胡 敏

摘要行政指導(dǎo)作為一種行政管理手段是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物,并在我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著極其重要的作用。但在肯定這種靈活高效行政手段的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)看到,我國(guó)的行政指導(dǎo)無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上,都存在許多的問(wèn)題亟待完善。本文對(duì)行政指導(dǎo)理論與實(shí)踐中存在問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)地分析闡釋,并提出了相應(yīng)的完善對(duì)策。

關(guān)鍵詞行政指導(dǎo)問(wèn)題完善對(duì)策

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-050-02

行政指導(dǎo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物,是國(guó)家行政管理職能不斷擴(kuò)大,管理方法日益多樣化的產(chǎn)物。特別是第二次世界大戰(zhàn)以來(lái),世界各國(guó)關(guān)于國(guó)家理論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政府角色、行政模式的認(rèn)識(shí)和政策的不斷演進(jìn),更加促進(jìn)了行政指導(dǎo)制度的發(fā)展。由于行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性的特點(diǎn),被一些學(xué)者稱為“溫柔的行政”。行政指導(dǎo)以戰(zhàn)后的日本最為代表,行政指導(dǎo)的成功運(yùn)用成為戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)迅速崛起的一把金鑰匙。日本在運(yùn)用行政指導(dǎo)上取得的成功,使得行政指導(dǎo)越來(lái)越為世界各國(guó)所關(guān)注、認(rèn)可、接受,而逐步的滲透到行政管理的各個(gè)領(lǐng)域成為現(xiàn)代政府施政的重要手段之一。行政指導(dǎo)在我國(guó)也有一段較長(zhǎng)的發(fā)展時(shí)期,其源頭可以追溯到20世紀(jì)50年代,但行政指導(dǎo)引起學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注則是在20世紀(jì)90年代。行政指導(dǎo)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著十分重要的作用,“實(shí)施行政指導(dǎo)乃是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)定性使然,是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共性和個(gè)性發(fā)展的一致要求,這堪稱是一個(gè)基礎(chǔ)性原因?！必P

鑒于實(shí)施行政指導(dǎo)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求和民主政治潮流的客觀需要,行政指導(dǎo)的理論還很不成熟,實(shí)踐中在許多方面還存在有不盡人意的地方。因此,行政指導(dǎo)制度的研究就顯得尤為重要。本文就將對(duì)行政指導(dǎo)在我國(guó)理論與實(shí)踐中存在的問(wèn)題及完善對(duì)策進(jìn)行初步的探討。

一、行政指導(dǎo)存在的問(wèn)題

(一)行政指導(dǎo)缺乏法律依據(jù)

由于行政指導(dǎo)是行政主體在其職責(zé)、任務(wù)、或其管轄事務(wù)范圍內(nèi),靈活的采用非強(qiáng)制手段,以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的行為。行政主體依據(jù)其職權(quán),即可以作出指導(dǎo)行為,至于行政指導(dǎo)有無(wú)法律依據(jù),則沒(méi)有嚴(yán)格的限制。行政指導(dǎo)雖然可以在一定的程度上彌補(bǔ)法律的缺陷與不足,提高行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力,提高行政效率,但是在實(shí)踐中,行政主體為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo),往往會(huì)采取一些不合法的手段,特別是在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段行政權(quán)擴(kuò)張的傾向及大量事實(shí)的客觀存在,使得行政指導(dǎo)價(jià)值取向上的矛盾日益突出。如果過(guò)多地適用行政指導(dǎo),缺乏法律的制約力,則必然會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)代替法律,架空法律。這顯然是有悖于社會(huì)主義法治原則的。

(二)行政指導(dǎo)缺少程序控制

任何行政行為的作出都必須遵循一定的程序,而行政指導(dǎo)的作出卻缺少程序上的規(guī)定。法律并沒(méi)有規(guī)定行政主體作出指導(dǎo)行為必須遵守的程序,這雖然與行政指導(dǎo)靈活多樣、簡(jiǎn)便高效,富有彈性等特點(diǎn)相適應(yīng),但缺少程序上的制約,會(huì)給行政主體的任意行政創(chuàng)造條件。程序雖然不涉及實(shí)體問(wèn)題,但卻影響制約著實(shí)體問(wèn)題?！俺绦?qū)嵸|(zhì)上只是一種引導(dǎo)行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)多層次目標(biāo)的預(yù)設(shè)軌道,倘若舍此,行政指導(dǎo)就不可能正常運(yùn)行,公平、公正的價(jià)值也得不到體現(xiàn)。因?yàn)樾姓笇?dǎo)作為行政權(quán)的行使無(wú)具體的法律依據(jù),擁有較大的自由裁量權(quán),而行政權(quán),特別是自由裁量權(quán)力擴(kuò)張,使得法律對(duì)行政權(quán)在實(shí)體方面難以監(jiān)控,而不得不轉(zhuǎn)換到對(duì)行政權(quán)在行使程序方面加以法律控制?！必Q

