張　燕　熊玉雙　梁珊珊

作者簡介：A張燕（1968- ），女，湖北恩施人，華中農(nóng)業(yè)大學文法學院法學系副教授，法學碩士，碩士生導師，主要從事金融法、競爭法研究；熊玉雙（1984- ），女，湖北武漢人，華中農(nóng)業(yè)大學文法學院經(jīng)濟法專業(yè)2008級碩士研究生；梁珊珊（1986- ），女，湖南沅江人，華中農(nóng)業(yè)大學文法學院經(jīng)濟法專業(yè)2008級碩士研究生。

摘 要：教育公平問題正成為制約農(nóng)村義務教育健康發(fā)展的瓶頸。農(nóng)村教育公平機制在制度政策、投入經(jīng)費等方面需進一步完善；“留守兒童”的問題對農(nóng)村社會的發(fā)展也會產(chǎn)生消極影響，必須引起足夠的重視。

關鍵詞：公平價值；農(nóng)村義務教育；教育公平

中圖分類號：D90-059 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）05-0073-05

農(nóng)村義務教育在整個國民教育體系中具有舉足輕重的地位，辦好農(nóng)村義務教育，是將沉重的人口負擔轉化為巨大的人力資源，為國民經(jīng)濟增長培養(yǎng)動力的基礎工程。農(nóng)村義務教育體制雖進行了多次改革，但經(jīng)費不足、投入欠缺、城鄉(xiāng)之間以及區(qū)域之間的投入差距依然存在，教育公平理念仍未深入人心。隨著新時期廣大農(nóng)民民主意識的覺醒，適應社會全面進步和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，深入貫徹農(nóng)村義務教育公平理念，將對農(nóng)村發(fā)展起到助推器的作用。

一、經(jīng)濟法公平價值觀在農(nóng)村義務教育中的現(xiàn)實內(nèi)涵

經(jīng)濟法是以社會整體利益為本位的社會法，其核心價值范疇是“社會整體利益”。也就是說經(jīng)濟法的基本價值范疇是實現(xiàn)社會發(fā)展、社會公正和社會安全。農(nóng)村義務教育中更是應追求教育的公平價值理念，實現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

1.經(jīng)濟法公平價值界定

經(jīng)濟法工具性價值的公平是指經(jīng)濟生活中的公平，在可持續(xù)發(fā)展觀下，注重社會整體利益的公平，要求絕大多數(shù)個體和團體間必需的公平。其公平觀的范疇包括地區(qū)公平、產(chǎn)業(yè)公平、代際內(nèi)公平和代際間公平，強調(diào)機會公平，重視分配公平，實現(xiàn)結果公平，體現(xiàn)社會公平，最終表現(xiàn)為實質公平，是一種社會整體公平、長遠公平和發(fā)展公平。與傳統(tǒng)民法以人為本位，以抽象人格平等為假設，以等價有償為原則，強調(diào)競爭機會均等、機會公平相比，經(jīng)濟法的公平觀是一種高層次的公平觀，它克服了民法以平等求公平的形式公平的價值理念，追求的是以結果公平為內(nèi)容的實質公平。經(jīng)濟法的社會公益價值理念，具體表現(xiàn)為追求社會公平和經(jīng)濟民主。社會公平是每一個社會成員不僅有權享受其他成員所提供的個人生活所需，而且有權享受每一個人都想得到而實際上確實對人類福利有益的一切好處和機會。

科學發(fā)展觀作為黨和國家關于經(jīng)濟社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略思想，同經(jīng)濟法的應然價值、理念和功能是一致的，是經(jīng)濟法良法觀的核心內(nèi)容。科學發(fā)展觀強調(diào)要堅持以人為本，從人的根本利益出發(fā)，實現(xiàn)中國經(jīng)濟法主體利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其是強調(diào)一要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實行以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動，更加注重加快農(nóng)村發(fā)展，逐步扭轉城鄉(xiāng)差距擴大的趨勢，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構；二要統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，堅持推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，逐步扭轉地區(qū)差距擴大的趨勢等。經(jīng)濟法在貫徹落實科學發(fā)展觀時，需要以人為本，切實維護民眾權利，不僅要關注經(jīng)濟效率，更要關注社會公平。經(jīng)濟法應充分運用其權利調(diào)整和再分配功能，通過國家調(diào)節(jié)，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展中的各種關系，實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

