嚴　磊

摘要：科學判斷和客觀分析當前新農村建設所面臨的機遇和矛盾，堅持以現代農業(yè)為抓手，以農民增收為核心，以農村基礎設施建設為重點，以制度創(chuàng)新為保障，按照“多予少取放活”的方針指導實踐，是實現西安市新農村建設又好又快發(fā)展的根本出路。

關鍵詞：西安市；新農村建設；統籌城鄉(xiāng)；又好又快；發(fā)展

中圖分類號：F327.41文獻標識碼：A文章編號：1002-7408(2009)03-0059-03

一、西安市新農村建設面臨的發(fā)展機遇

西安市現轄9區(qū)4縣，102個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3162個行政村，農村人口408.9萬人，人均耕地0.98畝，農民人均純收入4399元，高出全省1754元。在中央一系列支農惠農政策的指引下，西安以促進農民增收為核心，大力發(fā)展都市農業(yè)，農村經濟和產業(yè)化經營有了長足發(fā)展，農業(yè)“四大板塊”和“十條特色產業(yè)帶”已具雛形，農村基礎設施建設和各項社會事業(yè)有了較大改善。同時，西安農村大多處于關中平原，農業(yè)生產條件較好，靠近中心城市和交通干線，既具有巨大的城市消費需求和空間，又在承接城市產業(yè)轉移和分工配套、共享科教人才等資源方面具有明顯優(yōu)勢，為新農村建設提供了極為有利的條件和良好機遇。

1、國民經濟快速增長。工業(yè)反哺農業(yè)的局面逐步形成。西安在1999年人均GDP突破1000美元后，用了8年時間實現了從1000美元到2100美元的歷史性跨越，工業(yè)化和市場化以至消費結構升級的進程都明顯加快，尤其是“四區(qū)兩基地”的迅猛發(fā)展，為經濟社會發(fā)展注入了新的活力，全市經濟發(fā)展速度連續(xù)保持了13％以上的增速，特別是2007年首創(chuàng)歷史新高達到14.5％的快速增長，為工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村、財政支持公益奠定了物質基礎，提供了經濟支撐。

2、城市化進程日益加快，城市支持農村的能力不斷增強。國際經驗表明，城市化進程具有明顯的階段性：第一階段為城市人口比例在30％以下，是城市化初期階段；第二階段是城市人口比例在30％～70％之間，是城市化速度加快階段；第三階段是城市人口超過70％，城市化速度趨緩以至停滯。目前，西安已經進入城市化加速發(fā)展的重要時期和城市價值的充分兌現期，以全民創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的機會逐漸增多，這些都為農村富余勞動力轉移和提高農業(yè)勞動生產率提供了有利條件，城市帶動農村的能力也將隨之增強。

3、農業(yè)多功能性日益凸顯。農業(yè)現代化進程明顯加快。長期以來，來自農業(yè)的收入仍是農民收入的重要基礎。因此，農業(yè)在緩解就業(yè)壓力、促進農民增收方面不斷發(fā)揮著重要作用。隨著生態(tài)農業(yè)經濟的發(fā)展，農業(yè)在生產可再生能源和可再生材料方面的功能日益顯現，加之傳統農業(yè)向現代農業(yè)的迅速轉變，使得先進農業(yè)技術普遍使用，農業(yè)物質裝備大大改善，農業(yè)綜合生產能力不斷提高，農業(yè)保障經濟社會發(fā)展的功能將持續(xù)增強，為實現新農村建設又好又快發(fā)展奠定了基礎。

二、西安市新農村建設面臨的主要矛盾

改革開放30年來，西安農業(yè)和農村雖然取得了長足發(fā)展，但現階段仍處于艱難的爬坡階段，農村經濟杜會發(fā)展滯后的局面尚未得到根本改變，保護和提高農業(yè)綜合生產能力的任務仍然十分艱巨。特別是楊凌“農高會”以來，隨著區(qū)域性自由貿易區(qū)的建立，農產品貿易量增加的趨勢不可阻擋，西安農業(yè)發(fā)展與全國乃至世界農業(yè)的相互聯系和影響日益擴大，農業(yè)發(fā)展的壓力越來越大、矛盾越來越突出。

