摘要：行政應(yīng)急過(guò)程中的責(zé)任具有多元性。各責(zé)任主體都必須擔(dān)當(dāng)起應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，且應(yīng)該分工明確、各司其職、協(xié)調(diào)配合。行政應(yīng)急過(guò)程中，在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系上雖然權(quán)力可以克減公民的權(quán)利，但是必須遵循法治行政原則、基本人權(quán)保障原則、比例原則、政府主導(dǎo)原則。行政應(yīng)急責(zé)任體系的模式選擇應(yīng)當(dāng)采取以政府主導(dǎo)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔。同時(shí)應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律層面的程序規(guī)范與符合地方性需求的地方性規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一來(lái)實(shí)現(xiàn)行政應(yīng)急責(zé)任的體系化，進(jìn)而符合法治的要求。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件；行政應(yīng)急；責(zé)任；體系化

作者簡(jiǎn)介： 霍增輝（1967—），男，河北邢臺(tái)人，中國(guó)人民大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生，從事行政法學(xué)研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-7504（2009）03-0082-06收稿日期：2008-07-22

社會(huì)生活中經(jīng)常發(fā)生一些非常態(tài)現(xiàn)象，比如非典、瘟疫，等等。當(dāng)發(fā)生這些突發(fā)事件時(shí)，政府等主體必定要采取相應(yīng)的措施來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，從而減輕乃至消除突發(fā)事件所帶來(lái)的危害。國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使應(yīng)急職權(quán)以控制和消除突發(fā)公共事件的制度，在行政法上被稱為行政應(yīng)急。所謂行政應(yīng)急是指“在某些特殊的緊急情況下，出于國(guó)家安全、社會(huì)秩序或公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以采取沒(méi)有法律依據(jù)的或與法律相抵觸的措施”［1］（P29）。在行政應(yīng)急過(guò)程中，法律責(zé)任的落實(shí)是應(yīng)付行政應(yīng)急的根本保證。因此，對(duì)于行政應(yīng)急責(zé)任主體的探討具有重要的意義。由于突發(fā)事件發(fā)生后，其涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，因此社會(huì)的各個(gè)主體都有一定的責(zé)任去應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。本文擬以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例對(duì)行政應(yīng)急的責(zé)任進(jìn)行分析，來(lái)探討行政應(yīng)急責(zé)任的體系化問(wèn)題。

一、行政應(yīng)急責(zé)任主體的確定及其關(guān)系定位

（一）行政應(yīng)急責(zé)任主體的確定

在行政應(yīng)急法律關(guān)系中，行政應(yīng)急責(zé)任主體的確立是首要的任務(wù)。在法理上，所謂責(zé)任是指“由違法行為所引起的法律后果”［2］（P121）。當(dāng)發(fā)生了突發(fā)公共衛(wèi)生事件等行政應(yīng)急情形后，必須要明確行政應(yīng)急的責(zé)任，從而有效應(yīng)對(duì)行政應(yīng)急。行政應(yīng)急的首要責(zé)任主體是政府，但是，從體系化的觀點(diǎn)來(lái)看，行政應(yīng)急責(zé)任的主體具有多元性特征，而不是僅僅限于政府等部分的應(yīng)急責(zé)任。

1. 政府的應(yīng)急責(zé)任。行政職權(quán)的享有意味著行政責(zé)任的承擔(dān)。行政主體的行政責(zé)任是由法律規(guī)定的，任何行政機(jī)關(guān)都不能推卸、轉(zhuǎn)移責(zé)任。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，政府是責(zé)任承擔(dān)的第一主體。由于政府享有公權(quán)力，因此政府需要利用公權(quán)力調(diào)動(dòng)社會(huì)資源來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。政府的應(yīng)急責(zé)任主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是自身處理突發(fā)事件的應(yīng)急責(zé)任；二是調(diào)動(dòng)其他社會(huì)主體來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的責(zé)任。如果政府不履行其應(yīng)該履行的職責(zé)，比如未積極進(jìn)行應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急處置、應(yīng)急安置等工作，則也須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任［3］。