(三)行政指導(dǎo)的異化

在我國(guó)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下指令性計(jì)劃的影響,行政指導(dǎo)往往會(huì)異化為行政命令,即行政主體作出一項(xiàng)指導(dǎo),以命令的方式要求相對(duì)方接受指導(dǎo)。這就改變了行政指導(dǎo)原有的非強(qiáng)制性特征,成為一種強(qiáng)制性手段。傳統(tǒng)上認(rèn)為行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制力,不直接產(chǎn)生法律效力,但在實(shí)踐中,行政指導(dǎo)卻具有事實(shí)上的強(qiáng)制力,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí),會(huì)采取一些措施,以保障其指導(dǎo)得以實(shí)現(xiàn),特別是某些行政機(jī)關(guān)濫用行政指導(dǎo)權(quán),在推行行政指導(dǎo)措施的過(guò)程中,采用變相方式強(qiáng)制執(zhí)行。日本學(xué)者田中二郎曾說(shuō)過(guò):“實(shí)際上,若不接受行政指導(dǎo),就會(huì)遭到某種制裁,乃至其他不利益待遇的可能,所以絕大多數(shù)相對(duì)方義不容辭的聽(tīng)從行政指導(dǎo)。”相對(duì)方迫于利益上的原因,不得不接受指導(dǎo),這種行政指導(dǎo)實(shí)際上對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了強(qiáng)制力。

(四)行政指導(dǎo)的透明度差

缺乏公眾的參與,不適應(yīng)當(dāng)今世界出現(xiàn)的行政民主化潮流的客觀需要。行政主體在作出一項(xiàng)具體的指導(dǎo)行為前,應(yīng)進(jìn)行充分的調(diào)研、論證。而在實(shí)踐中,這個(gè)環(huán)節(jié)往往被忽略,行政主體僅憑單方的意愿就作出了指導(dǎo)行為,由于缺乏論證,指導(dǎo)行為不能達(dá)到預(yù)期的效果,甚至還與相對(duì)方產(chǎn)生矛盾沖突。此外行政指導(dǎo)的許多內(nèi)容還不能完全公開(kāi),不認(rèn)真執(zhí)行提供有關(guān)材料、公開(kāi)說(shuō)明、通知等程序規(guī)定,通常以口頭形式作出,而口頭表示究竟是行政機(jī)關(guān)的正式意思,還是指導(dǎo)者個(gè)人的意思,由誰(shuí)承擔(dān)行政責(zé)任,都不明確,也難以舉證,存在暗箱操作的問(wèn)題,如果實(shí)施行政指導(dǎo)的工作人員在抵擋不住政治壓力和金錢誘惑的情況下,難免做出有利于特定政治集團(tuán)或企業(yè)集團(tuán)的決策方針。因此行政指導(dǎo)的普遍運(yùn)用,缺乏相應(yīng)的公眾參與與監(jiān)督,這等于為政府的工作人員開(kāi)辟了一條沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的腐敗之路。

(五)行政指導(dǎo)可操作性差

由于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制與政治體制的制約,中國(guó)的行政指導(dǎo)比作為行政指導(dǎo)“母國(guó)”的日本要文弱的多,例如《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第37條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民從事多種形式的農(nóng)產(chǎn)品流通活動(dòng)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者,可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定從事農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)、批發(fā)、販運(yùn)和零售活動(dòng)?！薄吨腥A人民共和國(guó)水法》第6條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開(kāi)發(fā)、利用水資源,并保護(hù)其合法權(quán)益,開(kāi)發(fā)、利用水資源的單位和個(gè)人有依法保護(hù)水資源的義務(wù)?！彪m然行政指導(dǎo)在諸多立法中皆有不同程度的體現(xiàn)與表露,但多只做了概括性的規(guī)定,法律規(guī)定過(guò)于粗疏。這些概括性的規(guī)定,使得行政指導(dǎo)在具體實(shí)踐中的可操作性差,影響了行政指導(dǎo)積極作用的發(fā)揮。