1、資源性矛盾。人均資源少是農業(yè)勞動生產率低的根本原因，也是未來農業(yè)發(fā)展面臨的一個長期性難題。一是耕地資源。目前，西安人均耕地面積不足1畝，低于全國水平30％。而且隨著人口增加和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，耕地面積還將不斷減少，耕地資源將越來越緊張；二是水資源?，F階段，西安人均水資源量310立方米，是全國人均水平的1/6，不足全省的1/3，干旱和嚴重缺水將成為制約農業(yè)發(fā)展的瓶頸；三是生態(tài)環(huán)境。傳統農業(yè)及其經營方式在農業(yè)綜合開發(fā)中重開發(fā)輕保護、重建設輕維護的問題時有發(fā)生，對資源采取掠奪式、粗放型開發(fā)利用的方式依然存在，環(huán)境對新農村建設的支持有待加強。

2、結構性矛盾。結構不合理是西安農業(yè)效益低、農村發(fā)展不活躍的重要原因，也是制約新農村建設又好又快發(fā)展的深層次問題。一是產業(yè)結構不合理。主要表現為種植業(yè)比重偏高，經濟作物發(fā)展不快，農產品加工轉化不足，農業(yè)向廣度和深度延伸、拓展不夠；二是就業(yè)結構矛盾突出。主要表現為農村依賴于土地的人較多，農業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；洜I的優(yōu)勢不足，農民從農業(yè)經營活動中獲取較高的收入十分困難，農村自給自足、傳統封閉的小農經濟意識尚存；三是區(qū)域性結構矛盾。從西安10個涉農區(qū)縣看，農業(yè)和農村發(fā)展極不均衡，山區(qū)、塬區(qū)仍是農民增收最困難的地方，也是新農村建設基礎最薄弱的地方。

3、體制性矛盾。多年來的城鄉(xiāng)分割是農業(yè)和農村處于不利地位的體制性根源，也是束縛農業(yè)和農村發(fā)展的主要障礙。一是公共財政重城輕鄉(xiāng)。農業(yè)和農村的投入比例過低是多年來制約農村發(fā)展的主要因素之一。農業(yè)和農村公共設施服務缺失、農村社會保障率低下、基礎設施建設緩慢等問題仍未得到完全解決；二是要素市場相互分割。統一的要素市場沒有形成，城鄉(xiāng)資源互動不足。土地、資本、技術、勞動力等要素配置不利于農業(yè)和農村生產要素逆向流動；三是管理體制相對滯后。計劃經濟時期形成的貿工農脫節(jié)、產加銷分離狀況并沒有根本性改變，農業(yè)管理、農村事權和調控手段不足的問題在一些地方依然制約著政策目標的實現。

4、轉型期社會矛盾。差距拉大是農業(yè)和農村發(fā)展不平衡的突出表現，也是未來農業(yè)和農村發(fā)展的社會障礙。一是權益差異。近年來，農村社保工作雖然有了較大進展，但農民工資水平低、勞動條件差、生活環(huán)境惡劣、不能與城鎮(zhèn)居民享受平等待遇等問題仍然突出；二是收入差異。受城鄉(xiāng)“二元”結構影響，農民從事的農業(yè)產出率低，導致在生產性收入上存在較大差距；三是觀念差異。農民的民主參與意識雖然有所增強，但農村的基層民主法制建設卻相對滯后，一些基層干部的民主意識、服務能力與農民日益增強的民主訴求形成較大反差，一定程度上影響到農村的穩(wěn)定、和諧；四是政策差異。長期以來由于實行高速發(fā)展工業(yè)經濟等城市產業(yè)，而忽視“三農”經濟戰(zhàn)略和相應的經濟政策，重視農業(yè)、支持農村、服務農民的力度欠缺，是農業(yè)、農村發(fā)展滯后、農民增收緩慢的政策性根源。

三、推動西安市新農村建設又好又快發(fā)展的對策建議

黨的十七屆三中全會指出：只有堅持把解決好農業(yè)、農村、農民問題作為全黨工作重中之重，堅持農業(yè)基礎地位，堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持走中國特色農業(yè)現代化道路，堅持保障農民物質利益和民主權利，才能不斷解放和發(fā)展農村社會生產力，推動農村經濟社會全面發(fā)展。因此，按照“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，把促進農業(yè)發(fā)展、農民富裕、農村繁榮作為社會主義新農村建設的出發(fā)點

和落腳點，才能實現農村經濟、政治、文化、社會和黨的建設的全面進步。

1、以現代農業(yè)建設為抓手。強化新農村建設的產業(yè)支撐。發(fā)展現代農業(yè)，是統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求，也是新農村建設的產業(yè)基礎和根本舉措。為此，要突出抓好以下幾個方面工作：

