周德洋

《銀行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》評析

2009年6月18日,美國總統(tǒng)奧巴馬公布了財政部起草的一項名為《金融監(jiān)管改革——一種全新的基礎(chǔ):美國金融監(jiān)管體制的重構(gòu)》(簡稱《金融監(jiān)管改革》)的方案。該方案包括五部分的內(nèi)容:一是促進對金融機構(gòu)的穩(wěn)健監(jiān)管;二是對金融市場實施全面監(jiān)管;三是保護消費者和投資者,防止其遭受金融濫用;四是向政府提供其管理金融危機所需的工具;五是提高國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并改進國際合作。

金融監(jiān)管的價值定位:由“分業(yè)監(jiān)管”走向“聯(lián)合監(jiān)管”

美國財政部起草的《銀行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》對金融監(jiān)管政策進行重大轉(zhuǎn)變,由“分業(yè)監(jiān)管”走向“聯(lián)合監(jiān)管”。其中將對大型、高杠桿以及高關(guān)聯(lián)度的金融公司及他們的子公司進行全面充分的監(jiān)管作為首要目的,意圖通過讓大型、高杠桿以及高關(guān)聯(lián)度的金融公司接受理事會聯(lián)邦儲備系統(tǒng)全面的監(jiān)管來緩和對金融穩(wěn)定的威脅。其主要體現(xiàn)在下列幾個方面:

加強對本國和外國一級金融控股公司的監(jiān)管

放寬金融公司的認定范圍?！躲y行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》要求在《1956年銀行控股公司法》的第二部分的最后增加關(guān)于美國金融公司和外國金融公司的界定。該草案將依據(jù)美國聯(lián)邦或者州法律成立或組建,或者全部或部分、直接或間接在美國開展金融活動的銀行控股公司或者其他公司認定為美國金融公司。同時,它還把在美國以外的國家成立或者組建,全部或部分、直接或間接地(包括通過在美國的分支機構(gòu))在美國開展金融活動的銀行控股公司或者其他公司認定為外國金融公司。這無疑放寬了金融公司的范圍。據(jù)此,美聯(lián)儲可以將符合條件的金融公司認定為一級金融控股公司,從而納入到《銀行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》的規(guī)制范疇。

明確一級金融控股公司的認定標(biāo)準(zhǔn)。鑒于聯(lián)合監(jiān)管的需要,《銀行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》首先明確一級金融控股公司的認定標(biāo)準(zhǔn)。其中,美聯(lián)儲將美國金融公司認定為一級金融控股公司需要考慮如下相關(guān)因素:一是公司金融資產(chǎn)的數(shù)量和性質(zhì);二是公司債務(wù)的數(shù)量和種類,包括對短期資金的依賴程度;三是公司資產(chǎn)負債表外風(fēng)險的范圍和程度;四是公司同其他主要金融公司交易和關(guān)系的程度;五是公司對于家庭、商業(yè)、州或地方政府信用以及金融體系流動性十分重要;六是金融服務(wù)監(jiān)管委員會推薦;七是理事會認為合適的其他因素。對于外國金融公司,美聯(lián)儲理事會也應(yīng)考慮同上述類似的相關(guān)因素。

加強對一級金融控股公司的監(jiān)管。為防范一級金融控股公司對全球或者美國的金融穩(wěn)定或者經(jīng)濟產(chǎn)生威脅,《銀行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》明顯加強了對一級金融控股公司的監(jiān)管。該草案規(guī)定,從美聯(lián)儲理事會將其認定為一級金融控股公司之日起180天內(nèi),該一級金融控股公司均應(yīng)到美聯(lián)儲理事會進行注冊,并提交美聯(lián)儲理事會認為必要和合適的可以實現(xiàn)監(jiān)管目的的信息。同時還規(guī)定,一級金融控股公司及其子公司還必須向美聯(lián)儲理事會提交報告。此外,美聯(lián)儲理事會還要求一級金融控股各公司定期報告對于信貸風(fēng)險所采取的快速且合法的解決方案,它包括在面對嚴重金融危機時實施的合法快速的計劃、單個一級金融控股公司與其他一級金融控股公司之間互相的信貸風(fēng)險敞口的性質(zhì)和范圍等。

