李 粉

摘要修憲程序是憲法修改制度的重要內(nèi)容,修憲程序的完善能夠規(guī)范、制約憲法修改權(quán)力。從各國(guó)對(duì)憲法修改程序的規(guī)定看,大致包括4個(gè)方面的內(nèi)容:提案程序、公告程序、議決程序、公布程序,本文從這4個(gè)方面對(duì)一些國(guó)家的修憲程序作了比較,并與我國(guó)的修憲程序作了對(duì)照,以期對(duì)我國(guó)的修憲程序的完善提供立法借鑒。

關(guān)鍵詞修憲程序比較提案程序公告程序議決程序公布程序

中圖分類號(hào):D911文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-024-02

憲法修改的權(quán)力作為權(quán)力的一種,具有權(quán)力的一般特性,即具有天然擴(kuò)張性,如果任憑它發(fā)展,肯定會(huì)對(duì)憲法修改造成不利后果,所以要對(duì)修憲權(quán)進(jìn)行規(guī)范,而用程序來(lái)規(guī)范權(quán)力是最好的方法。

從各國(guó)對(duì)憲法修改程序的規(guī)定看,憲法修改程序主要包括提案程序、公告程序、議決程序豍、公布程序等4個(gè)方面的內(nèi)容。

一、提案程序

提案程序是修憲程序的第一個(gè)階段,即由哪些主體可以提出憲法修改的動(dòng)議,從而啟動(dòng)修憲程序。各國(guó)憲法對(duì)有權(quán)提出修改憲法動(dòng)議的主體都作了非常嚴(yán)格的規(guī)定,從各國(guó)憲法的規(guī)定看,憲法修改提案的提議主體有以下兩種:

(一)代表機(jī)關(guān)或代表

有些國(guó)家的憲法規(guī)定由代表機(jī)關(guān)(議會(huì)、國(guó)會(huì)、人民代表大會(huì)等)或國(guó)會(huì)議員提出修改憲法的議案。美國(guó)憲法(第5條)規(guī)定,國(guó)會(huì)如遇兩院議員2/3人數(shù)認(rèn)為必要時(shí),應(yīng)提出本憲法修正案;或因諸州2/3之州議會(huì)之請(qǐng)求,召集會(huì)議以提議修正案。美國(guó)實(shí)際完成的26條憲法修正案都是由聯(lián)邦國(guó)會(huì)各以2/3的多數(shù)票提出的。日本憲法(第96條)規(guī)定,憲法的修改應(yīng)當(dāng)經(jīng)各議院全體議員2/3以上贊成,由國(guó)會(huì)創(chuàng)議,向國(guó)民提出建議,并得其承認(rèn)。

(二)混合主體

有些國(guó)家的憲法規(guī)定有權(quán)提出修憲議案的主體涉及多個(gè)性質(zhì)的主體。如法國(guó)憲法(第89條)規(guī)定,修改憲法的倡議權(quán)同時(shí)屬于總統(tǒng)和議會(huì)成員,共和國(guó)總統(tǒng)依照總理的建議案行使此項(xiàng)倡議權(quán)。瑞士憲法(第121條)規(guī)定,除國(guó)會(huì)兩院有此項(xiàng)權(quán)利外,有5萬(wàn)以上公民聯(lián)署即可提案修改憲法。在混合主體中,有一些國(guó)家規(guī)定政黨也有提議權(quán),總統(tǒng)和議會(huì)可以提出修正案,修改的建議和草案必須征求聯(lián)盟黨中央委員會(huì)的意見(jiàn)。

我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)修改憲法議案的提出程序的規(guī)定只有第64條:憲法的修改,由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者1/5以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議。從此項(xiàng)規(guī)定看,我國(guó)豎有權(quán)提出憲法修改議案的主體有兩類,一是全國(guó)人大常委會(huì),二是1/5以上的全國(guó)人大代表。但從歷次修憲實(shí)踐看,全國(guó)人大常委會(huì)一直行使修憲動(dòng)議權(quán),而1/5以上的全國(guó)人大代表卻從未行使過(guò)自己的權(quán)利。所以要明確規(guī)定1/5以上的全國(guó)人大代表應(yīng)怎樣行使修憲動(dòng)議權(quán),具體為:全國(guó)人大代表的修憲建議應(yīng)該在全國(guó)人大舉行全體會(huì)議前提出;而且只需提出修憲的要求和理由即可,而不需要擬定出具體的憲法修改草案。而在我國(guó)的修憲實(shí)踐中,通常由中共中央委員會(huì)提出修憲建議案,從而造成了法定的修憲程序虛置,也造成了黨政不分。從我國(guó)目前的情況看,中共中央的建議應(yīng)著重于修憲的理由、修改的原因、思路及重要問(wèn)題即可,而不用提出具體的憲法修改草案?！叭绻泄仓醒雽?duì)草案有不同意見(jiàn),可以通過(guò)其黨員代表在全國(guó)人大審議表決時(shí),按照法定程序提出意見(jiàn),但不宜對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的草案直接予以否定或要求如何修改?！?/p>

