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新公共管理的主要思想及其啟示

2009-05-31 08:03唐春麗
合作經(jīng)濟與科技 2009年13期
關(guān)鍵詞:新公共管理

唐春麗

提要本文主要介紹了新公共管理興起的背景、主要思想內(nèi)容、存在的缺陷以及我國在行政改革中應(yīng)如何借鑒。

關(guān)鍵詞:新公共管理;傳統(tǒng)公共管理;私營管理

中圖分類號:D63文獻標識碼:A

一、新公共管理興起的背景

20世紀末,隨著科學技術(shù)的快速發(fā)展,在工業(yè)變革的帶動下,人類的生存環(huán)境發(fā)生了極大的變化。曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政的科層制越發(fā)不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活,其僵化、刻板的管理方式使政府面臨著日益嚴重的問題和困難,如政府機構(gòu)龐大臃腫、效率低下、公眾對政府能力失去信心等困境。在這種背景下,為迎接全球化、信息化和知識經(jīng)濟時代,提高國家的國際競爭力和政府的運作效率,新的公共管理應(yīng)運而生,它發(fā)端于英國,并迅速擴展到美國、澳大利亞、新西蘭等西方各國,是適應(yīng)西方資本主義發(fā)展的新的時代需要。

二、新公共管理的主要思想

新公共管理的理論基礎(chǔ)是建立在對傳統(tǒng)公共行政的批判和不足之上的,其主要理論基礎(chǔ)來源于經(jīng)濟學的公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學理論及其對私營管理部門管理方式和手段變革的成功借鑒上。

第一,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下政府與社會之間的關(guān)系,重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行了定位,即政府不再是高高在上與“自我服務(wù)”的管理機構(gòu),官僚機構(gòu)人員應(yīng)該是負責任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,公眾則是向政府提供稅收的納稅人和享受政府服務(wù)的“顧客”,提倡政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,增強對社會公眾的響應(yīng)力。在這種新的政府-社會關(guān)系模式下,英、德等國政府采取了簡化服務(wù)手續(xù)、制定并公布服務(wù)標準、在某一級行政區(qū)域或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等一些具體措施。

第二,在私營管理的理論基礎(chǔ)上,新公共管理強調(diào)采用私營部門成功的管理方法和手段,如成本-效益分析、全面質(zhì)量管理以及競爭機制等,通過“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭招標”等方式,取消了公共服務(wù)供給的政府壟斷性。新公共管理認為,政府的主要職能理所當然的是向社會公眾提供服務(wù),但這并不意味著所有的公共服務(wù)都應(yīng)該由政府直接提供,政府可以根據(jù)服務(wù)的內(nèi)容和特點、性質(zhì)的不同,采取相應(yīng)的供給方式,把服務(wù)出租給其他公營或私營部門,政府只要對其績效目標進行測定和評估,并提供相應(yīng)的報酬,通過這種方式,到達提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。

第三,新公共管理倡導(dǎo)企業(yè)型的領(lǐng)導(dǎo)者,認為公共管理人員與市場中的理性經(jīng)濟人一樣,具有自我利益最大化、逃避責任、自我服務(wù)、欺詐及導(dǎo)致道德風險的內(nèi)在傾向,因此私營管理人員與公共管理人員在管理績效上的優(yōu)劣之分不在于自利的人性,而在于管理環(huán)境的不同;在公共管理中,繁榮的程序規(guī)則惡化了管理環(huán)境,使管理者的情緒變得壓抑,導(dǎo)致低劣的政府績效;相反,私營管理能夠有效利用管理人員的自利、機會和風險意識,使他們適應(yīng)激烈變化的外部環(huán)境,創(chuàng)造良好的管理績效。因此,新公共管理改革強調(diào)恰當?shù)闹贫拳h(huán)境,保證公共管理人員擁有充分合理的權(quán)威,賦予他們企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的角色。

第四,政府應(yīng)采取廣泛的授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu),跨組織層次之間的交流極其困難,由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢,政府需要對不斷變化的社會做出迅速的反應(yīng);企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的方法,通過減少層級、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng),從而有效地解決了問題;因此,政府也應(yīng)該通過授權(quán)或分權(quán)的辦法提高對外界變化的反應(yīng)。同時,政府應(yīng)將社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單位,讓他們自我服務(wù)、自我管理。

第五,放松嚴格的行政規(guī)則,實施明確的績效目標控制,即確定組織、個人的具體目標,并根據(jù)績效目標對完成情況進行測量和評估。新公共管理認為,雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運行,但過于刻板的規(guī)章則會適得其反,它們會使政府的辦事效率下降,并對正在迅速變化中的環(huán)境不能做出反應(yīng);但企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府,他們規(guī)定自己的基本使命,并讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實現(xiàn)組織的使命,這比照章辦事的組織具有更高的士氣和靈活性以及創(chuàng)新精神。