(六)行政指導(dǎo)的救濟(jì)缺陷

現(xiàn)行行政訴訟法司法解釋將行政指導(dǎo)行為明確排除在司法審查范圍之外,對(duì)行政指導(dǎo)的救濟(jì)缺陷這反映的我國(guó)法制建設(shè)實(shí)踐長(zhǎng)期存在的“重管理、輕責(zé)任”重權(quán)力行使和效益、輕權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)等弊端。行政指導(dǎo)救濟(jì)缺陷首先不利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益,同時(shí)也不利于行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé),所以如何通過(guò)加強(qiáng)立法和制度創(chuàng)新,來(lái)完善行政指導(dǎo)救濟(jì)機(jī)制,改變對(duì)行政指導(dǎo)救濟(jì)缺陷的現(xiàn)狀,已成為我國(guó)行政指導(dǎo)制度建設(shè)的一個(gè)重中之重豏。

二、行政指導(dǎo)的完善對(duì)策

行政指導(dǎo)作為一種行政手段,以其優(yōu)越性在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。完善行政指導(dǎo)制度,是促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的需要,也是現(xiàn)代行政法發(fā)展的客觀要求。筆者認(rèn)為,完善行政指導(dǎo)制度應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行:

(一)行政指導(dǎo)應(yīng)堅(jiān)持合法性原則

依法行政的原則要求行政主體在實(shí)施行政行為時(shí),不得違背法律的基本原則、精神。應(yīng)遵循憲法、法律的規(guī)定,在實(shí)施指導(dǎo)行為時(shí),不得超越職權(quán)和所管轄事務(wù)的范圍,否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。加強(qiáng)法律、法規(guī)建設(shè),將行政指導(dǎo)納入法制軌道,在一些法規(guī)中增加關(guān)于行政指導(dǎo)的規(guī)定。具體的規(guī)定行政指導(dǎo)的概念、性質(zhì)、實(shí)施主體、程序及法律救濟(jì)等問(wèn)題,以推動(dòng)行政指導(dǎo)盡快走上規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。豐

(二)加強(qiáng)對(duì)行政指導(dǎo)的程序控制

行政行為應(yīng)遵循一定的程序,行政指導(dǎo)也應(yīng)按一定的程序進(jìn)行。行政主體在實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)有很大的自由裁量性,如果不加以規(guī)范,就不可避免行政主體濫用指導(dǎo)權(quán)。行政指導(dǎo)的程序規(guī)則從總體上講適用行政行為的“一般程序原則”,但由于其特殊性,在適用一般行為程序規(guī)則時(shí),又可以有一些變通。程序是對(duì)權(quán)力濫用的限制,建立健全行政指導(dǎo)的程序,可以避免行政主體濫用指導(dǎo)權(quán),保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益豑。我國(guó)正在起草制定行政程序法,建議在該法中對(duì)行政指導(dǎo)的程序問(wèn)題作專門的規(guī)定,以結(jié)束行政指導(dǎo)的無(wú)序狀態(tài)。結(jié)合行政指導(dǎo)的特點(diǎn),在制定行政指導(dǎo)的程序法時(shí),應(yīng)當(dāng)充分考慮作為行政指導(dǎo)相對(duì)方的利益,賦予其在行政指導(dǎo)上更多的程序性權(quán)利,科以行政主體更多的程序性義務(wù),以切實(shí)地保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益。

(三)加強(qiáng)對(duì)行政指導(dǎo)救濟(jì)制度的研究

長(zhǎng)期以來(lái),理論界一直認(rèn)為行政指導(dǎo)不具有法律強(qiáng)制力,不直接產(chǎn)生法律效果。因此,一直把行政指導(dǎo)排斥在救濟(jì)范圍之外。而實(shí)際上,因行政指導(dǎo)行為給相對(duì)方造成損害的情況大量存在。我國(guó)的行政指導(dǎo)在很多情況下是依照政策進(jìn)行指導(dǎo),并且,由于長(zhǎng)期以來(lái)一直認(rèn)為行政指導(dǎo)方不會(huì)存在任何問(wèn)題,這就給指導(dǎo)方任意行政創(chuàng)造了條件。行政指導(dǎo)方未經(jīng)過(guò)調(diào)查研究、科學(xué)論證就輕率地作出指導(dǎo)行為,這種不合理的指導(dǎo)行為給相對(duì)方造成誤導(dǎo),使相對(duì)方的合法權(quán)益遭到損害,這與依法治國(guó)的方略是矛盾的。

我國(guó)的行政救濟(jì)手段主要有行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償?shù)?筆者認(rèn)為行政指導(dǎo)也可以通過(guò)這些途徑獲得救濟(jì)。而且,救濟(jì)制度本身也是對(duì)行政主體的限制和監(jiān)督,救濟(jì)制度可以促使行政主體提高自身素質(zhì),增強(qiáng)行政指導(dǎo)的科學(xué)性,從而更好的保護(hù)行政相對(duì)方的信賴?yán)妗?/p>