2. 公民的應(yīng)急責(zé)任。在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，個(gè)人也要承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。公民一方面要積極配合政府做好突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的各項(xiàng)工作，另一方面公民在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中有約束自己的責(zé)任，不能盲目行為而擴(kuò)大突發(fā)事件所帶來(lái)的危害，否則將可能觸犯刑法而承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

3. 專(zhuān)業(yè)衛(wèi)生部門(mén)的應(yīng)急責(zé)任。發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，衛(wèi)生部門(mén)對(duì)于各種衛(wèi)生疾病的預(yù)防與控制具有專(zhuān)業(yè)性，其他相關(guān)部門(mén)并不能勝任衛(wèi)生技術(shù)調(diào)查、處理、控制等專(zhuān)業(yè)性工作。衛(wèi)生行政主管部門(mén)此時(shí)則具有一種特殊的行政授權(quán)，可以自行負(fù)責(zé)突發(fā)事件的調(diào)查、確證、處置、控制和評(píng)價(jià)等工作，這也是由衛(wèi)生部門(mén)具有的專(zhuān)業(yè)性所決定的。政府部門(mén)可以對(duì)各類(lèi)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件需要的醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)療資源進(jìn)行征用，醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須配合與服從，并提供符合要求的、最優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)。

4. 媒體的應(yīng)急責(zé)任。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，輿論監(jiān)督等媒體部門(mén)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的應(yīng)急責(zé)任。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定，國(guó)家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)向社會(huì)發(fā)布突發(fā)事件的信息；必要時(shí)，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門(mén)向社會(huì)發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息。由此可以看出，除非經(jīng)過(guò)特別授權(quán)，其他任何部門(mén)包括新聞機(jī)構(gòu)等都無(wú)權(quán)發(fā)布突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的相關(guān)信息。同樣，經(jīng)過(guò)授權(quán)發(fā)布信息的新聞機(jī)構(gòu)必須準(zhǔn)確、及時(shí)、全面地發(fā)布相關(guān)信息，不得延誤。

5. 其他社會(huì)主體的應(yīng)急責(zé)任。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的責(zé)任是多元的。以上分析的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府、公民、專(zhuān)業(yè)衛(wèi)生部門(mén)、新聞媒體等主體須在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中擔(dān)負(fù)一定的責(zé)任。但這并不表明此外的其他主體在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中不擔(dān)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。由于立法者自身的有限理性以及立法上社會(huì)環(huán)境的限制，法律規(guī)范自身具有不可窮盡調(diào)整的缺陷，其不可能對(duì)所有社會(huì)主體的法律責(zé)任均進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。然而即使相關(guān)的法律、法規(guī)等規(guī)范沒(méi)有規(guī)定部分社會(huì)主體的應(yīng)急責(zé)任，這并不表明這部分社會(huì)主體無(wú)須承擔(dān)任何責(zé)任。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，社會(huì)上的任何單位、組織、個(gè)人都有相應(yīng)的應(yīng)急責(zé)任。

（二）行政應(yīng)急責(zé)任主體的關(guān)系定位

在突發(fā)事件中的行政應(yīng)急責(zé)任主體具有多元性的特征，因此，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，必須處理好各個(gè)責(zé)任主體之間的關(guān)系，將責(zé)任主體之間的關(guān)系明確化、法定化，才能有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，不會(huì)因?yàn)楦鱾€(gè)責(zé)任主體之間因界限不明而責(zé)任不清。筆者認(rèn)為，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中各責(zé)任主體必須做到以下幾點(diǎn)：