第六,政府公務(wù)員不必保持中立,這點新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在明顯的分歧;傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離,強調(diào)公務(wù)員保持政治中立,不以黨派偏見影響決策;相反,新公共管理鑒于行政所具有的濃厚政治色彩認為,公務(wù)員與政務(wù)員之間的相互影響是不可避免的,因此主張對部分高級公務(wù)員實行政治任命,讓他們參與政策的制定并承擔相應(yīng)的責任,以保持他們的政治敏銳性。正視行政機構(gòu)和公務(wù)員的政治功能,使他們主動設(shè)計公共政策,使政策更加有效地發(fā)揮其社會功能。

三、對我國的借鑒意義

雖然新公共管理是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物,但它在一定程度上反映出當代各國公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢,因此對其的了解和學習,對我國行政改革的理論和實踐有一定的借鑒意義。

第一,新公共管理的核心價值之一就在于調(diào)整國家與社會、政府與市場的關(guān)系,讓市場發(fā)揮更大的作用,這對于我國的行政體制改革有一定的指導(dǎo)作用;它將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域,鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè),打破了政府提供公共服務(wù)的壟斷,一方面提高了對公眾服務(wù)的質(zhì)量和效率,另一方面緩解了政府的財政困難。目前,我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)社會行業(yè)(如教育、醫(yī)療等)長期存在因資金短缺而造成的困難,嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的良性運作;因此,借鑒西方的做法在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營,有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制,提高其經(jīng)濟效益和社會效益。

第二,新公共管理引入的一些科學的企業(yè)管理方法,如目標管理、績效評估等,對提高我國政府工作效率有促進作用;盡管公共行政管理與企業(yè)管理有各自的目的、對象以及方法,完全采用企業(yè)管理特別是私營管理的方法來實施公共行政管理并不可行,但它們強調(diào)的重視效率、產(chǎn)出,重視管理的科學性以及重視市場需求和顧客反應(yīng),都可以為我國公共行政管理所借鑒。

第三,新公共管理強化服務(wù)意識,主張以顧客為導(dǎo)向,提高服務(wù)質(zhì)量。由于我國歷史傳統(tǒng)的影響,我國政府在過去計劃經(jīng)濟時代通常強化了政府的管理職能,而忽視了政府的服務(wù)職能。在計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期,政府應(yīng)轉(zhuǎn)變管理理念,以社會和公民的滿意度為價值取向和評判標準。政府更多功能在于為社會和公民提供服務(wù),而非限制社會和公民的行為。政府作為提供公共產(chǎn)品的“企業(yè)”,應(yīng)遵照市場規(guī)律,以購買公共產(chǎn)品的“顧客”的需求作為行動指南,充分體現(xiàn)公共管理的人為關(guān)懷,滿足公眾的各種合理需求。

第四,政府應(yīng)在公共管理中引入競爭機制,取消公共服務(wù)供給壟斷性,讓更多的私營部門參與公共服務(wù),提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率;同時競爭迫使壟斷組織對顧客的需要做出反映,對政府機構(gòu)獎勵革新,推動政府的效益。

作為一種公共部門治理的新理論,我們承認新公共管理在理論和實踐上都并不是充分完善的,也不是理論發(fā)展的終點,仍然存在不足和有待解決的問題,特別是全球金融危機的發(fā)生,更引起了對新公共管理的批判與反思,提倡的一些經(jīng)濟自由市場理論思想更遭受到質(zhì)疑。盡管如此,在全球化的趨勢下,西方公共行政領(lǐng)域已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流,它通過公共管理手段的企業(yè)化和改革的多元化,有助于提高公共管理的有效性。在金融危機背景下,作為新公共管理更應(yīng)該適時發(fā)揮自己的作用,迎接時代帶來的挑戰(zhàn),幫助世界各國更快地走出金融危機,恢復(fù)經(jīng)濟的發(fā)展。

四、總結(jié)

雖然新公共管理在西方發(fā)達國家及發(fā)展中國家影響巨大,在一定程度上提高了這些國家行政管理水平,但我們在看到它的積極作用的同時,也應(yīng)該看到它并不是完善和健全的,更不是萬靈的。在遭遇全球經(jīng)濟危機的背景下,雖然面對挑戰(zhàn),但同時也是機遇,相信新公共管理對于幫助擺脫金融危機會發(fā)揮新的歷史作用,新公共管理在實踐中必定得到不斷的發(fā)展和豐富。我國在借鑒新公共管理理論時,必須考慮到由于歷史條件、經(jīng)濟和文化傳統(tǒng)等方面的不同,新公共管理在西方各國的進程、重點及所采取的具體措施均有自己的特點,因此在借鑒或運用新公共管理時不能盲目崇拜,簡單照搬照抄,應(yīng)立足國情,根據(jù)本國的各種客觀條件適當借鑒和發(fā)展,推進我國行政體制改革,建立和完善我國公共行政管理體制。

(作者單位:西南政法大學政治與公共事務(wù)學院)

主要參考文獻:

[1]賀新宇.論新公共管理理論對我國公共管理改革的借鑒意義[J].江西農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2005.3.

[2]丁煌.西方行政學說史[M].武漢大學出版社,2006.

[3]簡·萊恩著,趙成根譯.新公共管理[M].中國青年出版社,2004.

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