二、公告程序

“有些國(guó)家規(guī)定,在提議成立后,議決機(jī)關(guān)議決前,要將憲法修正案草案予以公告。約有20余個(gè)國(guó)家的憲法明確規(guī)定了公告程序,如比利時(shí)、荷蘭、盧森堡等國(guó)家?！必S但對(duì)公告機(jī)關(guān)卻有不同規(guī)定,有的是由總統(tǒng)公告,有的是由立法機(jī)關(guān)公告,有的是由行政機(jī)關(guān)公告。

我國(guó)憲法中沒(méi)有規(guī)定公告程序,而缺失這一程序就意味著人們對(duì)憲法修改草案很難知悉,也就不能參與討論。為了便于人們討論,可以把公告期間設(shè)為全國(guó)人大召開(kāi)會(huì)議的前3個(gè)月,可以采用報(bào)紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等公告形式。

三、議決程序

議決程序是憲法修改案最后審議表決和通過(guò)的程序,這是憲法非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。從各國(guó)憲法的規(guī)定看,都對(duì)議決程序進(jìn)行了嚴(yán)格的設(shè)置。

各國(guó)關(guān)于憲法修改案的議決主要有兩種形式:

(一)單一主體行使議決權(quán)

有些國(guó)家的憲法規(guī)定由單一主體行使議決權(quán),一般是由立法機(jī)關(guān)行使,即將憲法修改的最終議決權(quán)交給議會(huì)。另外,有少數(shù)國(guó)家的憲法規(guī)定由行政機(jī)關(guān)作為憲法修正案草案的議決機(jī)關(guān)。還有少數(shù)國(guó)家的憲法設(shè)立專門(mén)的憲法修改機(jī)關(guān)作為憲法修正案草案的議決機(jī)關(guān)。

(二)混合主體行使議決權(quán)

世界上約有70多個(gè)國(guó)家的憲法規(guī)定,由若干國(guó)家機(jī)關(guān)共同作為憲法修正案草案的議決機(jī)關(guān)。如瑞士憲法(第121條)規(guī)定,聯(lián)邦議會(huì)所通過(guò)的憲法修正案,應(yīng)提交人民及各邦復(fù)決。法國(guó)憲法規(guī)定,修正案經(jīng)議會(huì)兩院同時(shí)表決通過(guò)后,須交由公民投票表決。日本憲法規(guī)定,修改必須經(jīng)各議會(huì)全體議員的2/3以上的贊成,提交國(guó)民投票或在國(guó)會(huì)規(guī)定的選舉時(shí)進(jìn)行投票,獲得半數(shù)以上的贊成的,才能成立。

對(duì)于混合主體行使議決權(quán)的國(guó)家,憲法對(duì)議決機(jī)關(guān)規(guī)定又有所不同。有的國(guó)家的憲法規(guī)定將中央議會(huì)議定的憲法修正案交付地方議會(huì)復(fù)決;或者將議定的憲法修正案交付全體公民復(fù)決;或者規(guī)定憲法修正案同時(shí)交付兩者復(fù)決。而對(duì)復(fù)決案成立的贊成人數(shù)或州數(shù)的限定各國(guó)規(guī)定也不同。如美國(guó)憲法規(guī)定須全國(guó)各州的3/4。

憲法的修正案通常要求議決機(jī)關(guān)以高于通過(guò)其他普通議案的出席即同意人數(shù),才能予以通過(guò)。各國(guó)大都對(duì)憲法修正案的通過(guò)限定了高額的贊成人數(shù),若贊成者不滿法定的多數(shù),該案即不能成立。有的國(guó)家還同時(shí)對(duì)憲法修正案的議決設(shè)置高額的法定出席人數(shù)。如比利時(shí)憲法規(guī)定,修改憲法時(shí),如兩院任何一院的出席人數(shù)未達(dá)到全體議員的2/3,不得進(jìn)行表決,未獲得2/3多數(shù)贊成票不得通過(guò)任何修正案;盧森堡憲法(第114條)規(guī)定,憲法修正案的通過(guò),須議會(huì)議員總額3/4出席,2/3以上的多數(shù)票同意而通過(guò)。