1. 各行政應(yīng)急主體應(yīng)該在職權(quán)上進(jìn)行明確分工，各司其職。在現(xiàn)代行政法治理念下，行政權(quán)力之間的分工與制衡是限制行政權(quán)趨于腐化的根本路徑之一。權(quán)力分立與權(quán)力制衡原則起源于洛克、孟德斯鳩等啟蒙思想家對(duì)權(quán)力專(zhuān)制的畏懼，尤其是孟德斯鳩的經(jīng)典論述為后世的權(quán)力分立與權(quán)力制衡理論直接提供了藍(lán)本［4］（P156）。權(quán)力分立與權(quán)力制衡的目的是為了防止權(quán)力的專(zhuān)橫，以希望在權(quán)力的互相制約和互相牽制中達(dá)到控制權(quán)力、保障權(quán)利的目的。在社會(huì)化、全球化的影響下，不同國(guó)家權(quán)力之間要分立制衡，而且在行政權(quán)內(nèi)部也要分工制衡。具體到行政應(yīng)急，行政權(quán)內(nèi)部也存在著諸多的分工合作。行政應(yīng)急的分工首先主要針對(duì)公權(quán)力主體，也即政府的相關(guān)職能部門(mén)必須進(jìn)行必要的職能分工，否則便會(huì)出現(xiàn)混亂應(yīng)急而不知所措。例如，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對(duì)各級(jí)政府、各級(jí)政府的衛(wèi)生主管部門(mén)等責(zé)任主體進(jìn)行了一定的分工。在法律規(guī)范已經(jīng)分工的情況下，各類(lèi)責(zé)任主體的首先職責(zé)是完成分工范圍內(nèi)的事項(xiàng)。在分工的前提下，各個(gè)職能部門(mén)便有了自己的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，如衛(wèi)生部門(mén)在衛(wèi)生技術(shù)等領(lǐng)域?qū)儆趯?zhuān)業(yè)領(lǐng)域，其他部門(mén)不能予以勝任。

2. 各應(yīng)急主體應(yīng)該相互配合，統(tǒng)一協(xié)助。行政職權(quán)雖然由于法律明確的規(guī)定而具有了各自的權(quán)力分工與職權(quán)界限，但是這并不意味著各個(gè)行政職權(quán)之間是互相割裂和隔離的。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)之間的各個(gè)職權(quán)雖然職能不同，但是其共同目的卻都是為了維護(hù)行政法治秩序的存在和發(fā)展，因此，各行政主體之間的職責(zé)是互相配合、統(tǒng)一協(xié)助關(guān)系。具體到行政應(yīng)急法律關(guān)系中，雖然各個(gè)責(zé)任主體可以獨(dú)自完成一定范圍內(nèi)的應(yīng)急任務(wù)，然而在現(xiàn)代社會(huì)專(zhuān)業(yè)化分工的背景下，應(yīng)急任務(wù)的完成大多數(shù)情況下都是依靠各個(gè)獨(dú)立主體相互之間的配合予以完成的［5］。在中國(guó)目前各個(gè)部門(mén)各自為政、部門(mén)分割比較嚴(yán)重的情況下，要高度重視危機(jī)管理體系的部門(mén)協(xié)調(diào)配合問(wèn)題。當(dāng)然進(jìn)行職能分工不可能涉及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面。對(duì)于職能分工后留下的漏洞，則需要權(quán)力主體進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配方能填補(bǔ)空缺。同樣，雖然各個(gè)責(zé)任主體在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中需要互相配合，然而配合并非完全在常態(tài)下進(jìn)行。當(dāng)配合過(guò)程中產(chǎn)生沖突乃至通過(guò)內(nèi)部途徑無(wú)法解決時(shí)，則必定要由權(quán)力主體來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。這樣才能有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。因此，在單個(gè)責(zé)任主體通過(guò)分工、協(xié)調(diào)等途徑無(wú)法勝任任務(wù)時(shí)，各個(gè)責(zé)任主體需要在權(quán)力主體的安排下進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，最優(yōu)化各個(gè)責(zé)任主體的職責(zé)分工。就整體而言，主體間的關(guān)系可圖示如下：

