高　碩

摘要：高等教育的價格排他性的公共物品的性質(zhì)和對社會產(chǎn)生的外部效應(yīng)決定了政府對其進行適度干預(yù)不僅可能，而且十分必要。政府的介入能夠有效防止因市場失靈帶來的高等教育內(nèi)外部問題，進而全面促進教育公平、提高高校的教育質(zhì)量和辦學(xué)水平。政府通過調(diào)整管理的范圍和內(nèi)容，實現(xiàn)由過程管理到目標(biāo)管理的轉(zhuǎn)化。政府管理高等教育的職能具體體現(xiàn)在宏觀管理、提供服務(wù)和評估監(jiān)督三方面，從而實現(xiàn)“競爭規(guī)則制定者”、“正確信息提供者”、“公正客觀的評鑒者”、“合法性的監(jiān)督者”等角色的定位。

關(guān)鍵詞：政府；高等教育；職能轉(zhuǎn)變；職能定位

中圖分類號：G649.21文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-1502(2009)03-0125-04

政府應(yīng)該管什么、不該管什么，以及如何管等一直是公共管理的熱門話題。特別是自20世紀(jì)70年代以后，世界范圍內(nèi)大規(guī)模的政府再造(ReinventingGovernment)促使人們重新認(rèn)識和評價政府職能的合理配置問題。隨著我國高等教育發(fā)展規(guī)模越來越龐大，各級政府面對日益增長的高等教育支出也越來越感到力不從心。只有政府積極主動地轉(zhuǎn)變管理職能，把握好干預(yù)的“度”，才能更好地促進高等教育健康有序地發(fā)展。

一、政府管理高等教育的理論依據(jù)

(一)高等教育具有價格排他性公共物品的性質(zhì)

經(jīng)濟學(xué)家從物品消費的角度把社會物品分為三大類：公共物品、私人物品和混合物品。公共物品的特性可歸納為如下三種：第一，效用的不可分割性(non-divisibility)，是指公共物品或服務(wù)是向整個社會共同提供的，具有共同受益或聯(lián)合消費的特點。其效用為整個社會的成員所共享，而不能將其分割為若干部分，分別歸屬于某些個人或廠商享用。第二，消費的非競爭性(non-rivalness)，是指某一個人或廠商對公共物品或服務(wù)的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對其的同時享用，也不會因此而減少其他人或廠商享用該種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。第三，受益的非排他性(non-excludability)，是指在技術(shù)上沒有辦法將拒絕為之付款的個人或廠商排除在公共物品或服務(wù)的受益范圍之外，或者說這樣做的成本太高。相比之下，私人物品的效用是可分割的。即其效用只對為其付款的人提供，或說是誰付款誰受益。私人物品在消費上具有競爭性。即某一個人或廠商對某種一定數(shù)量的私人物品的享用，實際上就排除了其他人或廠商同時享用?；旌衔锲芳嬗兴饺宋锲放c公共物品的特征。從考察混合物品的性質(zhì)出發(fā)，又可以將混合物品分為擁擠性的公共物品(congestive public goods)和價格排他性的公共物品(price-excludable public goods)兩類。高等教育就屬于后者，一方面，它的效用在名義上向全社會提供，即誰都可以享用；另一方面。它在受益上卻可以排他，即誰花錢誰受益。因此，高等教育作為價格排他性公共物品需要部分地由政府提供或由政府給予補貼，否則很可能會出現(xiàn)供給不足。

(二)高等教育具有正的外部效應(yīng)