美國(guó)修改憲法的程序較為特殊。美國(guó)憲法(第5條)規(guī)定了4種憲法修正案的通過(guò)程序:第一,憲法修正案須由國(guó)會(huì)兩院各以2/3以上的議員(出席議會(huì)的議員總數(shù))通過(guò),并交3/4的州議會(huì)批準(zhǔn)。第二,憲法修正案由國(guó)會(huì)兩院各以2/3以上的議員(出席議會(huì)的議員總數(shù))通過(guò),并交3/4的州制憲會(huì)議批準(zhǔn)。美國(guó)憲法第21條修正案是按照這一程序通過(guò)的。第三,由2/3的州議會(huì)申請(qǐng)?zhí)岢鲂拚?國(guó)會(huì)應(yīng)即召集修憲大會(huì)討論該修正案,通過(guò)后交3/4的州議會(huì)批準(zhǔn)。第四,由2/3的州議會(huì)申請(qǐng)?zhí)岢鲂拚?國(guó)會(huì)應(yīng)即召集修憲大會(huì)討論該修正案,通過(guò)后交3/4的州制憲會(huì)議批準(zhǔn)。

除上述一般性規(guī)定外,一些國(guó)家還作了特殊規(guī)定。第一,議會(huì)在審議憲法草案時(shí)必須兩次審核通過(guò),而且兩次之間必須間隔一定的時(shí)間。如意大利憲法規(guī)定,憲法修正案應(yīng)由兩院中的每一院經(jīng)兩次審核后通過(guò),其間間隔不得少于三個(gè)月。第二,有的國(guó)家的憲法規(guī)定憲法修正案的成立必須經(jīng)過(guò)一度或數(shù)度的議會(huì)改選,使得選民對(duì)于憲法修正案有表示意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。第三,議會(huì)通過(guò)憲法草案后,須經(jīng)國(guó)家元首批準(zhǔn)才能生效,如約旦、丹麥、冰島、荷蘭等國(guó)家。第四,議會(huì)通過(guò)憲法草案后,須經(jīng)全民公決,半數(shù)以上具有選舉權(quán)的選民贊成始得生效。第五,有的國(guó)家憲法全面修改和部分修改的程度不同,修改程序和補(bǔ)充程序不同,符合前者情況的如西班牙,后者如委內(nèi)瑞拉。

根據(jù)以上分析,各國(guó)對(duì)于憲法修正案的議決都規(guī)定了較嚴(yán)格的程序,這樣可以嚴(yán)格限制憲法的修改,從而保障憲法的穩(wěn)定性。

我國(guó)憲法對(duì)修憲議決程序的規(guī)定很簡(jiǎn)略,曾經(jīng)采用過(guò)“分組審議”、“聯(lián)組審議”的形式。但對(duì)審議沒(méi)有作出單獨(dú)規(guī)定。1982年憲法經(jīng)過(guò)了4次修改,而每一次修改都是由中共中央提出修憲建議,全國(guó)人大常委會(huì)提出憲法修正案,最后全國(guó)人大通過(guò)修正案,而最后通過(guò)的修正案往往和中共中央提出的修憲建議一字不差,這固然說(shuō)明中共中央在修憲中的重要作用,但同時(shí)也說(shuō)明修憲中的審議工作沒(méi)有做好。筆者建議從以下幾方面來(lái)完善:首先對(duì)審議的主體應(yīng)當(dāng)明確。全國(guó)人大作為審議主體是沒(méi)有疑問(wèn)的,關(guān)鍵問(wèn)題是全國(guó)人大常委會(huì)是否也是審議主體?從我國(guó)的修憲實(shí)踐看,中共中央的修憲建議都是先經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的審議后,又向全國(guó)人大提出的,所以筆者認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)也為審議主體。其次,設(shè)立審議機(jī)構(gòu)。“各代表團(tuán)提出的審議意見(jiàn)由有關(guān)工作機(jī)構(gòu)整理后,沒(méi)有一個(gè)法定的有權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究(法律案是由法律委員會(huì)根據(jù)代表的審議意見(jiàn)進(jìn)行統(tǒng)一審議),所以各代表團(tuán)提出的審議意見(jiàn)不論是否有益、可取,都無(wú)法被采納。顯然,這是不利于充分發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益。豑所以要設(shè)立一個(gè)整理意見(jiàn)的機(jī)構(gòu),關(guān)于這個(gè)問(wèn)題“可以考慮沿用1982年由主席團(tuán)決定成立憲法工作小組的做法,也可以由主席團(tuán)決定由法律委員會(huì)負(fù)責(zé)研究各代表團(tuán)的審議意見(jiàn),提出修正案草案修改稿,經(jīng)主席團(tuán)討論決定后提交大會(huì)表決。這樣各代表團(tuán)的審議意見(jiàn)就有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)研究,有利于把憲法修改得更加完善”。豒

