛑ā崩砟钜笤诔鞘蟹课莶疬w活動(dòng)中,應(yīng)當(dāng)貫徹按“程序”辦事的原則。在行政許可這一環(huán)節(jié)中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持拆遷人手續(xù)齊全完備才能發(fā)放拆遷許可證的原則?！豆芾?xiàng)l例》明文規(guī)定拆遷人申請(qǐng)拆遷許可證應(yīng)當(dāng)提交的資料,行政審查機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真負(fù)責(zé)的履行職責(zé),對(duì)手續(xù)不全的禁止發(fā)放拆遷許可證。在拆遷許可環(huán)節(jié)中,由于直接涉及到被拆遷群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán),因此應(yīng)當(dāng)允許民意的滲透;現(xiàn)行拆遷相關(guān)條例并未對(duì)行政許可環(huán)節(jié)設(shè)立聽(tīng)證制度做出規(guī)定。我們認(rèn)為,允許被拆遷人加入既符合《行政許可法》中關(guān)于聽(tīng)證制度的要求,也可以保證被拆遷人充分享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),防止政府行政權(quán)損害民眾利益。特別是在商業(yè)拆遷中,更能保證被拆遷人主張自己的權(quán)利;強(qiáng)制拆遷要嚴(yán)格按程序辦事。符合強(qiáng)拆條件的才能拆,不符合條件的一定不能強(qiáng)行拆遷。對(duì)符合強(qiáng)拆條件的要耐心的做好被拆遷戶(hù)的思想工作,同時(shí)做好證據(jù)保留;行政訴訟期間,先予執(zhí)行應(yīng)當(dāng)慎重。在界定公益拆遷和商業(yè)拆遷的前提下,明確規(guī)定在商業(yè)性開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中,拆遷人和被拆遷人沒(méi)有就補(bǔ)償安置達(dá)成一致,項(xiàng)目就不能開(kāi)工,更不能使用先予執(zhí)行的手段。在公益性拆遷中可以申請(qǐng)先予,但應(yīng)當(dāng)慎而又慎,否則法律的正當(dāng)性無(wú)從談起。

在強(qiáng)制拆遷過(guò)程中應(yīng)該堅(jiān)持以人為本理念。從個(gè)人本位或權(quán)利本位轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣?huì)本位的偏重,這是西方法哲學(xué)或立法指導(dǎo)思想再當(dāng)代的重大變化。然而過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)本位也是有害的。社會(huì)本位應(yīng)與個(gè)人本位進(jìn)行必要的平衡。從某種意義上來(lái)說(shuō),經(jīng)濟(jì)法應(yīng)該是追求個(gè)人私利和公眾福祉的平衡,“以人為本”理念是構(gòu)建和諧社會(huì)的價(jià)值基礎(chǔ)。以人為本要求尊重人權(quán)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主。眾所周知,各地拆遷實(shí)踐中民眾最反感的,也是最容易激發(fā)矛盾沖突的就是強(qiáng)制拆遷。政府的強(qiáng)制拆遷固然是為了提高了政府處理拆遷問(wèn)題的工作效率,保障建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度按時(shí)完成,但是權(quán)力的不當(dāng)行使卻極有可能以侵犯被拆遷人的合法權(quán)益為代價(jià)。一些拆遷單位對(duì)住戶(hù)采用恐嚇、脅迫或者采取停水、停電、停止供氣、供熱等手段,強(qiáng)迫被拆遷人搬遷。類(lèi)似嘉禾事件的拆遷至今仍然發(fā)生。因此,在強(qiáng)制拆遷中應(yīng)該貫徹以人為本的理念,防止濫用行政權(quán)肆意侵害被拆遷人的利益。行政工作者在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)做到依法執(zhí)法、文明執(zhí)法,以被拆遷人的利益為重,加強(qiáng)法律宣傳和思想溝通工作,嚴(yán)禁用粗暴的行政手段侵犯被拆遷人的私有財(cái)產(chǎn),貫徹使被拆遷人利益損失最小化的原則。在以人為本的理念下重構(gòu)經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)和諧的拆遷制度。