外部效應(yīng)，也稱為外部性或外溢性，是指在市場活動中沒有得到補償?shù)念~外成本或額外收益。外部效應(yīng)可能對承受者有利，也可能對承受者不利。于是，還可以按照外部效應(yīng)結(jié)果的不同，將其區(qū)分為正的外部效應(yīng)和負(fù)的外部效應(yīng)。正的外部效應(yīng)，也稱為外部效益或外部經(jīng)濟，指的是對交易雙方之外的第三者所帶來的未在價格中得以反映的經(jīng)濟效益。高等教育就具有正的外部性，人們不能享受全部的教育投資收益。受教育的個體不僅能夠得到高薪回報，滿足個人利益的需要，還增強了與其共同工作雇員的勞動生產(chǎn)率，并產(chǎn)生群體的非市場影響，如更大的社會平等、更好的群體凝聚力、更高的國家地位意識、更低的人口增長率、相應(yīng)緩解的環(huán)境壓力、較少的犯罪事件等，甚至全社會影響力也會因為受教育個人的提高而提高。理性的自我利益投資者是不愿意為具有外部效益產(chǎn)品進行投資的，教育投資傾向有可能低于社會需求，并產(chǎn)生效率損失。在這種情況下，將政府提供和市場提供相結(jié)合可以使效率損失減少。

二、政府管理高等教育的現(xiàn)實意義

(一)政府管理高等教育可多方位、多層次地促進教育公平

1高等教育并非義務(wù)教育，受教育者個人分擔(dān)一定比例的教育成本已經(jīng)成為世界改革的一種趨勢，在高校實行繳費上學(xué)的情況下，家庭經(jīng)濟狀況無疑是影響個體接受高等教育的一個重要因素。而且，由于目前我國資本市場存在缺陷，低收入家庭的子女很難通過市場途徑完成學(xué)業(yè)。如何在成本補償政策實施的同時，保證低收入群完成學(xué)業(yè)，是和諧社會的政府需要研究和解決的一個重大課題。

2教育行政主管部門將高等院校劃分為幾個不同的等級，確定為“重點”與“普通”，對重點院校實行資金投入和政策上的傾斜。這是盡快建設(shè)一批全國一流、甚至國際一流的研究型大學(xué)的必要手段，但是，普通高校與重點高校之間教學(xué)軟、硬件之間的巨大差距，客觀上造成了普通高校學(xué)生與重點高校學(xué)生在享受教育資源方面的不平等性。各級政府部門要從宏觀角度對教育資源配置進行優(yōu)化，同時對其主管高校的教育資源利用率進行督導(dǎo)，盡量縮小因教育資源配置導(dǎo)致的不公平。

3高等教育，尤其是優(yōu)質(zhì)的高等教育在我國還是稀缺資源，人們希望通過接受需要承擔(dān)教育成本的高等教育來獲得更大的發(fā)展空間和更多的發(fā)展機會，實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)是現(xiàn)階段人們接受高等教育的主要目的。我國目前勞動力市場上大學(xué)生就業(yè)難和用人單位擇人難并存，大學(xué)生就業(yè)難已經(jīng)成為當(dāng)今社會的-個普遍現(xiàn)象。大學(xué)生不能實現(xiàn)充分就業(yè)，或降低層次就業(yè)，“先就業(yè)后擇業(yè)”觀點的盛行，都從某個側(cè)面顯示出高等教育結(jié)果的不公平。政府只有通過深化勞動就業(yè)制度改革、完善勞動力市場體系等措施，來提高大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)率。

(二)政府管理高等教育有利于提高教育質(zhì)量和辦學(xué)水平

1為了適應(yīng)廣大人民群眾接受高等教育的強烈需求，為了迎接進入21世紀(jì)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和激烈競爭，為加快實現(xiàn)現(xiàn)代化，不斷增強我國的綜合國力和國際競爭力提供堅強的人才和智力支撐，國務(wù)院立足于我國現(xiàn)代化建設(shè)的全局，立足于經(jīng)濟、科技和社會發(fā)展形勢變化，于1999年及時做出了加快高等教育發(fā)展，擴大高校招生規(guī)模的重大決策。到現(xiàn)在10年的時間里，我國高等教育發(fā)生了歷史性變化，發(fā)展規(guī)模先后超過俄羅斯、印度、美國，成為世界第一。然而，高校擴招學(xué)生的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了高校教師發(fā)展的速度。2005年全國普通高校在校生人數(shù)比1998年增長了4.6倍，但專任教師人數(shù)只增長了2.4倍，兩者幾乎相差一倍，因而只能通過大班、合班教學(xué)的方式使教師所教的學(xué)生人數(shù)增加一倍，從而導(dǎo)致高校教學(xué)班規(guī)模不斷膨脹，大班、合班上課在高校已成為普遍現(xiàn)象，甚至數(shù)百人在一個教室上大課的現(xiàn)象也不少見。因師資力量的不足導(dǎo)致教學(xué)過程中的諸多問題，不僅嚴(yán)重影