2.經(jīng)濟法公平價值在農(nóng)村義務教育中的具體運行機制

義務教育是每一位國民獲得的最基本的教育，義務教育公平是教育公平的根本立足點和出發(fā)點。一個國家在追求教育公平的過程中，必須以實現(xiàn)義務教育公平為本位，防止不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)。

教育公平是指人人都可以根據(jù)自己的天賦、能力和需要不受歧視地獲得適合自己的教育機會。教育公平的范圍主要包括四方面：其一，機會公平。這是教育公平的核心內(nèi)容。對教育重大問題的由來與現(xiàn)狀公平的關注集中在給所有人公平的發(fā)展和競爭的機會，改變處于不利地位的社會階層的教育狀況。^［1］其二，規(guī)則公平。在規(guī)則統(tǒng)一的前提下，只要各人的收入份額與其對生產(chǎn)的貢獻份額相一致，就被認為是公平的。即教育權利與義務的平等和教育權力與責任的均衡，受教育者的權義關系與教育者的權責關系達到和諧和均衡。其三，起點公平。義務教育起點公平要求各成員所擁有的經(jīng)濟條件不應成為其獲得義務教育機會的障礙，而應處于同一起點。其四，結果公平。義務教育資源分配的結果，即義務教育資源在社會不同群體、不同地區(qū)的分布情況。在規(guī)則公平、起點公平和結果公平三者的相對關系中，結果公平更為根本，是義務教育公平的實質含義，也是義務教育公平的實體目標。^［2］教育公平還體現(xiàn)在，對弱勢群體的補償方面。對在教育中處于不利地位的受教育者采取補償性教育措施，以補償由于不利地位對其所造成的教育損失，如對于教育實踐中現(xiàn)實的機會不平等和過程不平等進行補償，還有通過教育系統(tǒng)對受教育者因財富、出身、社會地位、文化背景等因素所造成的差異進行補償。

正如經(jīng)濟法的公平價值強調(diào)在可持續(xù)發(fā)展觀的指導下，注重社會整體利益的公平，堅持以人為本、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展一樣，農(nóng)村義務教育的普及程度、人均受教育年限、教育經(jīng)費投入的比率以及區(qū)域教育的發(fā)展狀況等是最能夠體現(xiàn)一個社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的程度，而且當前我國可持續(xù)發(fā)展觀的重點和難點都在教育上。實現(xiàn)農(nóng)村社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展目標，需要將重點投向農(nóng)村義務教育。正如經(jīng)濟學家阿馬蒂亞森認為，發(fā)展不能單純理解為工業(yè)化或居民收入的增加，應是一個拓展自由的過程，而教育對于拓展人類自由、提高生活質量具有重大意義。教育發(fā)展尤其是基礎教育的發(fā)展有利于消除貧困和貧富差距。使教育樹立和實現(xiàn)科學發(fā)展觀，是整個社會科學發(fā)展的前提，沒有教育的科學發(fā)展，就沒有人的科學發(fā)展，也就沒有科學發(fā)展的社會，從而就不能體現(xiàn)以人為本、促進人的全面發(fā)展的社會發(fā)展終極目標。

二、農(nóng)村義務教育公平價值實現(xiàn)存在的困境

目前，農(nóng)村義務教育中仍存在諸多問題，尤其是經(jīng)濟法的公平價值理念在農(nóng)村義務教育的實現(xiàn)過程中還存在困境：

1.城鄉(xiāng)教育發(fā)展存在差距

城鄉(xiāng)差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展水平上，更加懸殊地表現(xiàn)在教育發(fā)展的水平上。就總體而言，農(nóng)村學校的師資水平和教育設施的配置與城市學校根本無法相比。城市市民與農(nóng)村村民在能獲得的教育設施、教育質量和教育機會上極不平衡。目前，我國大多數(shù)城市基本普及九年制義務教育，部分城市已經(jīng)著重于普及高中教育，許多大中城市正在向教育設施的標準化、現(xiàn)代化邁進，有些城市的中小學在軟件、硬件上跟國外發(fā)達國家相差無幾。而貧困地區(qū)的農(nóng)村中小學維持最低水平的運轉都相當困難。盡管農(nóng)村稅費改革改變了農(nóng)村義務教育投入資金的來源渠道，由農(nóng)民自己辦教育轉化為國家辦教育，其投入的主要渠道是國家財政，但事實上，在廣大的西部落后地區(qū)，上級財政用于農(nóng)村義務教育的一般性轉移支付被層層挪用現(xiàn)象普遍，甚至國家規(guī)定的教育收費進入財政專戶后被平調(diào)、挪用，正常的教學開支難以得到及時的撥款也是屢見不鮮。西部以農(nóng)業(yè)為主的縣長期缺乏足夠的財力，財政性教育經(jīng)費基本上就是保證教職工的工資和學校日常支出，不少地方的經(jīng)費處于勉強維持的狀態(tài)。^［3］農(nóng)村教育發(fā)展落后已經(jīng)成為當前“三農(nóng)”問題中比較突出的問題。

