班允鳳

摘要：政府新聞發(fā)言人作為職業(yè)工作者，是政府組織的授權(quán)代表，其權(quán)限來源于所代表組織的法定權(quán)限及組織的授權(quán)權(quán)限。作為政府“代表”的新聞發(fā)言人應(yīng)該深刻理解本組織的法律權(quán)限，理解組織賦予自己的授權(quán)權(quán)限，同時正確認識自身的發(fā)言權(quán)力，并嚴格在此框架下進行新聞發(fā)布工作。

關(guān)鍵詞：新聞發(fā)言人 組織權(quán)限 職務(wù)權(quán)限 關(guān)聯(lián)權(quán)限

要研究探討新聞發(fā)言人，首先應(yīng)該明確什么是新聞發(fā)言人，盡管這個問題不會有一個共識的標準答案，但我們?nèi)钥梢栽谝粋€相對基礎(chǔ)上進行探討。百度百科對新聞發(fā)言人定義為：“新聞發(fā)言人實際上是專門用于向公眾溝通政府的信息，有針對性地回答社會對于公共管理方面的疑問的專業(yè)人員，他們主要負責(zé)：準備新聞發(fā)布會前的材料，聯(lián)系有關(guān)部門；發(fā)布有關(guān)新聞，闡述政府的觀點立場；代表政府或部門回答記者提問；關(guān)注新聞發(fā)布后的反響效果?！边@個定義其實就是政府組織通常對新聞發(fā)言人的職務(wù)授權(quán)?！按碚虿块T回答記者提問”這一部分工作往往是最具有挑戰(zhàn)性的，也是對授權(quán)代表最具考驗性的部分。這主要是因為記者的提問有時并不在授權(quán)之內(nèi)或者不在組織已經(jīng)決策的內(nèi)容之內(nèi)，機構(gòu)的新聞發(fā)言人與機構(gòu)的決策者之間的區(qū)別在這里就會有明顯的區(qū)別。很多新聞發(fā)言人希望獲得更多的授權(quán)，去應(yīng)對這種挑戰(zhàn)。其實任何人的代表權(quán)都是有限制的，即便是組織的最高首長也是如此。

為了理解新聞發(fā)言人，我們還要理解權(quán)力和代表權(quán)的概念。在漢字中“權(quán)”代表了權(quán)力和權(quán)利，它既是一種力量也是一種利益，其本質(zhì)是制度下的平衡和博弈。政治的平衡首先是建構(gòu)在相對公認的政治尺度和制度下的，各級政府組織的法律權(quán)限決定了政府的組織權(quán)限。雖然組織間在權(quán)限上也會出現(xiàn)博弈，但在一定階段內(nèi)的法律架構(gòu)下是相對穩(wěn)定的。政府新聞發(fā)言人的權(quán)限首先來源于組織權(quán)限，即其最大代表權(quán)限不可能大于組織的權(quán)限。作為政府“代表”的新聞發(fā)言人應(yīng)該深刻理解本組織的法律權(quán)限，理解組織賦予自己的授權(quán)權(quán)限，同時正確認識自身的發(fā)言權(quán)力，并嚴格在此框架下進行新聞發(fā)布工作。

新聞發(fā)言人的組織法定權(quán)限

國家政治制度學(xué)者浦興祖認為：“國家的性質(zhì)也就是國體，而國家形式則包括‘政體與‘國家結(jié)構(gòu)形式兩個方面。政體著重從橫向上配置國家權(quán)力，確定國家立法、行政、司法等權(quán)力及其相應(yīng)機構(gòu)之間的關(guān)系；國家結(jié)構(gòu)形式則從縱向上配置國家權(quán)力，確定中央國家機關(guān)與地方國家機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系。兩者分別從縱向權(quán)力與機構(gòu)關(guān)系的角度，規(guī)定‘如何行使國家權(quán)力的問題。”國家制度以法律法規(guī)的形式確定了各級組織的法律權(quán)限，而新聞發(fā)言人的實際代表權(quán)通常是由其組織權(quán)限范圍及組織授權(quán)大小所決定的。組織授權(quán)不能大于國家政治制度所賦予組織的最高權(quán)限，它是在組織權(quán)限下、根據(jù)組織職能和目標需要授予新聞發(fā)言人的代表權(quán)力。如國務(wù)院組織法規(guī)定：“國務(wù)院下設(shè)各部、各委員會分別管理各項國家行政事務(wù)。1982年的《憲法》規(guī)定：‘各部、各委員會實行部長、主任負責(zé)制。國務(wù)院各部部長、各委員會主任負責(zé)本部門的工作，召集和主持部務(wù)會議或者委員會會議、委務(wù)會議，討論決定本部門工作的重大問題。各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！鄙厦娴谋硎鲋泻苤匾囊痪湓捑褪恰霸诒静块T的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章”。所謂權(quán)限就是優(yōu)先權(quán)力，即新聞發(fā)言人有權(quán)代表組織優(yōu)先就本部門職能范圍內(nèi)的事務(wù)傳播信息、發(fā)表意見。