第一，建立工農聯姻機制，提升農業(yè)裝備水平。要按照城鄉(xiāng)經濟社會統籌發(fā)展規(guī)劃，逐年加大公共財政對農業(yè)基礎設施的扶持力度，廣泛動員各類企業(yè)，以強烈的社會責任感開展以工促農“結對子”幫扶活動，充分利用資金、設備和技術等優(yōu)勢，幫助農村搞好水利灌溉、農網改造、機耕機播與清潔能源等基礎工程，逐步打造功能齊全、配套完善的現代農業(yè)裝備平臺。具體辦法，既可通過產業(yè)聯姻、自找對象的形式自由組合，亦可采用政府架橋、組織安排的辦法介紹和促成。

第二，深入開展科普活動，提高農業(yè)科技含量。要進一步強化農業(yè)科技研究，加快科技成果轉化與推廣步伐。在科技下鄉(xiāng)的基礎上，努力探索科技入村進戶的新路子，通過集中培訓、分片指導等形式，向農民傳授良種繁育、花卉栽培、果樹管理和家禽家畜飼養(yǎng)等種植、養(yǎng)殖方面的實用新技術，幫助農民和企業(yè)以標準化、節(jié)能化、環(huán)?；癁槟繕?，積極開展以節(jié)水、節(jié)電、降耗及提高產品質量為中心的技術革新與改造，為實現農業(yè)科技化、信息化、生態(tài)化奠定基礎。

第三，轉變農業(yè)增長方式，促進產業(yè)升級步伐。要以產業(yè)結構調整和土地合理流轉為契機，積極引導農民改變傳統經營方式，推進農田向經營大戶集中、工業(yè)向園區(qū)集中，逐步實現農業(yè)發(fā)展的規(guī)?；?、集約化；要積極引導涉農區(qū)縣以城市為依托，充分發(fā)揮各自的地緣和產業(yè)優(yōu)勢，面向市場發(fā)展特色農業(yè)，努力打造“特而專、新而奇、精而美”的新型產業(yè)鏈條；要大力培育名牌產品，積極推廣以銷定產的“訂單農業(yè)”，徹底改變“賣菜難”、“賣瓜難”等被動狀態(tài)；要根據農作物種植面積大、秸稈產量多但利用率低下的現狀，加快以秸稈為主要原料的生物質燃料、肥料和飼料的開發(fā)利用，支持農業(yè)生物技術擴充規(guī)模，做大做強。

第四，引入現代發(fā)展理念，增強經營管理能力。發(fā)展理念是否先進、是否符合客觀實際，對于經營管理的績效具有至關重要的作用。因此，在發(fā)展現代農業(yè)過程中，必須打破傳統思維定勢，摒棄“小打小鬧”和“家族式”管理。樹立集約化、市場化、精品化的發(fā)展理念，通過制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和對土地、資金、人力、技術等生產要素的優(yōu)化配置，促進農業(yè)的規(guī)?；?、產業(yè)化運營，真正走出一條用工業(yè)理念管理農業(yè)、用城市理念改造農村、用國民理念轉化農民的興農富民之路。

第五，努力培養(yǎng)新型農民，夯實富民強市基礎。培養(yǎng)一支有知識、懂經營、善管理的新型農民隊伍，是發(fā)展現代農業(yè)的基礎性工作。要緊密結合實際，有計劃、有步驟地搞好農村勞動力職業(yè)技能培訓，逐步提高農民就業(yè)能力、就業(yè)水平和創(chuàng)業(yè)潛能；進一步發(fā)展和規(guī)范勞務中介組織，充分發(fā)揮其在就業(yè)信息、就業(yè)指導方面的積極作用，促進農村勞動力的合理有序流動；引導農民走出土地、走出農村、走向市場、走向城市，鼓勵農民不僅要學會經營農業(yè)，更要學會經營工業(yè)和第三產業(yè)，為促進西安城鄉(xiāng)一體化發(fā)展打下良好基礎。

2、以農民增收為核心。夯實新農村建設的經濟基礎。農民增收緩慢，既是農業(yè)和農村經濟結構性矛盾的現實反映，也是國民經濟發(fā)展長期積累的深層次矛盾的集中體現。農民增收緩慢是客觀事實，但同時也是打開農民增收之路的一把鑰匙，其根本出路在于“穩(wěn)定一個基礎，做好兩篇文章”。