關(guān)于表決程序,我國(guó)憲法規(guī)定:憲法修改由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的2/3以上的多數(shù)通過(guò)。在這里,憲法的規(guī)定不明確,“全體代表的2/3以上”是指到會(huì)代表還是全體代表總數(shù)?應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定為“憲法的修改以全國(guó)人大到會(huì)代表的2/3以上多數(shù)通過(guò)”。另外就是表決通過(guò)的方式,“我國(guó)對(duì)憲法修正案采用的是若干條‘捆綁式通過(guò)的方式,應(yīng)借鑒外國(guó)的一條一條逐次表決通過(guò)的方式”,豓這樣可以使表決者針對(duì)具體的條文表達(dá)出自己的意見(jiàn)。在表決程序中很多國(guó)家設(shè)有人民批準(zhǔn)程序,而我國(guó)目前缺少這一程序,在我國(guó)現(xiàn)行情況下,可以“部分增設(shè)人民批準(zhǔn)程序,即涉及人民權(quán)利削減和對(duì)公民權(quán)利保障機(jī)制作不利修改的憲法修正案,都應(yīng)當(dāng)在修正案通過(guò)后,交付人民批準(zhǔn)。批準(zhǔn)以全體選民投票公決的方式進(jìn)行。只有獲得具有投票資格的全體選民2/3的多數(shù)票,憲法修正案才被批準(zhǔn)生效。而對(duì)于擴(kuò)展公民權(quán)利的修正案及其他修正案,不設(shè)人民批準(zhǔn)程序,只要經(jīng)全國(guó)人大通過(guò)即生效,以降低修憲成本,提高修憲效率?！?/p>

四、公布程序

“要使法律廣為人知并發(fā)揮其作用,就必須將法律公之于眾,使國(guó)家機(jī)關(guān)、公職人員和公民都能了解法律,執(zhí)行和遵守法律,從而實(shí)現(xiàn)立法的目的?！必X所以憲法修正案只有由法定機(jī)關(guān)以一定方式予以公布,才能產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力,這一公布程序是憲法修正案成為有效的憲法規(guī)范而發(fā)生法律效力的關(guān)鍵步驟。

(一)關(guān)于公布機(jī)關(guān)

由于各個(gè)國(guó)家的政治體制、歷史傳統(tǒng)等不同,使得各個(gè)國(guó)家對(duì)憲法修正案的公布機(jī)關(guān)的規(guī)定也不相同,大體上有以下3種情況:(1)由國(guó)家元首公布。絕大多數(shù)國(guó)家采用這種公布方式,并且在憲法中明確規(guī)定,也有的國(guó)家的憲法沒(méi)有明確規(guī)定,但修憲實(shí)踐中卻是由國(guó)家元首來(lái)公布。如愛(ài)爾蘭憲法(第46條)規(guī)定,憲法修正案經(jīng)人民復(fù)決贊同后,總統(tǒng)應(yīng)即簽署,并應(yīng)依照法定的方式公布為法律,挪威、荷蘭、意大利等國(guó)憲法對(duì)此也均有類似規(guī)定。一般來(lái)說(shuō),國(guó)家元首對(duì)于公布權(quán)只能接受不能拒絕,如葡萄牙憲法(第288條)亦規(guī)定,共和國(guó)總統(tǒng)不得拒絕頒布修憲法令。(2)由代議機(jī)關(guān)公布。有少數(shù)的國(guó)家是采用這種方式的,如巴西憲法(第217條)規(guī)定,憲法修正案應(yīng)由眾議院及參議院執(zhí)行委員會(huì)全體委員簽署公布。(3)由行政機(jī)關(guān)公布。這種方式主要為美國(guó)所采用。

(二)關(guān)于公布權(quán)

對(duì)于公布權(quán)這個(gè)問(wèn)題,學(xué)界存在爭(zhēng)議:國(guó)家元首是否享有公布權(quán)?公布權(quán)的范圍如何?法國(guó)學(xué)者艾斯曼指出:公布純?yōu)橐环N行政行為,屬于行政權(quán)的范疇。狄驥則認(rèn)為元首不能無(wú)限期拖延公布,而必須在極短的時(shí)間內(nèi)公布,即元首不能行使拒絕權(quán)。另有學(xué)者指出,由議決機(jī)關(guān)議決憲法修正案,所行使的議決權(quán)屬于修憲權(quán)范疇,理應(yīng)由議決機(jī)關(guān)公布。

我國(guó)憲法中沒(méi)有規(guī)定究竟由誰(shuí)公布憲法修正案,但實(shí)踐中的做法是由全國(guó)人大主席團(tuán)以全國(guó)人大公告的形式公布憲法修正案的。但有的學(xué)者將憲法作為一般法律看待,筆者認(rèn)為,由全國(guó)人大主席團(tuán)以全國(guó)人大公告的形式公布憲法修正案的做法是妥當(dāng)?shù)?因?yàn)橛蓢?guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)公布可以顯示出憲法與普通法律的不同,以體現(xiàn)憲法的權(quán)威。所以,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定由全國(guó)人大主席團(tuán)以全國(guó)人大公告的形式公布憲法修正案。