然而組織的法定權(quán)限有時會出現(xiàn)交叉現(xiàn)象，對新聞發(fā)言人的權(quán)限形成制約。國務(wù)院組織法規(guī)定：“中華人民共和國教育部是主管教育事業(yè)和語言文字工作的國務(wù)院組成部門。它的組織權(quán)限由國家政治制度根據(jù)教育部的主要職責(zé)和職能確定?！币簿褪钦f，教育部作為教育事業(yè)的主管部門，擁有對教育事務(wù)的優(yōu)先處理權(quán)，然而有些教育事業(yè)范圍內(nèi)的事務(wù)卻涉及其他部門的交叉職責(zé)和職能問題，也就觸及到組織法律權(quán)限的矛盾和博弈。例如教育部門的房地產(chǎn)問題，就涉及國土資源部、建設(shè)部等多個部門的交叉權(quán)限，那么教育部門的新聞發(fā)言人就不能就相關(guān)問題作獨家、權(quán)威性的新聞發(fā)言，否則就有越權(quán)之虞。涉及交叉權(quán)限的問題，須由各部門協(xié)商決策，通過聯(lián)合新聞發(fā)布會的形式發(fā)布。發(fā)布會可以由一個部門牽頭（也就是根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的“承辦國務(wù)院交辦的其他事項”由國務(wù)院授權(quán)），也可以上級主管部門的名義決策、發(fā)布。

還應(yīng)強調(diào)的是，新聞發(fā)言人所屬組織機構(gòu)的法律權(quán)限一方面決定了組織的結(jié)構(gòu)、目標、文化、價值觀，決定了新聞發(fā)言人的代表權(quán)限，同時也決定了新聞發(fā)言人的認知模式和行為模式。這就要求組織的新聞發(fā)言人不能僅僅以自己的視角理解組織、理解世界，還要以組織的視角理解組織、理解世界。

新聞發(fā)言人的職務(wù)權(quán)限與外延

由于在很多機構(gòu)中，新聞發(fā)言人并非由專職人員出任，因此他的實際權(quán)限通常受其在組織內(nèi)部的實際身份地位所影響。新聞發(fā)言人的職務(wù)權(quán)限大致有以下三種情況：

（一）新聞發(fā)言人由組織常務(wù)副職擔任。該人是組織相對負責(zé)人，熟悉全面工作，并能親身參與決策制定，有處置權(quán)，發(fā)言具有權(quán)威性，但對新聞傳播機制往往并不熟悉。例如，國務(wù)院組織法規(guī)定：“國務(wù)院秘書長在總理領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)處理國務(wù)院的日常工作。國務(wù)院設(shè)副秘書長若干人，協(xié)助秘書長工作。國務(wù)院設(shè)立辦公廳，由秘書長領(lǐng)導(dǎo)?！痹谶@一組織框架下，國務(wù)院辦公廳通常以秘書長或副秘書長為新聞發(fā)言人。

（二）新聞發(fā)言人由組織下屬部門負責(zé)人擔任，如辦公室主任或宣傳部門的負責(zé)人。該人是相對被授權(quán)人，不熟悉全面工作，不參與決策制定或僅僅旁聽決策，沒有處置權(quán)，對于被授權(quán)的新聞事件的發(fā)言不具有權(quán)威性，但對新聞傳播機制比較熟悉，可以專業(yè)傳播人士的方式發(fā)布新聞。