第一，積極穩(wěn)妥地抓好糧食生產，把提高土地產出率作為農民增收的重要基礎。來自農業(yè)內部的糧食生產仍是農民收入的主要渠道，也是增加農民收入的關鍵環(huán)節(jié)和改善民生的重要基礎。因此，抓好糧食生產，提高土地產出率意義重大。要進一步完善體制機制，加強調控監(jiān)管，促進糧食流通，引導糧食生產，確保糧食安全；要堅定不移地按照“多予少取放活”方針，充分調動糧食主產區(qū)發(fā)展生產的積極性。努力改善生產和流通條件；要用工業(yè)化的手段改造農業(yè)，引導糧食作物產業(yè)化經營，延長糧食產業(yè)鏈條，盡力將糧食生產、經營、加工的利益留在農村、留給農民，千方百計促進糧食增產、農業(yè)增效和農民增收。

第二，著力拓寬轉移培訓渠道，把構建勞務經濟新格局作為農民增收的有效途徑。受人均耕地少和傳統農業(yè)產出率低的限制，農民增收始終是制約西安快速發(fā)展的絆腳石。因此，把農民工納入經濟社會發(fā)展規(guī)劃，是構建西安勞務經濟新格局的關鍵所在。要積極引導農民進一步解放思想，更新觀念，有效發(fā)動農民自主創(chuàng)業(yè)，加強實用技能培訓，做好信息服務工作，建立農民工工資兌現的制度保障，解除外出務工農民的后顧之憂，著力構建西安勞務經濟新的格局。

第三，積極引導農村基層組織，切實把社會化服務體系建設作為農民增收的首要之策。要引導農村基層組織，堅持運用新理念、新思路發(fā)展農業(yè)、促進增收，大力推行“公司+基地+農戶、協會+農戶、公司+協會+農戶”等新的經營方式，進一步完善市場信息、流通環(huán)境、金融支持、技術咨詢等方面的服務，更多地做好社會化服務體系建設，引導農民適應市場規(guī)律，改善增長方式，建立健全生產要素結構與經濟增長方式的新機制，給農民創(chuàng)造發(fā)展生產的寬松環(huán)境，從根本上提高農村經濟的綜合生產能力，讓農民真正成為增收的主體力量。

3、以農村基礎設施建設為重點，著力改善農村生產生活條件。滯后的農村基礎設施建設，已不能滿足農業(yè)發(fā)展、農民增收、農村繁榮的需要。因此，要按照逐步實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的要求，以改善農業(yè)生產條件和農村生活環(huán)境為切入點和突破口，全面加強農村基礎設施建設，努力改善農村整體面貌。

第一，認真抓好農村基礎設施建設規(guī)劃工作。順應農村經濟社會發(fā)展趨勢，要重視發(fā)揮規(guī)劃在新農村建設中的統籌指導作用。一方面要明確農村基礎設施建設的總體思路、基本原則、建設目標、區(qū)域布局和政策措施，既要做到盡力而為，把公共服務延伸到農村去，又要堅持量力而行，充分考慮當地財力和群眾的承受能力，防止加重農民負擔和增加鄉(xiāng)村負債搞建設；另一方面既要立足當前，從實際出發(fā)，明確階段性具體目標、任務和工作重點，有序加以推進，又要著眼長遠，充分考慮未來城鎮(zhèn)化和農村勞動力加速轉移對村莊布局、基礎設施布點所帶來的變化，做好區(qū)域規(guī)劃與專項建設規(guī)劃的銜接；同時，還要關注民生，優(yōu)先解決農民最急需的生產生活設施，強化農業(yè)綜合生產能力建設，促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農民持續(xù)增收，防止把新農村建設變成新村莊建設。

第二，切實加強對農村基礎設施建設的分類指導。農村基礎設施建設必須堅持從實際出發(fā)，因地制宜、分類指導。城郊區(qū)和經濟比較發(fā)達、農民收入水平相對較高的區(qū)縣，可按照率先基本實現農業(yè)現代化的要求，進一步完善公共服務設施、加大村容整治力度、加快農村社會事業(yè)發(fā)展等方面下功夫；而山區(qū)、塬區(qū)、嶺區(qū)作為重要農產品生產的傳統農區(qū)，農村經濟發(fā)展自身積累能力比較低，面臨的困難和問題也比較多，在農村基礎設施建設中