(四)建立和完善行政指導(dǎo)的獎(jiǎng)勵(lì)制度

行政指導(dǎo)在很多情況下是通過(guò)鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)的方式來(lái)誘使相對(duì)方接受行政指導(dǎo)的,如《水法》第十一條:“在開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源和防治水害等方面成績(jī)顯著的單位和個(gè)人,由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)?！痹摲ㄖ皇腔\統(tǒng)的規(guī)定了對(duì)于管理水資源和防治水害的行為人獎(jiǎng)勵(lì),但在什么情況下獎(jiǎng)勵(lì)、如何獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)什么、由哪個(gè)機(jī)關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)都沒(méi)有作出明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為,沒(méi)有明確的規(guī)定,就等于賦予了行政主體更大的自主權(quán),行政主體可以根據(jù)自己的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定是否獎(jiǎng)勵(lì),如果行政主體濫用裁量權(quán),對(duì)于應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)的而不獎(jiǎng)勵(lì),或者應(yīng)當(dāng)給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的而只給予精神獎(jiǎng)勵(lì),極易挫傷相對(duì)方保護(hù)水資源的積極性,顯然是不利于行政指導(dǎo)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外,水法沒(méi)有明確規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)關(guān),如果相對(duì)方為我國(guó)的水資源保護(hù)作出了貢獻(xiàn),應(yīng)獲得獎(jiǎng)勵(lì)時(shí),卻又找不到獎(jiǎng)勵(lì)部門,這顯然有悖于立法的初衷。應(yīng)盡快的建立行政指導(dǎo)的獎(jiǎng)勵(lì)制度,把獎(jiǎng)勵(lì)真正的落到實(shí)處,以防止行政指導(dǎo)方只作出承諾而不兌現(xiàn)。

(五)推行公眾參與機(jī)制

以提高行政指導(dǎo)的透明度。行政指導(dǎo)的隱秘性容易滋生腐敗,同時(shí)也不利于行政指導(dǎo)目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn),因此要充分發(fā)揮公眾在行政指導(dǎo)決策中的民主監(jiān)督作用。筆者認(rèn)為,行政主體在作出一項(xiàng)指導(dǎo)行為前應(yīng)將一些涉及到相對(duì)方利益的內(nèi)容公之于眾,廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)、建議,包括技術(shù)專家、經(jīng)濟(jì)專家、管理專家及法學(xué)家等各方面人士意見(jiàn)和建議;也可以聘請(qǐng)專家組成顧問(wèn)團(tuán),就即將作出的指導(dǎo)行為進(jìn)行分析,論證其可行性,根據(jù)論證的結(jié)論考慮該指導(dǎo)行為是否實(shí)施。經(jīng)過(guò)論證具有可行性的指導(dǎo)行為才能保證行政指導(dǎo)的民主性、公正性與公開(kāi)性,才可以付諸實(shí)踐并帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益以實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)管理目標(biāo),從而有助于提高行政效率,節(jié)約行政成本。

(六)嚴(yán)格公務(wù)員的錄用培訓(xùn),加強(qiáng)行政指導(dǎo)的法制宣傳

公務(wù)員的素質(zhì)、工作水平和工作熱情等,直接影響政府的管理質(zhì)量和管理效率,為此,對(duì)政府機(jī)構(gòu)中的公務(wù)員加以嚴(yán)格管理,并形成規(guī)范化和制度化,是非常必要的,因此在公務(wù)員錄用和培訓(xùn)中加大行政法律和政策知識(shí)和其他方面有關(guān)內(nèi)容的課程比重,以提高行政指導(dǎo)行為者的素質(zhì)和行政指導(dǎo)的實(shí)施效果,適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和行政管理所提出的更高要求,同時(shí)在普法教育和系統(tǒng)的法學(xué)教育以及法制宣傳中增加行政指導(dǎo)的內(nèi)容,以使廣大人民群眾對(duì)行政指導(dǎo)制度有比較正確和基本的了解,為行政指導(dǎo)的正確、高效實(shí)施與運(yùn)行打下良好必要的社會(huì)基礎(chǔ)。

總之,行政指導(dǎo)在我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用,行政指導(dǎo)的完善是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,行政法學(xué)界學(xué)者的不斷探索研究,其理論研究會(huì)不斷的成熟,行政指導(dǎo)一定會(huì)更有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。