楊　怡

摘 要：政府采購(gòu)預(yù)算是建立新型政府采購(gòu)制度的產(chǎn)物，從近幾年各地推行政府采購(gòu)的實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來(lái)看，對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行科學(xué)的預(yù)算管理是規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)，提高政府采購(gòu)效率與質(zhì)量，保證政府采購(gòu)事業(yè)健康運(yùn)行的有效途徑。針對(duì)目前政府采購(gòu)預(yù)算中存在的問(wèn)題，在借鑒西方國(guó)家預(yù)算編制方法的基礎(chǔ)上，提出了對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；預(yù)算編制；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3198(2009)06-0065-02

1 我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算編制中存在的問(wèn)題

政府采購(gòu)預(yù)算是全面反映各預(yù)算單位實(shí)施采購(gòu)活動(dòng)的計(jì)劃，編制政府采購(gòu)預(yù)算是積極推進(jìn)政府采購(gòu)工作的前提。當(dāng)前，由于剛剛開(kāi)始編制政府采購(gòu)預(yù)算，經(jīng)驗(yàn)不足，預(yù)算編制水平不高，單純憑借政府采購(gòu)預(yù)算無(wú)法全面準(zhǔn)確及時(shí)地掌握各部門(mén)的采購(gòu)情況，主管部門(mén)不能對(duì)所有物品和跨部門(mén)的采購(gòu)行為實(shí)行規(guī)范化管理。所以當(dāng)前的政府采購(gòu)預(yù)算成為制約政府采購(gòu)發(fā)展的一個(gè)“瓶頸”。

1.1 預(yù)算編制改革滯后于財(cái)政改革

在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)實(shí)行的是國(guó)家財(cái)政，重視資金的分配，忽視資金的具體使用，預(yù)算編制過(guò)粗。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)逐步建立和完善，但與之相適應(yīng)的公共財(cái)政體系卻明顯滯后，預(yù)算編制仍未得到細(xì)化。由于政府采購(gòu)預(yù)算的編制建立在總的預(yù)算編制的基礎(chǔ)之上，所以也是粗放型的，操作起來(lái)有一定困難。并且，預(yù)算編制時(shí)間晚，隨機(jī)修改的太多，單憑政府采購(gòu)預(yù)算難以準(zhǔn)確反映各部門(mén)的實(shí)際采購(gòu)情況。

1.2 預(yù)算單位預(yù)算編制質(zhì)量有待進(jìn)一步提高

雖然目前財(cái)政部門(mén)規(guī)定了預(yù)算單位必須制定滾動(dòng)預(yù)算和部門(mén)預(yù)算，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中預(yù)算單位對(duì)預(yù)算編制的質(zhì)量仍然需要進(jìn)一步提高，制定的預(yù)算往往還需要進(jìn)一步細(xì)化。并且，預(yù)算編制中在不同程度上還存在著爭(zhēng)盤(pán)子、搶資金的現(xiàn)象，沒(méi)有樹(shù)立全局一盤(pán)棋的思想。政府采購(gòu)預(yù)算編制作為政府部門(mén)預(yù)算的重要組成部分，同樣存在著編制過(guò)于粗糙，采購(gòu)項(xiàng)目不夠明確等問(wèn)題。這給執(zhí)行政府采購(gòu)計(jì)劃帶來(lái)一定難度，客觀上影響了政府采購(gòu)效果。

1.3 政府采購(gòu)計(jì)劃的編制在牽涉到一些技術(shù)和專(zhuān)業(yè)問(wèn)題時(shí)顯得捉襟見(jiàn)肘、力不從心

目前預(yù)算單位政府采購(gòu)計(jì)劃存在的主要問(wèn)題為：要么指定品牌或供應(yīng)商；要么“技術(shù)性能要求”一欄根本不填。按照國(guó)際慣例，預(yù)算單位編制采購(gòu)計(jì)劃時(shí)不應(yīng)指定品牌或特定供應(yīng)商，但必須對(duì)所需購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品的技術(shù)性能要求做出詳細(xì)說(shuō)明?！墩型稑?biāo)法》對(duì)此也有明文規(guī)定：招標(biāo)文件不得要求或者標(biāo)明特定的生產(chǎn)供應(yīng)者，以及含有傾向或者排斥潛在投標(biāo)人的其他內(nèi)容。不少預(yù)算單位對(duì)所購(gòu)買(mǎi)物品的技術(shù)性能知之甚少，無(wú)法提出詳細(xì)要求，這種情況下指定品牌或指定供應(yīng)商都是參考以往經(jīng)驗(yàn)，實(shí)屬無(wú)奈。