二、行政應(yīng)急責(zé)任體系化之模式選擇

行政應(yīng)急責(zé)任的主體及其關(guān)系確立之后，就需要將這種關(guān)系定位予以制度化、規(guī)范化和體系化，只有這樣才能使行政應(yīng)急責(zé)任機(jī)制真正發(fā)揮其應(yīng)有的功能。行政應(yīng)急責(zé)任的體系化具有多種模式選擇，既可以選擇以國(guó)家統(tǒng)領(lǐng)為主導(dǎo)，也可以選擇以社會(huì)自治為主導(dǎo)。在理論上，行政應(yīng)急責(zé)任的各個(gè)主體都具備構(gòu)建行政應(yīng)急責(zé)任的基本要素。在具體的實(shí)踐上，在行政應(yīng)急過(guò)程中，各個(gè)主體具有各自的功能定位。然而應(yīng)急的處理過(guò)程中，各個(gè)主體的地位并非處于同一水平線而毫無(wú)差別。就模式選擇而言，范疇主要集中于國(guó)家與社會(huì)此二元結(jié)構(gòu)之中。國(guó)家與社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)來(lái)源于國(guó)家與社會(huì)的研究范式。該理論認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)基本特征是政治國(guó)家與市民社會(huì)的二元分裂，政治國(guó)家代表公共利益，而市民社會(huì)代表社會(huì)和民眾利益。政治國(guó)家與市民社會(huì)的二元格局決定了在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家與社會(huì)都是社會(huì)發(fā)展的不可缺少的基本力量。國(guó)家主導(dǎo)論與社會(huì)主導(dǎo)論的分歧在于這兩種力量中哪種力量在法治建設(shè)中起主導(dǎo)作用或者說(shuō)占主導(dǎo)地位。按照市民社會(huì)理論，政治國(guó)家意味著權(quán)力干涉，意味著國(guó)家與社會(huì)的一切事物都要納入權(quán)力的范圍，而市民社會(huì)意味著社會(huì)自治，意味著作為社會(huì)主體的民眾對(duì)自己事務(wù)的決定［6］（P6）。

如果借用國(guó)家與社會(huì)范式來(lái)研究行政應(yīng)急責(zé)任的模式選擇問(wèn)題，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)其實(shí)就是在中國(guó)行政應(yīng)急責(zé)任的模式構(gòu)建中，如何看待國(guó)家與社會(huì)在行政應(yīng)急責(zé)任模式構(gòu)建中的地位問(wèn)題。對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該選擇市場(chǎng)主導(dǎo)的模式，認(rèn)為政府在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中，可能會(huì)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)，也可能會(huì)為了集中社會(huì)資源抗御突發(fā)公共衛(wèi)生事件而征用財(cái)物，這些行為都是依法行政原則所容許的，容許政府在應(yīng)急情況下通過(guò)行政手段干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)作。但政府在進(jìn)行干預(yù)的同時(shí)，不能忽視市場(chǎng)的作用，要最大限度通過(guò)市場(chǎng)手段集中社會(huì)資源，通過(guò)市場(chǎng)手段協(xié)調(diào)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中政府、社會(huì)組織和個(gè)人的關(guān)系。通過(guò)市場(chǎng)手段處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件要求政府盡量采用招標(biāo)方法獲取社會(huì)資源，實(shí)行等價(jià)有償原則，只有在采用市場(chǎng)手段無(wú)法獲得需要的效果時(shí)才采用行政征用等辦法，如對(duì)定點(diǎn)醫(yī)院的行政征用等。在處理醫(yī)院等組織與其他社會(huì)組織、個(gè)人的關(guān)系時(shí)也應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)的辦法，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)確定相互間的關(guān)系，只有在市場(chǎng)失靈的情況下政府才可以出面干預(yù)，采用指定醫(yī)療等措施［3］。

