沈 鈺

[摘要]政府預算作為政府的基本財政收支計劃,不僅可以對政府收支進行嚴密的控制,而且成為指導和控制一切政府活動最為有效的工具。我國預算制度的改革工作在實踐中也在努力探索,與時俱進,但隨著國民經濟的發(fā)展,政府預算的規(guī)模不斷擴大,預算過程中顯現出一些問題需要加以改進和完善。筆者結合自身工作實踐,研究學習已有的理論觀點對預算編制中存在的內容不全、不規(guī)范、質量不高、透明度不夠、保障不力等問題進行了綜合分析,并提出了相應的改進措施。

[關鍵詞]預算編制 法律 形式

一、預算編制法律的分析

市場經濟的本質是法制經濟,預算法制化既是社會主義民主政治文明的必然要求,又是公共財政和政府預算的基本特征。預算法實施10多年來的實踐表明,預算法既有法律本身存在的有些內容陳舊過時和有些重要內容存在缺失的問題,也有后來財政預算改革實踐成果墮需予以法律確認規(guī)范的問題,還有法律過于簡單、不細致、缺乏可操作性和指導性的問題,使得預算法的很多內容已經滯后于預算管理實踐的需要。限于當時的主客觀條件,現行的預算法具有明顯的政府權力主導型的痕跡,法中突出規(guī)定的主要是政府在預算管理中的地位和作用,而各級人大對政府預算的審查監(jiān)督權力、地位等體現的不夠。因而,在實踐中存在的預算權力過于集中政府、政府自由裁量權過大、財政預算運行缺乏有效的權力制約機制等問題越來越突出。因此,盡快對現行預算法進行修訂,是加強我國預算法制建設的當務之急.如,現行預算法中對預算調整的規(guī)定,就是一個在修訂時必須要解決的問題。在預算法修訂過程中,還應本著能夠細化規(guī)范的不作原則粗放規(guī)定,能夠具體規(guī)范的不作空洞抽象規(guī)定的思想。修訂后的預算法要成為指導和推動我國預算分配、運行、管理和監(jiān)督的全面法治化和規(guī)范化的有力途徑和手段。

二、預算編制內容的分析

在中國,政府的財政收入分為預算內和預算外兩塊,各級財政部門編制的預算案一般僅反映預算內資金的分配情況,而對于數額龐大的預算外資金不予反映這樣,政府手中的財政資金只有一部分在預算中得以反映,編制的預算從內容上看是不完整的。由于政府預算內容不完整,導致大量財政資金游離于人大的監(jiān)督之外,狹窄的預算收支范圍既弱化了應有的預算監(jiān)督,亦削弱了政府預算的宏觀調控能力。其危害有:一是使政府預算規(guī)模被人為地縮小,無法掌握和衡量真實的政府預算規(guī)模,進而難以真實反映政府活動的全部成本;二是大量政府性資金的收取和使用脫離人大監(jiān)督和政府財政部門管理,客觀上為重復建設、損失浪費甚至出現腐敗現象提供了條件:三是因為這些資金從取得到使用和管理都不公開、不透明,很容易出現來源不合法、取得不規(guī)范、使用不合理或者無效益的情況,形成政府隱形債務,增加財政風險。

三、預算編制形式的分析

按照預算法的規(guī)定,“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制”,并且1995年在《預算法實施條例》中明確規(guī)定“政府預算按照復式預算編制,分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算”。預算法之所以規(guī)定按復式預算編制預算,是因為復式預算有利于體現政府的社會管理職能和國有資產所有者職能分開的原則,較之單式預算,它能夠反映不同性質的預算資金的來源和使用情況,增強預算的透明度,并采取不同的辦法管理性質不同的預算資金,從而更加有效地管理預算資金。預算法頒布以來,中央政府雖然從1992年開始編制復式預算,但具體形式一直處于多變狀態(tài)之中。從1992一1996年編制的預算分為經常預算和建設預算;1997年以一般預算收支、基金預算收支取而代之;1998年至今又以一般預算收支、基金預算收支和債務預算收支的形式編制。目前這種三部分預算收支在形式上既不同于單式預算,也不同于一般意義上的復式預算。很明顯的一點,無論是將政府預算編成經常預算和建設預算,還是將政府預算概括為一般預算收支、基金預算收支和債務預算收支,都與預算法和《預算法實施條例》的界定相距甚遠。而且,按照常規(guī),復式預算是依據性質的不同劃分預算收支的,但一般預算收支和基金預算收支,卻在性質上相互交叉,以致其區(qū)分的界限模糊不清。至于地方政府編制的預算,則更是與預算法過頂的形式相去甚遠。

四、預算編制依據的分析

1.政府的職能范圍不明確

一方面是傳統體制下,政府統攬了社會上的一切事物,致使政府預算開支范圍沒有邊界。一些本應由政府承擔的公共職能,無法得到保障;而一些不應由政府承擔的經費卻通過專門的立法得到固化。另一方面,各級政府間職責沒有明確的劃分,上下級政府間的職責同時存在著重疊的交集和兩不管的真空,從而給預算的分配帶來困難。

2.預算安排與施政計劃脫節(jié)

預算編制方法較粗放,項目安排與預算安排分屬兩個部門,使政府的年度計劃項目無法與年度的預算項目安排對應,經費在不同部門間的安排存在著一定的偶然性、盲目性,計劃項目無法得到預算資金的保障。同時,由于沒有編制三年或者五年的滾動預算,而存在五年期的政府項目規(guī)劃,難以實現年度計劃、預算與中長期政府計劃的有機銜接,從而使預算安排無法反映施政計劃和長遠目標。

3.預算編制的基礎規(guī)范不全

由于政府的組織架構與人員編制并非實現法制化,預算支出的人員經費與公用經費處于無限擴展狀態(tài),無法達到有效的法律約束預算主辦機關對預算單位的人、財、物等方面的基本數據未能全面掌握,從而加大政府預算規(guī)范編制的難度。目前人員經費的標準究竟如何確定才科學準確,還缺乏穩(wěn)定的政策依據和方法;正常公用經費標準定額的分類分檔、定額管理的類檔劃分仍然不夠科學合理,現行支出標準定額的測算方法,在某種程度上不能準確測定經費需求量,不能真實反映出各單位的實際支出情況,還存在單位之間、部門之間的財力分布失衡和苦樂不均問題。另外,人員經費、公用經費和專項經費的劃分與配置缺乏規(guī)范。在預算編制和執(zhí)行過程中,由于存在著職責不清、各項經費劃分不明確的現象,使得一些不合理且名目繁多的支出,由于其客觀存在而變得似乎合理了。

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