強化美聯(lián)儲職能及金融監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)作

擴大美聯(lián)儲權(quán)利。按照《金融監(jiān)管改革》的設(shè)想,授權(quán)美聯(lián)儲監(jiān)管所有系統(tǒng)風(fēng)險重要性機構(gòu),美聯(lián)儲應(yīng)該擁有權(quán)利及責(zé)任對一級金融控股公司實行聯(lián)合監(jiān)管。這樣一來,美聯(lián)儲監(jiān)管的對象由目前的銀行和銀行控股公司擴大到投資銀行、保險公司等系統(tǒng)性風(fēng)險重要性機構(gòu)。《銀行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》明顯擴大了美聯(lián)儲的權(quán)利。根據(jù)規(guī)定,如果美聯(lián)儲理事會認為某一金融公司發(fā)生的實質(zhì)性金融危難在經(jīng)濟承受壓力期間對全球或者美國的金融穩(wěn)定或者經(jīng)濟產(chǎn)生威脅,那么美聯(lián)儲理事會就可以在沒有委托授權(quán)的情況下,通過規(guī)章或命令的形式將該金融公司認定為一級金融控股公司。被認定為一級金融控股公司后,該公司需要到美聯(lián)儲進行注冊,并履行報告義務(wù)。

從上述規(guī)定來看,這不僅使得美聯(lián)儲可以對大型的銀行業(yè)控股公司進行監(jiān)管,而且還可以對規(guī)模和復(fù)雜性與上述銀行業(yè)控股公司相當(dāng)?shù)乃蟹倾y行金融公司進行監(jiān)管。

加強國內(nèi)金融監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作。《銀行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》還強調(diào)國內(nèi)金融監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作。為促進信息的共享和協(xié)調(diào),識別新出現(xiàn)的風(fēng)險,該法要求成立金融服務(wù)監(jiān)督委員會,賦予該委員會有收集任何金融機構(gòu)相關(guān)信息的權(quán)利。該委員會可以就如何識別那些破產(chǎn)可能會威脅金融體系穩(wěn)定的金融公司向美聯(lián)儲提建議。在一級金融控股公司的認定上,如果該公司擁有一個或者多個功能上已被相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的子公司,那么美聯(lián)儲在做最終認定決定前就應(yīng)該同每一個子公司的主要聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)進行磋商。在要求金融控股公司提供最新的審計或者未被審計的財務(wù)報告時,如果該金融公司存在一個主要的金融監(jiān)管機構(gòu),那么美聯(lián)儲應(yīng)該同該金融監(jiān)管機構(gòu)進行協(xié)商,并最終決定是否可以從該金融監(jiān)管機構(gòu)獲得。

建立國際磋商合作機制?！躲y行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》還要求建立一種國際磋商合作機制來加強監(jiān)管。該草案規(guī)定,美聯(lián)儲理事會和美國財政部應(yīng)該同外國伙伴進行磋商,通過多邊機制來達成共同監(jiān)管協(xié)議,從而形成對大型、高杠桿率和高關(guān)聯(lián)度的金融公司進行全面審慎監(jiān)管的制度。同時,對于外國一級金融控股公司的監(jiān)管,美聯(lián)儲理事會還應(yīng)參考其對美國一級金融控股公司的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),使其符合《1991年加強對外國銀行監(jiān)管法》所確立的給予外國銀行“互惠性國民待遇原則”的要求。

進一步落實審慎監(jiān)管原則

加強宏觀方面的審慎監(jiān)管。為了降低一級金融控股公司對美國金融穩(wěn)定和經(jīng)濟的風(fēng)險,美聯(lián)儲通過法律或命令來實現(xiàn)對一級金融控股公司的審慎監(jiān)管原則,以期用最低的成本來實現(xiàn)金融穩(wěn)定的最大化和美國經(jīng)濟金融的長期穩(wěn)定?！躲y行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》加強了宏觀方面的審慎監(jiān)管,努力在鼓勵金融機構(gòu)競爭、注重金融體系效率的同時,盡可能尋求競爭與穩(wěn)定、安全與效率的有機結(jié)合。

微觀方面實施更為嚴格的審慎監(jiān)管原則?！躲y行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》對于一級金融控股公司的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)比銀行控股公司的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)更嚴,這主要體現(xiàn)在風(fēng)險的資本要求、限制杠桿率、流動性要求、全面風(fēng)險管理要求等方面。這使得一級金融控股公司在美聯(lián)儲認定和注冊后擁有充足的資本金和良好的管理。

拓展審慎監(jiān)管的范圍?！躲y行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》進一步延展了審慎監(jiān)管的范圍。它對一級金融控股公司的聯(lián)合監(jiān)管延伸到母公司及其所有子公司。美聯(lián)儲可以要求其提交報告、接受檢查、或?qū)ζ鋵嵤└叩膶徤鳂?biāo)準(zhǔn)或更加嚴格的業(yè)務(wù)限制,也使得在美國境內(nèi)擁有資產(chǎn)或者開展金融活動的外國金融公司的子公司在一定程度上也受到審慎監(jiān)管原則的制約。

加強微觀監(jiān)管:注重金融控股公司法人治理結(jié)構(gòu)

