楊宏達(dá)　康玉寶

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快。人們對科技、現(xiàn)代化設(shè)施的依賴程度不斷提高，突發(fā)事件風(fēng)險相應(yīng)增大。近年來，各種極端自然災(zāi)害、動物疫情和事故災(zāi)難在世界范圍內(nèi)頻繁發(fā)生，對人類構(gòu)成了極大威脅。2008年初南方冰雪災(zāi)害、“3·14”拉薩打砸搶暴力事件、“5·12”汶川大地震對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾生命財產(chǎn)造成巨大損失。當(dāng)前，內(nèi)蒙古進(jìn)入了“黃金發(fā)展期、矛盾凸顯期”的新時期，如何加強(qiáng)、完善突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)尤顯重要。

一、背景情況

當(dāng)前，世界各國都對科學(xué)應(yīng)對和有效控制突發(fā)公共事件高度重視，紛紛制定和完善了有關(guān)重大事故應(yīng)急管理的法規(guī)和政策，建立起適應(yīng)本國實(shí)際的應(yīng)急體系。美國在“9·11”事件后，成立了國土安全部，制定了《國家應(yīng)急反應(yīng)計劃》。英國制定了由所在地方政府主要負(fù)責(zé)處理應(yīng)對災(zāi)害事件的辦法。法國政府則經(jīng)常進(jìn)行應(yīng)對各類突發(fā)危機(jī)的演習(xí)，不斷加強(qiáng)政府部門的緊急救援和協(xié)調(diào)作戰(zhàn)能力，不斷提高應(yīng)急專業(yè)人員和社會公眾的應(yīng)急水平。

我國政府對應(yīng)對突發(fā)公共事件高度重視，突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)取得較大進(jìn)展。2003年，國家提出加快突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的重大課題，國務(wù)院辦公廳專門成立“突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案工作小組”。2006年，國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，編制了25件國家專項(xiàng)預(yù)案和80件部門預(yù)案；各省、自治區(qū)、直轄市編制完成了省級突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案。2007年11月1日，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》開始施行，標(biāo)志著我國突發(fā)公共事件應(yīng)急體系框架基本形成。

內(nèi)蒙古突發(fā)公共事件應(yīng)急體系的建設(shè)也在不斷加快。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，2006年成立內(nèi)蒙古自治區(qū)應(yīng)急管理辦公室，2007年成立由自治區(qū)主席任主任的內(nèi)蒙古自治區(qū)應(yīng)急管理委員會。各盟市、各相關(guān)廳局都單獨(dú)或在相關(guān)部門設(shè)立應(yīng)急機(jī)構(gòu)。在應(yīng)急預(yù)案編制方面，目前，自治區(qū)已經(jīng)制定并實(shí)施了《內(nèi)蒙古自治區(qū)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和24件專項(xiàng)預(yù)案、70件部門預(yù)案；12個盟市全部制定了總體應(yīng)急預(yù)案，大多數(shù)旗縣也制定了總體應(yīng)急預(yù)案：電力、石油、石化、鋼鐵、通信、民航、鐵路等行業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案：其他各單位和行業(yè)的應(yīng)急預(yù)案編制工作也在加快推進(jìn)。應(yīng)急預(yù)案覆蓋領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。在應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)方面，基本形成了以公安、武警、解放軍為骨干的突擊力量，以抗洪搶險、抗震救災(zāi)、森林草原防火、礦山救護(hù)、醫(yī)療救護(hù)等專業(yè)隊(duì)伍為基本力量，以企事業(yè)單位專兼職隊(duì)伍和應(yīng)急救援志愿者為輔助力量的應(yīng)急救援隊(duì)伍體系，各類骨干、專業(yè)應(yīng)急人員達(dá)1萬余人，企事業(yè)輔助應(yīng)急人員近2萬人。

二、新形勢下內(nèi)蒙古突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)存在的不足

內(nèi)蒙古是自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，同時隨著重化工業(yè)、旅游業(yè)等風(fēng)險隱患大的產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，公共安全事件的風(fēng)險也在不斷增加。在新形勢、新要求下，內(nèi)蒙古突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)主要存在以下不足：

(一)應(yīng)急體系缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)功能

內(nèi)蒙古突發(fā)公共事件應(yīng)急體系由各部門根據(jù)災(zāi)害分類建立的不同應(yīng)急體系構(gòu)成，應(yīng)急救援力量分散于多個部門，全區(qū)層面的統(tǒng)一指揮與相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制沒有完全建立，當(dāng)重大突發(fā)事件的發(fā)生帶來次生、衍生災(zāi)害時，或者是涉及多災(zāi)種或跨地區(qū)、跨行業(yè)的重特大事故發(fā)生時，很可能會出現(xiàn)應(yīng)急救援力量職責(zé)不明、機(jī)制不順、難以協(xié)同作戰(zhàn)的問題，使得應(yīng)急體系的作用不能充分發(fā)揮。

(二)應(yīng)急預(yù)案編制的規(guī)范化水平較低

內(nèi)蒙古應(yīng)急預(yù)案的編制存在各地區(qū)、各部門工作不平衡，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的問題，特別在一些基層單位中。應(yīng)急預(yù)案編制人員水平參差不齊、專業(yè)性不強(qiáng)。導(dǎo)致編制出的應(yīng)急預(yù)案差別很大，水平不高，可操作性差。尤其在一些基層單位中，存在著預(yù)案編制程序不規(guī)范，缺乏事前調(diào)研。危險源識別、預(yù)案目標(biāo)、責(zé)任與功能不清晰，預(yù)案的分級響應(yīng)和救援措施有效性不足等諸多缺陷。