筆者認(rèn)為這種以市場(chǎng)為主導(dǎo)的模式不符合行政應(yīng)急的本質(zhì)特征，不能有效勝任應(yīng)急任務(wù)。因?yàn)樵谕话l(fā)事件發(fā)生后，社會(huì)處于非正常狀態(tài)，市場(chǎng)也將在很大程度上失靈。此時(shí)如果還幻想通過(guò)市場(chǎng)這一主要手段來(lái)調(diào)節(jié)，則將帶有浪漫主義色彩而忽視了市場(chǎng)自身已經(jīng)在一定程度上失靈的事實(shí)。相反，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)上，應(yīng)該采取政府主導(dǎo)的應(yīng)急模式，以市場(chǎng)為輔。在非常狀態(tài)下，需要的不是市場(chǎng)的無(wú)形有序的調(diào)控，而是權(quán)力的有力控制，從而有效遏制突發(fā)事件所帶來(lái)的危害的可能性蔓延。故而，突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)建立權(quán)威的指揮體系來(lái)行使緊急強(qiáng)制權(quán)，統(tǒng)一支配各個(gè)責(zé)任主體。

另外，從行政法的研究對(duì)象看，“行政法的核心問(wèn)題是公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系問(wèn)題”［7］（P49）。在國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的本源關(guān)系中，公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力的來(lái)源和基礎(chǔ)，國(guó)家權(quán)力是公民權(quán)利的護(hù)衛(wèi)和保障。在行政應(yīng)急法律關(guān)系中，國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間存在著一種特殊關(guān)系模式。在特別緊急強(qiáng)制權(quán)行使的過(guò)程中，權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系模式也將發(fā)生變化。常態(tài)下，權(quán)力必須服務(wù)于權(quán)利，以權(quán)利為直接目的。然而突發(fā)事件發(fā)生中由于情況的緊急性，便允許權(quán)力相對(duì)的支配性、強(qiáng)制性。行政機(jī)關(guān)依此做出的行政行為即時(shí)性強(qiáng)制措施，即是“行政主體在事態(tài)緊急的情況下，為排除緊急妨礙、消除緊急危險(xiǎn)，來(lái)不及先行做出具體行政行為，而直接對(duì)相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)或行為采取的斷然行動(dòng)”［8］（P301）。典型性的即時(shí)性強(qiáng)制措施，如SARS期間政府采取了一系列強(qiáng)制措施預(yù)防、治療和控制傳染病。如對(duì)病人進(jìn)行強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制治療，宣布疫區(qū)、封鎖疫區(qū)、強(qiáng)制疏散、強(qiáng)制檢疫，臨時(shí)征用房屋和交通工具、限制或者停止人群聚集、停工停業(yè)停課，等等［9］。雖然從表面上看，行政緊急強(qiáng)制權(quán)在一定程度上直接克減了公民的權(quán)利，但在最終意義上仍然是通過(guò)消除社會(huì)危機(jī)來(lái)間接保障公民的權(quán)利。因此，限于行政應(yīng)急情況下政府行為的重要作用，行政應(yīng)急的責(zé)任體系應(yīng)該采取以政府主導(dǎo)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的模式。

三、行政應(yīng)急責(zé)任體系化之基本原則

行政應(yīng)急責(zé)任的體系化是行政法治建設(shè)的重要內(nèi)容之一。行政應(yīng)急責(zé)任的體系化需要遵循一定的基本原則，這些原則即是行政應(yīng)急性原則。在關(guān)系上，行政應(yīng)急性原則是合法性原則的例外。從廣義上看，行政應(yīng)急性原則是行政法治原則的非常原則，應(yīng)急性原則沒(méi)有脫離行政法治，而是行政法治原則特殊的重要的內(nèi)容［10］（P36）。在行政應(yīng)急責(zé)任體系化的過(guò)程中，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