響教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)效果，也已成為高校培養(yǎng)合格人才的一大瓶頸。更是為建設(shè)創(chuàng)新型國家培養(yǎng)高質(zhì)量人才、創(chuàng)新人才的障礙。而政府主導(dǎo)的高等教育評估在加強政府對高等學(xué)校的管理、規(guī)范高校辦學(xué)行為、加大教學(xué)投入、改善辦學(xué)條件、確保高等教育質(zhì)量等方面起到了積極的作用。

2高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴大與大學(xué)原有校園面積有限、發(fā)展空間受到限制的矛盾也日益突出。由于歷史的原因，我國不少高校都位于鬧市區(qū)，范圍相對狹小，發(fā)展空間受到地域制約。在這種情況下，一批高校紛紛在市郊或其他城市開辟了新校區(qū)。相對于單一校區(qū)的高校而言，多校區(qū)高校自身的組織和管理可以概括為：校區(qū)分散，學(xué)科齊全，情況復(fù)雜，規(guī)模巨大。進而引發(fā)的高校債務(wù)問題，同樣引起了社會各界的廣泛關(guān)注。為了還債?，F(xiàn)在很多高校的校長如坐針氈，每天不得不為“錢”發(fā)愁，四處奔走找錢，很少顧得過上研究教學(xué)。一些高校由于需要償還貸款利息，不得不采取壓縮教育成本的方式節(jié)省辦學(xué)費用。而這些現(xiàn)實問題不同程度地存在于我國各種類型的多校區(qū)高校之中。正是高校債務(wù)問題的普遍性更讓人們對高等教育今后的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生憂慮。因此，只有政府加大投資力度、鞏固在高等教育多元化投資體制中的主體地位，才能有效地扶持高校提高辦學(xué)水平。

三、政府管理高等教育的職能轉(zhuǎn)變方向

在高等教育領(lǐng)域，政府的介入顯然完全有可能而且有必要，政府的適度干預(yù)能夠有效防止市場失靈帶來的高等教育內(nèi)外部問題。因此，我國政府在對高等教育進行管理的過程中既要適當(dāng)引入市場機制避免政府失靈，同時也不能放松政府的必要指導(dǎo)和調(diào)控以避免市場失靈，力圖創(chuàng)設(shè)一個自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律和社會的嚴(yán)格限制和有效制約的有限的政府而非全能的政府。政府對高等教育的有限管理主要體現(xiàn)在三個方面：

1在辦學(xué)模式方面，改變了政府辦學(xué)的單一模式，允許民間資金投入高等教育領(lǐng)域，鼓勵聯(lián)合辦學(xué)和民辦高校發(fā)展，利用市場機制調(diào)節(jié)高等教育資源供給與需求，形成了政府和社會力量共同興辦高校的發(fā)展格局。

2在經(jīng)費來源上，改變了高等教育資金來源渠道單一的局面，由單一的政府投資變?yōu)橥顿Y主體多元化，允許官辦高校多渠道籌集辦學(xué)資金，通過向?qū)W生收費、舉辦專業(yè)培訓(xùn)班收費、利用科研開發(fā)增加收入、接受捐贈等途徑開辟高校創(chuàng)收渠道，通過實行高校后勤服務(wù)社會化來減少經(jīng)費支出，以彌補政府資金投入的缺口，通過籌資方式的市場化和籌資渠道多元化，形成了高等教育經(jīng)費由政府、高校、學(xué)生和其他市場主體分擔(dān)的機制。

