杜苗苗

摘要：公務(wù)員作為國家權(quán)力的具體執(zhí)行者，擔(dān)負(fù)著管理國家、保證整個國家機器正常運行的重要職責(zé)和使命，其權(quán)利的有效保障對我國法制的完善起著重要的作用，是我國依法治國進程中的一個重要步驟。我國當(dāng)前公務(wù)員權(quán)利救濟僅限于內(nèi)部行政救濟，救濟程序不全面，救濟效果不徹底，從國內(nèi)外情形來看，公務(wù)員權(quán)力救濟的司法救濟方式值得探討。本文嘗試著就公務(wù)員權(quán)力救濟之司法救濟的必要性和可行性進行分析，以期更好地保護公務(wù)員權(quán)利，實現(xiàn)國家機器的和諧運轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；權(quán)利救濟；司法救濟；機制

中圖分類號：D920.1文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1002-2589(2009)06-0092-02

一、公務(wù)員權(quán)利救濟之司法救濟的必要性

(一)現(xiàn)有公務(wù)員權(quán)利救濟機制存在的問題需要司法救濟

1．我國公務(wù)員權(quán)力救濟機制的具體規(guī)定

1993年10月1日，《國家公務(wù)員暫行條例》施行。該條例除規(guī)定了公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)之外，還在第十六章明確規(guī)定了公務(wù)員的申訴、控告制度。對申訴、控告的含義，公務(wù)員提起申訴、控告的條件，申訴、控告的受理機關(guān)，申訴、控告的程序以及對公務(wù)員的損害賠償問題都作了規(guī)定，使公務(wù)員可以依法通過行使申訴、控告權(quán)來尋求權(quán)利救濟。2006年1月1日《中華人民共和國公務(wù)員法》正式實行，新法相對于原《國家公務(wù)員暫行條例》在公務(wù)員權(quán)利救濟方面作了許多有益的修改和完善。

我國公務(wù)員權(quán)力救濟機制具體規(guī)定為：第一是復(fù)核，《公務(wù)員法》及《國家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》上的復(fù)核，指國家公務(wù)員對國家行政機關(guān)作出的涉及本人權(quán)益的人事處理決定不服，向原處理機關(guān)提出重新審查的意見和要求；第二是申訴，指公務(wù)員對涉及本人的人事處理決定(包括行政處分的決定和被降職、被辭退的決定等)不服時，可以向原處理機關(guān)申請復(fù)核，同時有權(quán)向同級公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機關(guān)的上一級機關(guān)申訴，其中對處分決定不服的，也可以向監(jiān)察機關(guān)提出申訴；第三是控告，指國家公務(wù)員對國家行政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人侵犯其合法權(quán)益的行為，有權(quán)向上級行政機關(guān)或者行政監(jiān)察機關(guān)提出指控；第四是人事仲裁，指國家公務(wù)員與國家行政機關(guān)因錄用、調(diào)動、履行聘任合同發(fā)生人事爭議，公務(wù)員向人事仲裁機關(guān)申請仲裁的制度，我國《公務(wù)員法》中規(guī)定人事仲裁的適用范圍僅為聘任制公務(wù)員。

2．我國公務(wù)員權(quán)力救濟機制的突出問題

在前面介紹了我國公務(wù)員權(quán)利救濟的現(xiàn)行機制有：復(fù)核、申訴、控告，可是這些方式都屬于內(nèi)部救濟，人事仲裁介入了外力，只是人事仲裁僅限于公務(wù)員隊伍中很少數(shù)的聘任制公務(wù)員。也就是說，到目前為止，我國公務(wù)員權(quán)利救濟的途徑還主要是內(nèi)部救濟、行政救濟。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有很少數(shù)的公務(wù)員對經(jīng)過申訴、控告的處理決定仍然不服，無奈去法院起訴，但是法院卻不能立案，因為在我國內(nèi)部處理不是成為行政訴訟的立案范圍，法律依據(jù)不足，最后只能無果而終。在調(diào)查我們走訪了烏魯木齊市委，了解到'~006年一位處級干部因認(rèn)為自己收到不公處分，一直申請?zhí)幚?，直到兩年，最后向法院訴訟，但是該類內(nèi)部行政行為在我國不具備立案條件，只能無果而終。我們暫且不說其要求是否合理，單就救濟途徑的充分性來說是不足的。