1. 行政法治原則。行政法治是現(xiàn)代文明的基本標(biāo)志，也是我國(guó)法治文明建設(shè)的重要內(nèi)容和基本要求。行政法治原則主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)原則：第一，權(quán)力法定原則。權(quán)力法定是指權(quán)力的行使具有規(guī)范性、公開(kāi)性、民主性和可操作性的特點(diǎn)。權(quán)力法定原則要求權(quán)力的合法性來(lái)源必須是法律的明確規(guī)定或法律的明文授權(quán)，所以，針對(duì)權(quán)力而言，“法無(wú)明文即禁止”是其必須遵守的一個(gè)基本原則。第二，依法控權(quán)原則。權(quán)力法定是法治權(quán)力的前提，而依法控權(quán)是法治權(quán)力的關(guān)鍵。在法律對(duì)權(quán)力的權(quán)限和運(yùn)行程序進(jìn)行規(guī)定之后，如何在權(quán)力運(yùn)行時(shí)實(shí)現(xiàn)正確行使權(quán)力就成了權(quán)力制約的主要問(wèn)題。權(quán)力的正確行使，必須符合兩項(xiàng)原則：一是權(quán)力行使程序合法原則，一是權(quán)力行使實(shí)體合法原則。第三，越權(quán)無(wú)效原則。權(quán)力法定原則決定了權(quán)力的行使必須要符合法律的規(guī)定，這里的規(guī)定不僅僅是權(quán)力要符合程序法律的規(guī)定，而且還要符合實(shí)體法律所規(guī)定的界限。在行政應(yīng)急責(zé)任體系化的發(fā)展過(guò)程中，我們也必須遵循行政法治原則。因?yàn)?，雖然突發(fā)事件等屬于應(yīng)急情形，但是行政應(yīng)急同樣需要在法治的框架下來(lái)進(jìn)行。從目前我國(guó)行政應(yīng)急責(zé)任的狀況來(lái)看，尚有諸多需要完善之處，主要表現(xiàn)在：缺少行政應(yīng)急基本法律作為基礎(chǔ)；中央立法以行政法規(guī)和政府規(guī)章居多，立法層次偏低；許多立法的內(nèi)容較為原則、抽象，可操作性不強(qiáng)，往往重視緊急權(quán)的配置，忽視緊急權(quán)控制和救濟(jì)，等等。這些需要對(duì)行政應(yīng)急責(zé)任的法律規(guī)范進(jìn)行法治化的整理，這樣才能使行政應(yīng)急責(zé)任實(shí)現(xiàn)體系化。

2. 比例原則。在行使緊急強(qiáng)制權(quán)的過(guò)程中，公權(quán)力并不是沒(méi)有任何限制而可以任意剝奪公民的權(quán)利。公權(quán)力在行使的過(guò)程中，需要遵循公法上的比例原則，保障公民的基本權(quán)利。比例原則的基本含義是“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者處于適度的比例”［11］（P71）。比例原則包括三個(gè)子原則：第一，妥當(dāng)性原則，指行政行為對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政目的、目標(biāo)是適當(dāng)?shù)?。第二，必要性原則，指行政行為應(yīng)以達(dá)到行政目的、目標(biāo)為限，不能給相對(duì)人權(quán)益造成過(guò)度的不利影響，即行政的行使只能限于必要的度，以盡可能使相對(duì)人權(quán)益遭受最小的侵害。第三，比例性原則，指行政行為的實(shí)施應(yīng)衡量其目的達(dá)到的利益與侵及相對(duì)人的權(quán)益二者孰重。只有前者重于后者，其行政才具有合理性，行政行為在任何時(shí)候均不應(yīng)給予相對(duì)人權(quán)益以超過(guò)行政目的、目標(biāo)本身價(jià)值的損害［12］（P62）。如在強(qiáng)制措施過(guò)程中，應(yīng)該保障實(shí)現(xiàn)個(gè)體健康權(quán)利，充分尊重個(gè)人健康隱私，等等。公權(quán)力所采取措施的目的只能是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件之所必需。