應把加強農田水利建設放到重要位置，把工作的著力點放在改善基本生產生活條件、發(fā)展特色農業(yè)、提高農民素質、加快脫貧致富步伐、加強生態(tài)建設與保護等方面，確保農民群眾實實在在得實惠。

第三，努力增加農村基礎設施建設的資金投入。要加快調整國民收入分配格局，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，堅持把基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉向農村，市級財政新增固定資產投資的增量主要用于農村，逐步加大政府土地出讓金用于農村的比重，積極調整財政支出結構，努力增加本級財政用于新農村建設的投入，加快建立穩(wěn)定的投資增長機制。進一步創(chuàng)新強農支農方式。鼓勵社會各界共同參與新農村建設，吸引更多的銀行資金、企業(yè)資金和其他社會資金投入農村基礎設施建設，建立多元化的基礎設施建設投入機制。

4、以制度創(chuàng)新為保障。完善新農村建設的長效機制。加強制度創(chuàng)新。健全新農村建設的長效機制，促使新農村建設不走彎路，減少資源浪費，減輕群眾負擔，是社會主義新農村建設扎實、穩(wěn)步推進的重要保證。

第一，確立新農村建設資金投入的增長機制。新農村建設工作千頭萬緒，紛繁龐雜，但缺少資金是困擾整個建設的核心問題。所以，建立以市、區(qū)(縣)財政為主導、鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))財力為支撐、金融機構及企業(yè)集團為預期的多元化投入機制，將成為新農村建設中一項迫在眉睫的任務。首先，要健全城鄉(xiāng)一體化的公共財政體系，對市、區(qū)(縣)兩級財政資源重新進行配置，合理劃分城鄉(xiāng)建設資金的基本比例與具體份額，并確定用于新農村建設的比重逐年上升、穩(wěn)定增長的幅度，體現“城市支持農村、工業(yè)反哺農業(yè)”的實質性內涵。其次，應對經濟條件尚可、資金實力比較充裕的村子，明確配套資金的基本投量，確保建設資金的有效供給。再次，可采用“項目融資”等辦法拓寬融資渠道，以期有效緩解新農村建設的資金壓力。

第二，健全以工促農、以城帶鄉(xiāng)反哺機制。堅持把城市支持農村、工業(yè)支持農業(yè)、財政支持公益“三元”長效支持機制作為新農村建設的重大課題來解決。一是把城市化和解決“三農”問題緊密結合起來，使之成為實現城鄉(xiāng)協調發(fā)展、改變“二元”經濟結構的推動力。重點是依托城市帶動農村加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，關鍵是為農民轉入非農產業(yè)創(chuàng)造條件，促進城鄉(xiāng)一體，聯動發(fā)展；二是把城市工業(yè)項目逐步向農村擴散，并為其提供技術資金，促進農村發(fā)展；三是把更多的財政公共資金用于支持農村公益事業(yè)發(fā)展，加強對農村義務教育、衛(wèi)生、基礎設施、農村文化事業(yè)的支持：四是繼續(xù)增加政府財政支農資金的投人總量，形成支農資金的穩(wěn)定投入渠道，逐步建立起多元化的投入增長機制。

第三，完善新農村建設的考評激勵機制。新農村建設指導協調的責任在市上。組織推進的責任在區(qū)縣，督促實施的責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，落實建設的責任在村組。要進一步完善管理制度，抓好新農村建設標準、辦法等文件及規(guī)劃制定，這是新農村建設中“管長遠”的重要保證。首先，要完善考核機制。將新農村建設目標任務納入年度重點督查落實的考核體系，做到新農村建設項目化、各項工作指標化、層層分解責任化。其次，要健全激勵機制。最大限度地發(fā)揮新農村建設專項資金效能，嚴格兌現“以獎代補”政策，全面落實各項支農惠農政策，注重對新農村建設中優(yōu)秀干部的提拔使用，激發(fā)農村基層黨員干部在新農村建設主戰(zhàn)場的積極性和主動性。再次，要實行問責機制。把推動新農村建設作為考核各級黨政主要領導的硬性指標，明確區(qū)(縣)“一把手”在新農村建設中的第一責任，嚴格落實責任追究制度，真正把新農村建設納入經濟社會發(fā)展的重中之重。

責任編輯：黎峰