嚴格一級金融控股公司的資本金要求。《銀行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》以資本金為標(biāo)準(zhǔn)將一級金融控股公司分為資本充足、資本不足、資本明顯不足、資本嚴重不足四類。雖然《1956年銀行控股公司法》第6(C)部分對銀行控股公司的資本金有明文規(guī)定,但是美聯(lián)儲還進一步要求一級金融控股公司限制杠桿比率和進行全面風(fēng)險管理。當(dāng)一級金融控股公司資本明顯不足時,美聯(lián)儲通過限制有形資產(chǎn)和總資產(chǎn)的比率在某一特定水平來限制杠桿比率。當(dāng)然,其還必須滿足有形資產(chǎn)至少占總資產(chǎn)的2%,并且不超過要求的最低限度資本金的65%這一條件。

限制一級金融控股公司的信貸風(fēng)險敞口。按照《銀行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》的規(guī)定,美聯(lián)儲可通過法規(guī)來禁止一級金融控股公司對任何非關(guān)聯(lián)公司的信貸風(fēng)險敞口超過其股份和盈余總和的25%,在必要的時候,美聯(lián)儲甚至還可以采取更低的比例標(biāo)準(zhǔn)。對于信貸風(fēng)險,該草案進行了詳盡的列舉性規(guī)定。這些規(guī)定比以往的規(guī)則更為嚴格。

強化一級金融控股公司的信息披露義務(wù)。為了和《新巴塞爾資本協(xié)議》所規(guī)定的信息披露義務(wù)接軌,同時便于對一級金融控股公司的風(fēng)險敞口、資本充足程度以及風(fēng)險管理能力進行市場化評估,美聯(lián)儲要求一級金融控股公司按照其要求定期進行公開信息披露。在進行信息披露時,應(yīng)該遵循信息披露的真實性、準(zhǔn)確性、完整性、及時性和有效性等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

對一級金融控股公司的高管薪酬進行限制。在沒有事先獲得美聯(lián)儲書面同意的情況下,一級金融控股公司將不能向高級管理人員支付獎金紅利。同時,在該一級金融控股公司存在資本金不足情形之日起十二個月,不能向高級管理人員提供超過管理層平均水平的經(jīng)濟補償(不包括獎金紅利、股票期權(quán)、股息)。

加強監(jiān)管一級金融控股公司的并購行為?？紤]到混業(yè)經(jīng)營所帶來的并購活動增多的現(xiàn)象,《銀行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》對其亦進行了相應(yīng)規(guī)定。如果是基于《1956年銀行控股公司法》第三部分的目的而進行并購,那么該一級金融控股公司可以被認定為銀行控股公司。對于非銀行公司的并購,該草案確立了大型并購的提前報告制度、例外機制、報告程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、銀行控股公司的適法性。

健全退出機制:完善資本不足的救濟機制

要求資本不足的一級金融控股公司遞交資本金恢復(fù)計劃。對于存在資本不足情形的一級金融控股公司,美聯(lián)儲要求其在合理期限內(nèi)(一般是45天)提交一份資本金恢復(fù)計劃。該計劃書應(yīng)詳細說明公司實現(xiàn)充足資本的步驟,計劃每年公司能達到的資本水平,公司如何按照本法的規(guī)定恪守限制和實現(xiàn)要求,公司參與活動的種類和水平以及其他美聯(lián)儲所要求的內(nèi)容。此外,對于資本不足的一級金融控股公司還存在資產(chǎn)增值限制、并購和開展新業(yè)務(wù)的提前同意等要求。

對資本明顯不足的一級金融控股公司采取特別授權(quán)行動。如果某類金融控股公司資本明顯不足或者出現(xiàn)資本不足的某類金融控股公司沒有遞交和執(zhí)行資本恢復(fù)計劃,那么美聯(lián)儲可以要求其進行資產(chǎn)重組或者注資,并限制其與關(guān)聯(lián)公司之間進行交易。同時,為改造公司,美聯(lián)儲還可以要求其重新選舉董事、解任董事或高級管理人員并聘用合格的高級管理人員以提振公司信心。此外,美聯(lián)儲還可以采取措施限制該公司的資本增值,并要求剝離不良資產(chǎn)等一系列措施。

對資本嚴重不足的一級金融控股公司的強制性破產(chǎn)要求。當(dāng)一類金融控股公司出現(xiàn)資本嚴重不足情形時,美聯(lián)儲應(yīng)該在出現(xiàn)該情形之日起90日內(nèi)要求該公司按照美國破產(chǎn)法要求遞交破產(chǎn)申請。

對我國的啟示

雖然我國推行的“一行三會”及“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的金融監(jiān)管框架在一定程度上有助于避免出現(xiàn)類似于美國的次貸危機。誠然如此,美國《銀行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》的主要原則和精神值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