“衡量一項為公民權(quán)益提供保護和救濟的法律制度是否健全和成熟，一個重要的標(biāo)準(zhǔn)就是看其有無保證此項制度正常運作，相對獨立和負(fù)責(zé)的工作機構(gòu)?！?/p>

(二)國外公務(wù)員權(quán)利救濟機制的共同特征凸顯司法救濟

1．國外公務(wù)員權(quán)利救濟之司法救濟的具體規(guī)定

公務(wù)員權(quán)利救濟的具體機制在各個國家不盡相同，受歷史、社會文化等因素的影響，救濟機構(gòu)和程序也有所差別。但是，相似的權(quán)利救濟精神給了這些制度可比的基礎(chǔ)，我們了解各個國家的公務(wù)員權(quán)利救濟機制，尋找共同之處，借鑒西方國家已有的較為完備的救濟制度，對于確立我國的相關(guān)制度具有重要的參考價值。

美國公務(wù)員權(quán)利救濟中關(guān)于司法救濟是這樣規(guī)定的，公務(wù)員就行政機關(guān)侵害其權(quán)利的行為在向功績制保護委員會和平等任用機會委員會及聯(lián)邦勞動關(guān)系局或其特別顧問提出申訴后，如不服功績制保護委員會和平等任用機會委員會及聯(lián)邦勞動關(guān)系局或其特別顧問作出的處理決定，可向法院提起訴訟。法國的具體規(guī)定為，法國公務(wù)員權(quán)利司法救濟的管轄法院是有：總統(tǒng)任命的公務(wù)員的訴訟由最高行政法院受理，其他公務(wù)員原則上由其任職地的地方行政法庭受理；法院的受理范圍：普遍性的行政行為或具體的行政行為，只要對公務(wù)員的權(quán)利和利益造成了不利的影響，都可作為訴訟對象；具體行政行為的訴訟主體不僅包括個人，公務(wù)員團體也有訴訟資格。

日本確立了對公務(wù)員權(quán)利救濟的司法救濟手段。在日本，關(guān)于職務(wù)行為請求權(quán)、財產(chǎn)性請求權(quán)、勞動基本權(quán)以及其他的基本人權(quán)，如果受到雇傭者國家或者地方公共團體的侵害，都承認(rèn)最終通過法院獲得救濟。其法律依據(jù)是，日本《國家公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員如果對人事院作出的不服申訴的判定不服，可向法院提起行政案件訴訟。

2．國外公務(wù)員權(quán)利救濟中司法救濟的共同之處

首先是救濟方式上行政救濟和司法救濟兩種方式同時具備。其次是行政救濟與司法救濟有效銜接?？v觀各國公務(wù)員權(quán)利救濟機制，我們可以發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員權(quán)利的行政救濟和司法救濟是兩種不可缺少的救濟方式，并且后者都是最后的救濟手段。獲得司法救濟是公民的基本權(quán)利，司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督或者說制約，也是現(xiàn)代法治以“權(quán)力制約權(quán)力”精神的要求。司法救濟既充分尊重行政機關(guān)的自主管理、自主監(jiān)督的權(quán)力，同時又能保證救濟的公正性，切實保護公務(wù)員權(quán)益。