城鄉(xiāng)間教育資源配置不公平。中國長期以來的城鄉(xiāng)二元社會結構形成了一種以城市為主的價值取向，國家的物力、財力、優(yōu)質的人力都投向了城市。這導致城鄉(xiāng)教育資源在數(shù)量和質量上存在很大差異，同一地區(qū)校際之間義務教育投入差距較大。自20世紀五六十年代以來，我國的教育就選擇了通過激烈競爭、篩選、淘汰，以培養(yǎng)少數(shù)“尖子”為目標的精英路線，層層設置重點學校。政府人為地對學校進行分等并區(qū)別對待是不合理的，“重點學校”政策更是教育不公平現(xiàn)象的又一體現(xiàn)。義務教育不公平，不僅會引起眼前的社會不公平，影響社會穩(wěn)定，制約經(jīng)濟的發(fā)展；同時還會引起長期的代際復制。

2.區(qū)域教育發(fā)展不平衡

義務教育公平往往和教育資源的分配與享受密切關聯(lián)。當前中國存在嚴重的教育資源配置不公平現(xiàn)象。從區(qū)域來看，財政義務教育投入在東、中、西部地區(qū)之間不均衡。區(qū)域間義務教育資源配置不公平，這表現(xiàn)在教育資源占有量的區(qū)域差異突出?，F(xiàn)行的教育財政政策實行“分級管理、分級辦學”的原則,在我國農(nóng)村,由縣辦高中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦初中,村辦小學。義務教育的財政責任下放到縣、鄉(xiāng),中央政府義務教育投入的比例很少，由于我國區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展本來就極不合理,因此，這在一定程度上更加拉大了區(qū)域間的義務教育資源配置的不平衡。

3.農(nóng)村“留守兒童”的教育問題日益突出

農(nóng)民的分化和流動是農(nóng)村社會發(fā)展的反映，大量的農(nóng)民從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中分離出來，從事二三產(chǎn)業(yè)的工作，這不僅為國家的工業(yè)化提供了大量的勞動力，也帶動了農(nóng)村經(jīng)濟的飛速發(fā)展。但是，農(nóng)民的分化和流動也給農(nóng)村社會帶來了新的挑戰(zhàn)，各種社會問題不斷出現(xiàn)，農(nóng)村“留守兒童”的教育問題成為農(nóng)村義務教育中的突出問題?！傲羰貎和笔侵父改鸽p方或一方在外打工而被留在家鄉(xiāng)、需要他人照顧的16歲以下的孩子，在學齡上一般反映為小學生和中學生。據(jù)中國人民大學人口研究所測算，托留在農(nóng)村的“留守兒童”約為2290萬人，主要分布在外出跨省人口較多的四川、安徽、湖南、江西、河南、湖北等中西部地區(qū)。由于留守兒童占當前農(nóng)村學生的比重較大，具有群體性和普遍性的特點，如果不重視留守兒童的教育問題，對整個農(nóng)村教育和農(nóng)村社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展都將造成深遠的消極影響。

由于父母和子女之間的親情關系，家庭對青少年的社會化教育具有自然性，家庭教育通常寓于生活中，因而具有潛移默化的作用。由于城鄉(xiāng)之間資源配置的不合理，經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，農(nóng)民的分化和流動集中投向城市，體現(xiàn)在年輕一代上，致使農(nóng)村家庭中多是單親或隔代共同生活，造成對青少年的教育不到位和缺失。學校作為青少年教育的正式機構，在青少年成長及社會化過程中所起的作用是其他社會群體無法替代的，學校教育環(huán)境的優(yōu)劣和教育水平的高低，將直接影響到青少年能否健康成長和順利完成學業(yè)。尤其是中國農(nóng)村，由于家庭教育不到位，社區(qū)教育尚未發(fā)展成熟，留守兒童的健康成長在很大程度上仍然依賴于學校教育。但是，農(nóng)村學校由于受到教育理念、自身條件等主客觀因素的影響，還不能夠承擔起特殊的“留守兒童”群體的教育任務。再者，在有些山區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民居住得都比較分散，村村相隔距離很遠，交通又不方便，一個村小學的學生各個年級總共才二十幾人，教師資源很少，一個教師要代好幾門課，而且既當教師又當保姆，不僅要關心學生的學習，還要關心學生的生活，責任和壓力很重；盡管如此，農(nóng)村教師的待遇很低，與城市教師的待遇相差甚遠。