3. 基本人權(quán)保障原則。雖然在行政應(yīng)急的過(guò)程中，政府可以為了公共利益而削減公民的基本權(quán)利，但是對(duì)于一些核心權(quán)利則必須極力予以保護(hù)而不能予以侵犯，尤其是對(duì)于憲法上諸多基本人權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行最低限度的保護(hù)。在法治國(guó)家，對(duì)于憲法上的基本人權(quán)一般都進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)，比如在德國(guó)，對(duì)于精神自由等基本人權(quán)的保護(hù)程度非常嚴(yán)格。越是涉及侵犯基本人權(quán)的公權(quán)力行為，對(duì)其審查就越嚴(yán)格。也就是說(shuō)在行政應(yīng)急過(guò)程中應(yīng)當(dāng)保障最低限度的基本人權(quán)，這是社會(huì)得以維系的基礎(chǔ)。最低限度人權(quán)保障原則與上述比例原則也是互相聯(lián)系的。通過(guò)比例原則可以對(duì)人權(quán)進(jìn)行一定合理限度的克減，但是克減也具有一定的界限。最低限度人權(quán)保障原則便是比例原則在運(yùn)用中對(duì)于人權(quán)克減時(shí)必須遵循的原則?；救藱?quán)保障原則并不意味著在所有的公民的基本人權(quán)中，對(duì)其的保護(hù)力度是完全一樣的。美國(guó)憲法中的“雙重基準(zhǔn)論”為公民基本人權(quán)的保護(hù)提供了一種參照的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也一度是美國(guó)違憲審查的基本標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，違憲審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的明確提出肇始于美國(guó)聯(lián)邦最高法院United States v. Carolene Products Co.案，在此案中，斯通大法官在其意見(jiàn)的腳注四中明確提出了精神自由與經(jīng)濟(jì)自由違憲審查的“雙重標(biāo)準(zhǔn)論”①。自此以后，對(duì)憲法中的基本人權(quán)的保護(hù)就有了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)?！半p重標(biāo)準(zhǔn)論”認(rèn)為，對(duì)于以表達(dá)自由為主的精神自由、思想自由的限制，應(yīng)該依據(jù)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審查其合憲性，以達(dá)到對(duì)精神自由、思想自由的保護(hù)的目的。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)自由的限制，應(yīng)尊重其他權(quán)力機(jī)關(guān)的判斷，以比較寬松的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷其是否符合憲法。如果運(yùn)用“雙重標(biāo)準(zhǔn)論”來(lái)審查行政應(yīng)急責(zé)任，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在行政應(yīng)急責(zé)任對(duì)基本人權(quán)中的限制中，對(duì)精神、思想自由的限制，必須采取嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)去判斷其是否合憲，而對(duì)于財(cái)產(chǎn)自由、經(jīng)濟(jì)自由的限制，則采取一種比較寬松的態(tài)度。這樣，在采取強(qiáng)制隔離措施時(shí)，被隔離人員的基本人權(quán)必須得到保障，如生命權(quán)、人格尊嚴(yán)、言論自由、享受人道待遇、不受奴役等權(quán)利［13］（P29）。

4. 政府主導(dǎo)原則。從法治國(guó)家的發(fā)展歷程來(lái)看，政府角色經(jīng)歷了從消極不作為的夜警國(guó)家到具有積極作為義務(wù)的福利國(guó)家的過(guò)程。政府作為公權(quán)力的行使者，擔(dān)負(fù)著維護(hù)公民權(quán)利的責(zé)任。英國(guó)著名法學(xué)家威廉·韋德認(rèn)為法治有四層含義：第一，任何事情都必須依法而行，將此原則適用于政府，它要求每個(gè)政府當(dāng)局必須能夠證實(shí)自己幾乎在一切場(chǎng)合所做的事情都有議會(huì)的授權(quán)；第二，政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一套規(guī)則和原則辦事；第三，由第一層含義，對(duì)政府行為是否合法的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)由完全獨(dú)立于行政以外的法官裁決；第四，法律平等地對(duì)待政府和公民［1４］（P25-27）。在行政法治理念中，公權(quán)力是法律限制的對(duì)象，行政法治只有通過(guò)對(duì)公權(quán)力尤其是行政權(quán)力的限制才能得以最終形成。對(duì)政府的權(quán)力的嚴(yán)格限制并不是意味著政府在行政應(yīng)急責(zé)任的構(gòu)建中發(fā)揮著一種次要的消極作用或者完全不發(fā)揮作用，事實(shí)上，在行政應(yīng)急責(zé)任的體系化構(gòu)建中，政府起著一種決定性的主導(dǎo)作用。在發(fā)生行政應(yīng)急情形時(shí)，政府應(yīng)該履行積極的作為義務(wù)，主動(dòng)行使職責(zé)來(lái)應(yīng)對(duì)行政應(yīng)急，否則將要承擔(dān)由于不作為所造成的后果而引起的法律責(zé)任。所以，在行政應(yīng)急責(zé)任體系化的構(gòu)建過(guò)程中，必須要明確政府機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，充分發(fā)揮政府及其機(jī)關(guān)在社會(huì)上的行政主導(dǎo)功能。