二、公務(wù)員權(quán)利救濟之司法救濟的可行性

(一)公務(wù)員權(quán)利救濟之司法救濟的原則性規(guī)定

在人類文明史上，當(dāng)私力救濟過渡為公力救濟以后，訴訟便以其不可質(zhì)疑的優(yōu)勢成為解決糾紛的主要的和最為重要的方式。隨著現(xiàn)代國家權(quán)力分立理論的形成和發(fā)展，司法最終解決原則便以其優(yōu)勢確立了其不可動搖的地位。司法最終解決原則是指一切糾紛都應(yīng)當(dāng)有司法解決的途徑，而司法途徑對糾紛的解決是最終的和最為有效的解決途徑。司法救濟還具有對行政權(quán)力的行使進行審查監(jiān)督的功能，這有助于打破行政權(quán)力運行的封閉性。司法救濟的存在構(gòu)成了對行政權(quán)力的制衡，這有助于約束行政機關(guān)的行為以使之符合法律的要求。通過司法救濟，不僅現(xiàn)實地救濟了受到侵害的權(quán)利，而且強化了社會成員的權(quán)利意識和法律觀念。在日益重視權(quán)利的今天，一個國家的權(quán)利救濟體系應(yīng)是完整和充分的。相較于其他權(quán)利救濟方式，司法救濟對公正的價值追求使之成為權(quán)利救濟體系中最終的救濟方法和途徑。

(二)公務(wù)員權(quán)利救濟之司法救濟的具體性規(guī)定

第一，擴大人事仲裁司法審查的范圍。我國《公務(wù)員法》和《中央機關(guān)及所屬事業(yè)單位人事爭議仲裁委員會章程》規(guī)定聘任制公務(wù)員可尋求中立第三方來進行人事仲裁，但是大多數(shù)非聘任制公務(wù)員卻被排除，這不符合救濟的實質(zhì)。我國立法應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員這一群體提供平等的救濟選擇權(quán)。

第二，建立司法審查制度。引入司法審查有諸多優(yōu)勢：能夠克服行政內(nèi)救濟中救濟機構(gòu)的獨立性得不到保障的問題。更好地保護公務(wù)員的合法權(quán)益；有利于加強對行政機關(guān)的監(jiān)督，體現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的制約；有利于社會主義法治建設(shè)。當(dāng)然，我們要引入司法審查，并不是不要行政救濟，只是在行政救濟無法達(dá)到有效救濟時再用。畢竟在很多細(xì)節(jié)方面，法官在相關(guān)行政管理方面的知識和經(jīng)驗并不全面；同時司法過多地干預(yù)也不利于行政權(quán)實施的連貫性和權(quán)威性。所以將司法審查的范圍和應(yīng)用作以下規(guī)定。

首先，司法審查的范圍應(yīng)界定在行政權(quán)和司法權(quán)的邊界，即只有當(dāng)公務(wù)員權(quán)利受到的損害達(dá)到了司法救濟的程度和司法救濟對此明顯有效時，公務(wù)員才能發(fā)動司法救濟程序，申請對行政權(quán)的司法審查。從這個角度出發(fā)，有以下兩類：一是對公務(wù)員的憲法性基本權(quán)利造成侵害或限制的行為，這是憲法審查的要求；二是對公務(wù)員本身身份的重大影響，如對公務(wù)員的錄用、辭退、開除、強令退休等行為。

其次，在司法介入的時間上也應(yīng)有嚴(yán)格的限定?！八痉?quán)過早地介入，必然會不當(dāng)?shù)馗蓴_行政過程，造成兩種國家權(quán)力資源的無謂消耗；過遲地介入則不利于保護公民(公務(wù)員)的合法權(quán)益免于違法行政之侵害?！蔽覀兘栌们拔奶徇^的權(quán)利救濟的原則，優(yōu)先內(nèi)部救濟，窮盡行政救濟再司法救濟，這樣可以較好地兼顧效率和公平。規(guī)定公務(wù)員在對權(quán)利遭受侵害的行政行為申請司法救濟之前應(yīng)當(dāng)先行向有關(guān)部門申請行政內(nèi)救濟，只有對行政內(nèi)救濟不服時方可申請法院司法審查，不經(jīng)過行政內(nèi)救濟不得啟動司法審查。同時，當(dāng)該受理的行政機關(guān)遲遲不作出裁判超過一定時限時，應(yīng)該允許公務(wù)員申請法院的司法救濟，以利于保護公務(wù)員的合法權(quán)益。

(責(zé)任編輯王麗君)