（三）新聞發(fā)言人由組織中的專職人員擔任，即專職“發(fā)言人”。該人是相對被授權(quán)人，熟悉全面工作，不參與決策制定，沒有處置權(quán)，對于被授權(quán)的新聞事件的發(fā)言具有有限權(quán)威性，但對新聞傳播機制往往熟悉，能以專業(yè)傳播人士的方式發(fā)布新聞。

上述三種職務(wù)權(quán)限的新聞發(fā)言人各有利弊。按照慣例，政府部門的新聞發(fā)言人一般由該部門相當級別的官員擔任，他們掌握有全面準確的材料，可以代表本部門發(fā)布權(quán)威的信息。作為發(fā)言人，其在組織內(nèi)的職務(wù)級別往往界定了其處置突發(fā)事件的真正權(quán)限及新聞發(fā)布的權(quán)威性。

此外，發(fā)言人由于受其影響力或地位等因素影響，會出現(xiàn)代表權(quán)的權(quán)力外延，如對新聞發(fā)言的否認和收回權(quán)利。通常對新聞發(fā)言的收回或者否認須由更高層的新聞發(fā)言人或者官員來執(zhí)行。例如，香港回歸之前，關(guān)于中央政府是否在香港駐軍問題的相關(guān)新聞發(fā)布就曾被中國政府否認?；诋敃r對香港媒體宣稱中央政府不會在香港駐軍的官員職務(wù)較高，最后是由鄧小平出面加以否認。因其國家最高決策人的特殊身份，而使這種否認具有絕對權(quán)威性和徹底性。再如，美國前太平洋艦隊司令基廷曾在一次會議講演中稱，如果中國大陸攻打臺灣，美國不會武力保衛(wèi)臺灣，此言一經(jīng)披露立即引發(fā)美朝野震動。美國國務(wù)院發(fā)言人第一時間出面否認此言論代表美國政府觀點，只是基廷個人的觀點。作為新聞發(fā)布的一種特例，這種情況的出現(xiàn)可能由多種原因造成：一是最初的發(fā)言人對事件決策結(jié)果不了解；二是事件本身未曾研究和決策；三是新聞發(fā)言人未經(jīng)授權(quán)越權(quán)發(fā)言。

出現(xiàn)此類組織不同負責(zé)人或政府各部門對外傳播信息不一致的情況，除了說明政府各部門間存在權(quán)力博弈、社會多元價值觀并存外，也表明無論何種制度下的政府都有必要設(shè)立新聞發(fā)言人，以授權(quán)其代表政府而非代表個人發(fā)言。

非授權(quán)新聞發(fā)言人的代表權(quán)限

新聞發(fā)言人的實質(zhì)是組織授權(quán)的新聞發(fā)言代表人，那么實際工作中也存在非正式授權(quán)的新聞發(fā)言人。例如，一個組織的最高領(lǐng)導(dǎo)人的發(fā)言就是非正式新聞發(fā)言人的權(quán)威新聞發(fā)言，具有最高的新聞價值和權(quán)威性，這是因為其本身就是組織決策的主導(dǎo)者，對突發(fā)事件可以組織的名義表明態(tài)度，而無須授權(quán)，并且其發(fā)言具有不可收回的性質(zhì)。

此外，現(xiàn)實生活中還存在另外一種非授權(quán)的新聞發(fā)言人，即沒有代表權(quán)的新聞發(fā)言人。如某個組織的一般領(lǐng)導(dǎo)或工作人員的發(fā)言就屬于非正式新聞發(fā)言人的非權(quán)威新聞發(fā)言，其具有較低的新聞價值和權(quán)威性。這是因為發(fā)言人本身不是組織決策的主導(dǎo)者，未經(jīng)授權(quán)，不能以組織的名義對突發(fā)事件表明態(tài)度，其發(fā)言具有可否認、可收回的性質(zhì)。為了獲取“內(nèi)部消息”，新聞媒體經(jīng)常在政府組織內(nèi)培養(yǎng)自己的信息源，即在新聞報道中經(jīng)常出現(xiàn)的“消息靈通人士”，同時也會通過機構(gòu)的相關(guān)責(zé)任人獲取新聞，因此在現(xiàn)實中時常出現(xiàn)組織中的工作人員超越權(quán)限發(fā)布新聞的情況。此類非授權(quán)人的越權(quán)發(fā)言，有時會造成組織信息發(fā)布自相矛盾的尷尬，甚至可能降低組織的公信力，損害組織的社會形象。因而層級復(fù)雜的機構(gòu)大多通過制定相關(guān)規(guī)則，限制普通工作人員的信息外傳權(quán)力，以統(tǒng)一新聞發(fā)布渠道和口徑。