四、結(jié)語(yǔ)

從中國(guó)行政應(yīng)急責(zé)任的狀況來(lái)看，尚存在諸多弊端，比如許多政府部門(mén)的行政應(yīng)急職能尚不明確，不少地方缺乏常設(shè)的、統(tǒng)一的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，諸多地方性的行政應(yīng)急規(guī)范缺失，等等。對(duì)此，中國(guó)需要采取相應(yīng)的策略來(lái)完善行政應(yīng)急責(zé)任的體系化。在實(shí)施依法治國(guó)的背景下，應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)完善法律規(guī)范的途徑來(lái)建立并完善相應(yīng)的制度。針對(duì)目前行政應(yīng)急責(zé)任規(guī)范混亂的情形，應(yīng)該通過(guò)修改法律、法律解釋、廢止某些規(guī)范條文等方式來(lái)對(duì)行政應(yīng)急責(zé)任規(guī)范進(jìn)行清理，消除規(guī)范之間的沖突矛盾，從而為行政應(yīng)急責(zé)任的體系化提供規(guī)范基礎(chǔ)。同時(shí)在目前已經(jīng)頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等應(yīng)急規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化程序性規(guī)范，在遵循以上最低基本人權(quán)保障等原則的基礎(chǔ)上，就行政應(yīng)急的適用范圍、具體程序、約束機(jī)制、補(bǔ)救機(jī)制等進(jìn)行具體的細(xì)化［1５］（P12-13）。雖然目前已經(jīng)頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等規(guī)范，但是這些全國(guó)性規(guī)范在特殊情形下并不能滿足地方性的需求，因此，可以根據(jù)地方性的需要，制定具體的地方性措施來(lái)應(yīng)對(duì)地方區(qū)域的行政應(yīng)急情形。當(dāng)然，行政應(yīng)急責(zé)任的體系化也需要與其他領(lǐng)域的規(guī)范和制度相互協(xié)調(diào)，而不能出現(xiàn)沖突，這樣才能保證行政應(yīng)急制度在法治化的軌道下運(yùn)行，同樣也可以保證其他制度在一般常態(tài)下與特殊非常態(tài)下都能符合法治的要求。

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［責(zé)任編輯李宏弢］

A Study on the Systematization of

Administrative Emergency Duty

——A Case in Point of Emergent Public Health Event

HUO Zeng-hui

（Law School, Renmin University of China，Beijing 100872, China）

Abstract: The plurality of duty is revealed in the administrative emergency handling process. Each subject of duty should shoulder their responsibility and divide, charge and cooperate in the duty. In the handling process, power can reduce the right of the citizen and should be carried out according to rule-by-law administrative principle, as well as a guarantee of basic human right, proportional principle and government- leading principle. The choice of pattern of this system of administrative emergency duty should have the government as the leading role supported by market coordination. At the same time the unity of legal procedure standardization and the local standard conforming to requirement of locality should be present in order to realize the systematization of administrative emergency duty, which further abides by the requirement of rule-by-law.

Key Words: emergent public health； administrative emergency； duty； systematization