3在畢業(yè)生就業(yè)方面，改變了原來由國家統(tǒng)一安排就業(yè)的制度，全面推行學(xué)生與用人單位雙向選擇的改革措施，在政府引導(dǎo)和扶持下由學(xué)生自主擇業(yè)。通過逐步淡化政府對高等學(xué)校辦學(xué)過程中內(nèi)部事務(wù)的直接干預(yù)，進一步調(diào)整管理的范圍和內(nèi)容，由過程管理轉(zhuǎn)化為目標(biāo)管理；加快更新和完善管理的手段和方法，建立健全高等教育行政的輔助機構(gòu)和組織，使政府對高等教育的管理從過去微觀層面的規(guī)劃者、管理者與控制者的優(yōu)越地位，逐漸轉(zhuǎn)換成宏觀管理層面的“競爭規(guī)則制定者”、“正確信息提供者”、“公正客觀的評鑒者”、“合法性的監(jiān)督者”等角色。

四、政府管理高等教育的職能定位

(一)政府對高等教育的宏觀管理職能

由于政府與高校之間主體角色出現(xiàn)分化，政府需要變辦學(xué)校為辦教育。在宏觀管理方面，政府要理順管理關(guān)系，依法管理。高校是在市場規(guī)則下運行的組織群體，不同層次類型的學(xué)校辦學(xué)主體不同。對于公立高校。政府是舉辦主體，辦學(xué)經(jīng)費主要由政府撥款，政府應(yīng)實行成本分擔(dān)型財政模式，引入多元化財政渠道，對應(yīng)的高等教育管理體制模式也不能沿用陳舊的模式。政府應(yīng)擴大高校辦學(xué)自主權(quán)；對于民辦高校，辦學(xué)主體來自于非政府的各種社會力量，辦學(xué)經(jīng)費也主要是非政府撥款，管理體制實行的是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，這些都完全不同于政府控制下的公立高校。因此，各級政府要保障民辦高校能夠依法自主辦學(xué)。關(guān)于高校自身，應(yīng)該求質(zhì)量求效益，不能一味依賴于政府的政策和財政資助的扶持。高校要積極回應(yīng)政府的職能轉(zhuǎn)變，注重辦學(xué)效益，推進高校管理體制改革，注重改革創(chuàng)新，要把提高教育質(zhì)量和形成辦學(xué)特色放到突出的位置，在改革中不斷發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范創(chuàng)新，堅持質(zhì)量、效益、規(guī)模協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)政府對高等教育提供服務(wù)職能

高等教育領(lǐng)域內(nèi)高校之間的競爭旨在為了自身的發(fā)展而爭取有限的社會資源。因此，“信息”對于高等教育管理體制改革至關(guān)重要。政府要實現(xiàn)從管制型向服務(wù)型的角色轉(zhuǎn)變，真正突顯政府公共服務(wù)的教育職能。既可以通過制定有效的制度規(guī)則維護公平配置高等教育資源的機制，建立良好的市場秩序，為高校的改革發(fā)展提供公平競爭的外部環(huán)境；也可以收集和整理國內(nèi)外高等教育的信息和數(shù)據(jù)，為學(xué)生提供信貸優(yōu)惠等。

(三)政府對高等教育的評估和監(jiān)督職能

政府應(yīng)設(shè)立大學(xué)辦學(xué)方向和辦學(xué)水平的權(quán)威性評估機構(gòu)，對大學(xué)的辦學(xué)方向和辦學(xué)質(zhì)量進行制度化的監(jiān)督和引導(dǎo)；同時政府應(yīng)組織各種社會力量對大學(xué)進行多方面的評估，促進社會評估機制的建立。同時，《高等教育法》還明確規(guī)定了政府是高校的監(jiān)督機關(guān)，政府要承擔(dān)起完善高等教育法律法規(guī)、創(chuàng)建高等教育市場監(jiān)管和法律監(jiān)督機制，對高等教育管理中可能出現(xiàn)的某些不良行為加以制裁和懲罰的責(zé)任。監(jiān)督的范圍主要包括經(jīng)費和獎、助款項的合理使用。高等教育最低要求的滿足，各種涉及教師、其他研究人員與學(xué)生的有關(guān)法律程序的履行等。