新聞發(fā)言人的關(guān)聯(lián)權(quán)限

新聞發(fā)言人的角色扮演離不開與之關(guān)聯(lián)的體系，這一體系包括內(nèi)部組織體系和外部公眾體系。發(fā)言人的主要作用就是在兩種體系之間發(fā)揮溝通和橋梁作用，使內(nèi)外體系相互了解、理解、認同，增進社會和諧。要扮演好這一角色，發(fā)言人還應(yīng)享有并行使以下關(guān)聯(lián)權(quán)力。

信息的管理權(quán)。新聞發(fā)言人的信息來源于內(nèi)部體系，也來源于外部體系。體系內(nèi)部的信息上傳制度使新聞發(fā)言人具有相對于媒體的信息優(yōu)勢，而對于體系外的信息，新聞發(fā)言人又具有組織內(nèi)反應(yīng)、處置權(quán)力的行政優(yōu)勢。然而，新聞發(fā)言人并非總是處于信息掌握的優(yōu)勢地位，因為組織的信息收集整理和反應(yīng)體系與媒體并無二致，而且體系的紀律并不能保證內(nèi)部信息的快捷真實，下級部門對信息的延報、誤報、偽報時有發(fā)生。由于政府的信息渠道并不暢通，很多突發(fā)事件媒體常常先于政府獲知，而當媒體向政府求證時，政府無法提供權(quán)威信息和處理意見，加之由地方上報的信息不能保真，因此政府權(quán)威部門所發(fā)布的“權(quán)威信息”有時不能被媒體全部采信。這是對政府形象的最大傷害，也是對新聞發(fā)言權(quán)威性的損害。

對話、協(xié)調(diào)、溝通權(quán)。政府對事件的應(yīng)急處理效率是新聞發(fā)言人形象的基礎(chǔ)。目前政府工作模式公式化，且各職能部門分散、孤立，既缺乏部門之間的對話與協(xié)調(diào)，更缺乏與外部公眾的對話與交流，只有在自身需要或迫于壓力時才進行形式上的信息發(fā)布。政府對事件反應(yīng)遲緩，信息發(fā)布滯后，應(yīng)對措施無力，危機處理效率低下等問題時有顯現(xiàn)。這在一定程度上給新聞發(fā)言人的工作造成了阻礙，也削弱了新聞發(fā)言人的公信力。因此，政府應(yīng)對突發(fā)公共事件或群體事件時，有必要授權(quán)新聞發(fā)言人代表政府及時組織相關(guān)部門協(xié)同會商，授權(quán)新聞發(fā)言人代表政府與公眾展開對話。反之，如果組織內(nèi)部相互封鎖消息并限制內(nèi)外對話，那么最終新聞發(fā)言工作不會產(chǎn)生任何思想和行為上的突破。

了解組織決策過程的權(quán)利。今后，新聞發(fā)言人的作用日益體現(xiàn)在與決策相關(guān)的核心問題、突發(fā)性問題和焦點問題的表態(tài)及處理上，因而新聞發(fā)言人有必要以顧問或參謀的身份與組織決策者一起工作，幫助組織負責(zé)人收集、處置、管理信息，了解或參與決策過程。雖然在某些情形中這種變化僅僅是表面的，但是在大多數(shù)情形下它是實質(zhì)性的，它反映了新聞發(fā)言人所起的一種嶄新的、連續(xù)的、擴大的作用。（本文為江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金指導(dǎo)項目，項目號為：07ＳＪＤ860001）

參考文獻：

1．浦興祖：《中華人民共和國政治制度》，2005年2月第1版。

2．中國政府網(wǎng)ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／

（作者單位：淮海工學(xué)院新聞系）

編校：鄭艷