三、實現(xiàn)農(nóng)村義務教育公平價值理念的路徑選擇

目前，我國的學者還沒有對經(jīng)濟法視野下的農(nóng)村義務教育公平價值進行過多的研究，政府決策層也沒有對農(nóng)村義務教育經(jīng)濟法公平價值的實現(xiàn)以足夠的重視。筆者認為，實現(xiàn)農(nóng)村義務教育經(jīng)濟法公平價值理念可以從以下三個方面考慮：一是建立健全社會保障體系，轉變思想觀念，完善農(nóng)村義務供給制度；二是完善農(nóng)村義務教育管理體制與投資體制；三是加快制度建設，解決農(nóng)村“留守兒童”的教育問題，實現(xiàn)農(nóng)村義務教育經(jīng)濟法公平價值。

1. 建立健全社會保障體系，轉變思想觀念，完善農(nóng)村義務供給制度

救助社會弱勢群體，是政府應當承擔的社會責任。然而，現(xiàn)實的情況是教育、醫(yī)療等由國家提供的公共服務和福利保障，對于大多數(shù)農(nóng)民來說可望而不可及。因此，應當從中國當前的社會經(jīng)濟狀況出發(fā)，動員全社會力量，穩(wěn)定經(jīng)費來源，擴大保障范圍，提高保障水平，進一步完善最低生活保障制度，使各級政府加大財政投入，改變一切由國家或集體包辦的保障體系，建立起以國家為主體，集體、個人和社會相結合的，多方面共同負擔的社會保障體系。同時，在經(jīng)費上，建立農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制。在相應的義務教育財政撥款時，將農(nóng)民工子女納入財政預算，在教育附加費中撥出一定比例作為農(nóng)民工子女的義務教育經(jīng)費。在改革收費制度方面，建立完善對弱勢群體的國家、社會資助體系。嚴格規(guī)制義務教育階段轉制類學校、民辦學校的收費標準。建立弱勢群體社會援助體系，可以通過吸收政府、企業(yè)、民間機構和個人的捐贈，設立救助基金，成立社會援助機構，向貧困地區(qū)、弱勢群體提供教育援助，幫助他們完善一定年限的學業(yè)。要打破依然存在的國家對教育過多的包辦和壟斷，建立開放的教育體系，促進國內(nèi)外資金向教育領域的流動，使教育成為全體人民共同的事業(yè)；應形成中央、省、地市各級政府按一定比例共同分擔義務教育經(jīng)費的制度，加大對貧困地區(qū)義務教育經(jīng)費的轉移力度，保障義務教育持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)社會分配公平和結果公平，追求社會實質正義。

2. 完善農(nóng)村義務教育管理體制與投資體制

首先，政府應明確義務教育“責任人”的角色。義務教育，是純公共產(chǎn)品，是政府向全體社會成員提供的平等的、無差別的共同服務。提供良好義務教育這一公共產(chǎn)品是政府的基本職能。離開了政府，教育公平無從談起。同時，必須明確認識義務教育公平在構建社會主義和諧社會中的重要性。否則，教育投入越多，越是向“優(yōu)勢地區(qū)”和“優(yōu)勢群體”傾斜，越是會加劇不同群體和地區(qū)的教育不公，引起更多的社會不公，不利于社會的和諧發(fā)展。

其次，提升教育投入主體的重心，加大中央和省財政對農(nóng)村義務教育的投入。根據(jù)義務教育的公共產(chǎn)品屬性和我國實際情況，應進一步強化政府在義務教育經(jīng)費負擔方面的責任，把更多的公共資源配置在義務教育這一較低層面上，既要提高義務教育經(jīng)費的比例，也要提高平均經(jīng)費水平。應該加大中央和省級政府的財政投入，特別在貧困地區(qū)更要強調(diào)中央政府為主體的投入責任。