積極推行以統(tǒng)一監(jiān)管為目標(biāo)的金融監(jiān)管體制改革

近年來,我國金融業(yè)迅猛發(fā)展,發(fā)展金融控股公司并開展混業(yè)經(jīng)營活動逐漸成為各大型金融機構(gòu)的重點發(fā)展方向。在這種情形下,我們應(yīng)清醒認識到我國現(xiàn)行監(jiān)管體制存在的問題。如何對大型復(fù)雜化集團化的金融機構(gòu)進行監(jiān)管;如何新型復(fù)雜金融產(chǎn)品加強風(fēng)險監(jiān)管;各監(jiān)管機構(gòu)之間如何進行協(xié)調(diào)合作;如何防止監(jiān)管套利和監(jiān)管空白;對內(nèi)外資金融機構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)如何協(xié)調(diào)和統(tǒng)一;如何在監(jiān)管和金融自由之間尋求合理的界限,等等。這些問題目前并未得到妥善解決。美國《銀行控股公司現(xiàn)代化法2009(草案)》重點加強了對大型、關(guān)聯(lián)金融公司的統(tǒng)一監(jiān)管。因此,我國在前期金融監(jiān)管改革的基礎(chǔ)上,有必要繼續(xù)對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的監(jiān)管資源進行整合,以精簡機構(gòu)、提高效率為原則,積極推行以統(tǒng)一監(jiān)管為目標(biāo)的金融監(jiān)管體制改革亦應(yīng)成為我國金融監(jiān)管改革的前進方向。

進一步強化審慎監(jiān)管原則

由于我國2001年加入WTO時承諾大幅度開放國內(nèi)金融業(yè),為應(yīng)對外資金融機構(gòu)的挑戰(zhàn),我國積極提高中資金融機構(gòu)的國際化水平,并引入了以風(fēng)險為核心的審慎監(jiān)管原則。例如,以風(fēng)險為基礎(chǔ)的貸款質(zhì)量五級分類管理體系,逐漸強化資本充足率的監(jiān)管,完善專門性監(jiān)管機構(gòu),解決國有商業(yè)銀行巨額不良資產(chǎn),推進國有商業(yè)銀行股改上市。這使得我國的金融監(jiān)管體制得以逐步建立和完善,并提高了應(yīng)對金融風(fēng)險的能力。雖然引進了一定范疇的風(fēng)險監(jiān)管措施,隨著金融業(yè)務(wù)的發(fā)展和創(chuàng)新,監(jiān)管的漏洞和風(fēng)險監(jiān)管不足日益凸顯。因此,進一步強化審慎監(jiān)管原則,建立科學(xué)的金融機構(gòu)風(fēng)險評價體系,通過風(fēng)險監(jiān)管來識別和衡量金融機構(gòu)的風(fēng)險點,并尋找合適的防范和化解金融風(fēng)險的相關(guān)措施,尋求金融機構(gòu)外部風(fēng)險和內(nèi)部風(fēng)險控制的有機結(jié)合,已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

加強信息披露制度建設(shè)

真實、準(zhǔn)確、完整、及時和有效的信息披露制度一直以來是各國金融機構(gòu)信息披露制度改革的發(fā)展方向。正是由于美國各監(jiān)管當(dāng)局對大型金融機構(gòu)推出的復(fù)雜金融衍生產(chǎn)品信息披露制度缺乏明確要求,導(dǎo)致大型金融機構(gòu)對復(fù)雜的金融產(chǎn)品的信息披露不充分,這使得沒有得到充分信息的投資者很難做出正確的投資決策。提高金融機構(gòu)和創(chuàng)新性復(fù)雜金融產(chǎn)品的透明度,加強信息披露制度建設(shè),應(yīng)成為我國信息披露制度建設(shè)的重要內(nèi)容。我們應(yīng)完善信息披露相關(guān)立法,對于信息披露不真實、不準(zhǔn)確、不完全、不及時或者無效的情形施加相應(yīng)的法律責(zé)任,對故意欺騙投資者的行為追究民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

完善金融機構(gòu)退出監(jiān)管機制

2007年6月1日實施的《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條有了關(guān)于金融破產(chǎn)機構(gòu)的具體規(guī)定。值得注意的是,該《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定,金融機構(gòu)實施破產(chǎn)的,國務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實施辦法。但是作為與該法配套的行政法規(guī)確還沒有出臺。當(dāng)金融機構(gòu)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力時,如何對其進行接管、托管、宣告破產(chǎn)等尚缺乏詳細的可操作細則。同時,由于存款保險制度等配套措施尚未建立,對于這些具有高負債、涉及眾多利害關(guān)系人的金融機構(gòu)實施破產(chǎn)很容易造成系統(tǒng)性風(fēng)險和社會信用危機。為規(guī)范我國金融機構(gòu)的市場退出機制,應(yīng)盡快出臺與我國《破產(chǎn)法》相配套的《金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》,以進一步完善金融機構(gòu)破產(chǎn)的具體操作規(guī)則。

(作者單位:中國工商銀行法律事務(wù)部)