(三)應(yīng)急人員配備不完善

突發(fā)公共事件應(yīng)急體系需要有專人對危險源進(jìn)行一定的監(jiān)控與管理，而內(nèi)蒙古大部分應(yīng)急機(jī)構(gòu)人員編制職數(shù)沒有到位，多數(shù)為兼職工作，專職人員較少。因此。當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生時，很容易造成各種資源難以快速集中、整合，各種應(yīng)急措施難以快速實(shí)施到位。

(四)應(yīng)急培訓(xùn)和演練不足

當(dāng)前突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)普遍存在著應(yīng)急預(yù)案只停留在文字層面，缺少必要的、有針對性的應(yīng)急演習(xí)演練問題，特別是高層次、綜合性、跨地區(qū)、跨部門、跨災(zāi)種的演練不足。有的部門、地區(qū)也很少組織相關(guān)人員進(jìn)行預(yù)防知識教育培訓(xùn)，特別是應(yīng)對突發(fā)事件的演習(xí)與演練。因此，一旦突發(fā)公共事件發(fā)生，應(yīng)急體系的實(shí)施效果如何并不清楚。

三、對策措施

(一)完善預(yù)案體系建設(shè)，強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案的針對性、可操作性和實(shí)用性

各行業(yè)特別是安監(jiān)、教育、衛(wèi)生、旅游、建設(shè)等重點(diǎn)行業(yè)及單位，要在專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助下編制和修訂應(yīng)急預(yù)案，不斷提高應(yīng)急預(yù)案的針對性、可操作性和實(shí)用性。應(yīng)急預(yù)案體系要向基層延伸。加強(qiáng)基層單位和社會單元的預(yù)案體系建設(shè)，推進(jìn)各盟市、各旗縣、各行業(yè)的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，加強(qiáng)對街道、社區(qū)、學(xué)校、企事業(yè)等各社會單元應(yīng)急預(yù)案編制工作的督促和指導(dǎo)，基本構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”全覆蓋的應(yīng)急預(yù)案體系。

(二)完善保障體系建設(shè)，強(qiáng)化應(yīng)急處置突發(fā)事件的綜合保障能力

建議在全區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃、建設(shè)并使用統(tǒng)一的應(yīng)急標(biāo)志，加強(qiáng)人員密集場所、商務(wù)、小區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)的應(yīng)急避難場所建設(shè)。盡快建立政府應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫、相關(guān)企業(yè)和單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，使得各方能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)急資源信息共享。建立物資儲備數(shù)據(jù)庫，制定調(diào)用方案，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理應(yīng)急儲備物資。建立和完善應(yīng)急專項(xiàng)資金、公共財政應(yīng)急儲備資金制度，保障突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)對工作的經(jīng)費(fèi)需要。

(三)完善工作運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化應(yīng)急處置突發(fā)事件的效能

要建立健全對突發(fā)公共事件的預(yù)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建、調(diào)查評估等機(jī)制，形成包括事前、事發(fā)、事中、事后等各個環(huán)節(jié)的一整套工作運(yùn)行機(jī)制。一是增強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)公共事件的預(yù)見性和主動性，建立跨部門、跨區(qū)域、跨災(zāi)種的綜合監(jiān)測預(yù)警平臺和預(yù)警信息發(fā)布平臺，二是加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)、重要場所的安全監(jiān)管，加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期識別能力，提高社會安全事件的早期控制能力，加強(qiáng)對次生、衍生災(zāi)害的綜合分析能力。三是加強(qiáng)對已發(fā)生的突發(fā)公共事件進(jìn)行全面評估，特別對事件的起因、性質(zhì)、影響、責(zé)任、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和恢復(fù)重建等問題進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查評估。

(四)建議在特殊行業(yè)、重點(diǎn)地區(qū)先行試點(diǎn)，為全區(qū)應(yīng)急管理探索經(jīng)驗(yàn)

一是吸取四川汶川大地震的教訓(xùn)，建議在區(qū)內(nèi)學(xué)校、醫(yī)院、化工、旅游等特殊行業(yè)單位先行開展突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)綜合試點(diǎn)。二是鑒于呼市、包頭、鄂爾多斯市是自治區(qū)人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、能源富集、政治地位重要的地區(qū)，建議在呼包鄂先行開展地區(qū)性突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)綜合試點(diǎn)，為自治區(qū)乃至全國提供包括能源、化工等方面的應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)。

(五)要充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，為全區(qū)應(yīng)急管理提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐

建議制定有關(guān)鼓勵政策，充分發(fā)揮內(nèi)蒙古減災(zāi)研究所、內(nèi)蒙古應(yīng)急預(yù)案管理中心等專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，使之與各級應(yīng)急主管部門、各行業(yè)、各地區(qū)形成良好的合作機(jī)制，共同開展好應(yīng)急工作，如編寫修訂各類應(yīng)急預(yù)案，建立各種應(yīng)急管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，開展應(yīng)急知識講座、應(yīng)急能力評估、危險源調(diào)查，指導(dǎo)演習(xí)演練，切實(shí)提高我區(qū)突發(fā)公共事件應(yīng)急體系的科學(xué)性和規(guī)范性。