再次，發(fā)揮社會力量，進一步建立健全農(nóng)村義務教育多元化的投入機制。義務教育的投入資金來源既可以通過行政手段獲取，也可以通過市場的途徑來獲得。一方面政府可以采用貼息、專項補助等形式，鼓勵社會資金向農(nóng)村流動，興辦農(nóng)村義務教育，參加與農(nóng)村義務教育相關的基礎設施建設，這可以在較短的時間內(nèi)迅速改變農(nóng)村義務教育落后的現(xiàn)狀；另一方面，可以在全國發(fā)行教育彩票，吸引和集中社會閑散資金投入到廣大的農(nóng)村地區(qū)，特別是廣大西部農(nóng)村的義務教育事業(yè)中，這可以在一定程度上改善西部地區(qū)農(nóng)村義務教育辦學條件，縮短東西部之間的差距，實現(xiàn)東中西部在農(nóng)村義務教育方面的的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

3.加快制度建設，解決農(nóng)村“留守兒童”的教育問題

農(nóng)村“留守兒童”的教育問題，是制約當前農(nóng)村義務教育向深度發(fā)展的瓶頸。這個問題若能得到妥善解決，將會給農(nóng)村義務教育的發(fā)展注入新的血液，能促進農(nóng)村義務教育蓬勃發(fā)展。首先，要加快戶籍制度改革，逐步消除城鄉(xiāng)差距。改革戶籍制度的核心并不在于完全取消戶籍管理制度，而是要逐步弱化乃至取消與戶籍相聯(lián)系的城鄉(xiāng)隔離的各種制度，保障勞動力的合理流動，使流入城市的農(nóng)民享有與城市市民平等的權利和社會權益；同時，要逐步實現(xiàn)以戶籍制度改革為中心，拆除就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等制度壁壘，徹底打破維系多年的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制，引導農(nóng)村富裕農(nóng)民在城鄉(xiāng)間的有序流動。其次，應逐步建立并完善社會工作制度，設置相對獨立于政府的幫助機構，從另一個角度來幫助弱勢群體，在幫助留守兒童問題上，政府部門應充分發(fā)揮引導作用，在幫助農(nóng)村留守兒童的同時，對進程務工的農(nóng)村家長進行引導和教育，強化農(nóng)民工家長的家庭家庭教育觀念，讓他們學會與孩子溝通、交流以及教育孩子的正確方式，發(fā)揮家長對孩子的獨特的教育功能。當政府對處于強勢方的城市基礎教育傾斜了過多的投入后，應該從社會整體利益出發(fā)，對農(nóng)村義務教育給予更多的制度供給，從財力、物力和人力上進行更多的輸入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，達到代際內(nèi)公平和代際間公平，促進整個社會的健康有序發(fā)展。

4.加強政府宏觀調(diào)控力度，貫徹農(nóng)村義務教育公平原則

首先，政府應樹立牢固的教育公平的理念。教育公平理念是實踐教育公平的內(nèi)在動力，是制定教育政策的準則。要將中國這樣一個人口大國建成人力資源強國，確保義務教育的公平是首要任務，政府在政策制定時要公平對待每一個個體的平等受教育權。

其次，中央政府作為資源配置的主體，應遵循公平原則，加強對義務教育的宏觀調(diào)控力度。對教育資源在全國范圍內(nèi)進行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理配置。通過法律等形式確定公共教育支出在義務教育的總量和比例。為防止教育資源配置在地區(qū)和城鄉(xiāng)間的差距擴大而引起教育不公，應制定優(yōu)惠政策加大對中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)義務教育的支持力度，在財政撥款上予以傾斜。另外，鼓勵東部發(fā)達地區(qū)對口支援中西部貧困地區(qū)，以促進義務教育公平的實現(xiàn)。

再次，實施義務教育補償制度。所謂義務教育補償是指國家或社會為保障處境不利兒童接受教育，采取的各種補償措施或行動的總稱。義務教育補償倡導了一種積極的義務教育均衡發(fā)展的策略。它是個人的權利和國家的強制義務相結合，是一種新的發(fā)展觀和效益觀，是社會整體利益最大化的合理選擇。義務教育補償是教育公正的現(xiàn)實要求，也是社會文明和教育進步的必然要求。

四、結束語

當前，我國實現(xiàn)經(jīng)濟法教育公平價值，須立足于社會主義初級階段的基本國情，不能脫離當時當?shù)氐慕?jīng)濟條件和教育基礎。初級階段教育公平的首要內(nèi)容是保障公民基本受教育權利的實現(xiàn)。要堅持以歷史的和發(fā)展的觀點看待教育公平問題。農(nóng)村義務教育的健康發(fā)展影響著我國廣大農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，而實現(xiàn)農(nóng)村義務教育公平價值，更能夠有效解決當前農(nóng)村基礎教育存在的諸多問題?！?/p>

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責任編輯：錢國華