1.4 政府采購(gòu)預(yù)算編制時(shí)間不充足，傳統(tǒng)的預(yù)算審批方法和手段需要逐步改變

我國(guó)財(cái)政部門(mén)的預(yù)算審批辦法仍然變化不大，在預(yù)算經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)后，下達(dá)預(yù)算給主管部門(mén)。由于上22報(bào)的預(yù)算細(xì)化程度不夠，而且往往每年有很多突擊項(xiàng)目，一時(shí)也難以確定明細(xì)，因此下達(dá)的預(yù)算仍?xún)H僅是盤(pán)子數(shù)，而不是可以據(jù)此執(zhí)行的預(yù)算。只有有充足的時(shí)間預(yù)算單位才能分項(xiàng)上報(bào)，由財(cái)政部門(mén)審批后才算是真正可以執(zhí)行的預(yù)算，采購(gòu)部門(mén)才能根據(jù)財(cái)政部門(mén)的審批意見(jiàn)據(jù)此執(zhí)行采購(gòu)任務(wù)。

2 我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算編制對(duì)其他預(yù)算方法的借鑒

我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算的編制工作中，要充分借鑒和參考一些國(guó)內(nèi)外已經(jīng)比較成熟，并廣泛運(yùn)用的預(yù)算編制方法，提高政府采購(gòu)預(yù)算編制水平。

2.1 績(jī)效預(yù)算

績(jī)效預(yù)算是一種根據(jù)“花錢(qián)買(mǎi)效率”，而不是“買(mǎi)過(guò)程”的思想來(lái)設(shè)計(jì)的。是一種以效果為導(dǎo)向的預(yù)算，其原理可概括為：政府向公共部門(mén)提供款項(xiàng)是為了購(gòu)買(mǎi)其服務(wù)。保證撥款使用的效果，制度設(shè)計(jì)中要做到這些：一是建立相應(yīng)的效果指標(biāo)，這些指標(biāo)對(duì)于不同情況應(yīng)當(dāng)不同；二是要建立成本核算機(jī)制，使得部門(mén)提供的這些支出是有據(jù)可查的；三是要建立一個(gè)公開(kāi)、公平、公正的指標(biāo)考核體系，使得表現(xiàn)部門(mén)效果的好壞指標(biāo)的考核，結(jié)果是有事實(shí)依據(jù)的，而不是捏造的。

2.2 零基預(yù)算

零基是編制年度預(yù)算時(shí)，如果簡(jiǎn)單從字面來(lái)理解，零基預(yù)算就是在編制預(yù)算時(shí)，一切從零開(kāi)始。嚴(yán)格說(shuō)，就是編制預(yù)算時(shí)，對(duì)每個(gè)部門(mén)的工作任務(wù)全面審核，然后再確定各部門(mén)支出預(yù)算，再根據(jù)零基預(yù)算的指導(dǎo)思想，每個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)人對(duì)未來(lái)預(yù)算年度中所做的事情進(jìn)行驗(yàn)證，而不僅僅是修改上年預(yù)算或檢驗(yàn)新增部分，他們必須重新驗(yàn)證每項(xiàng)工作計(jì)劃，并測(cè)定不同層次服務(wù)所需資金。因此，所有的工作計(jì)劃，無(wú)論是新的還是舊的，無(wú)論服務(wù)層次如何，都應(yīng)當(dāng)在編制公共預(yù)算時(shí)重新考慮。因此，零基預(yù)算的一個(gè)主要特點(diǎn)是編制預(yù)算時(shí)，不僅對(duì)年內(nèi)新增任務(wù)進(jìn)行審評(píng)，而且要對(duì)前年度形成的基數(shù)進(jìn)行審評(píng)。

2.3 設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算

設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算是在一個(gè)預(yù)算系統(tǒng)中將長(zhǎng)期的和短期的政策規(guī)劃，對(duì)預(yù)定年度期間預(yù)算成績(jī)的費(fèi)用的計(jì)劃和進(jìn)度計(jì)劃以及年度預(yù)算三者結(jié)合。雖然這幾個(gè)組成部分自身設(shè)有一個(gè)新的，然而將它們納入一個(gè)全面的系統(tǒng)則是提供可以對(duì)政府需求的明確分析，從而便于選擇可使用的手段和成本。這個(gè)編制法包含了一個(gè)系列分析，諸如系統(tǒng)分析、成本效益分析等。依靠這些分析，這個(gè)編制方法可望在資金分配上更加合理，同時(shí)效率更高。

2.4 滾動(dòng)預(yù)算

目前編制的預(yù)算大多為單年度預(yù)算，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，編制單位年度預(yù)算往往難以滿(mǎn)足現(xiàn)代預(yù)算管理的需要，一般來(lái)說(shuō)要編制3-5年的滾動(dòng)預(yù)算。滾動(dòng)預(yù)算也稱(chēng)多年度預(yù)算，是編制部門(mén)預(yù)算的重要方式之一。最初編制時(shí)，向前做3-5年預(yù)算安排，之后每次編制時(shí)都往前滾動(dòng)一年，并調(diào)整原預(yù)算中所剩2-4年的預(yù)算安排和內(nèi)容。編制滾動(dòng)預(yù)算有利于體現(xiàn)前后銜接、綜合平衡的要求，提高預(yù)算管理水平。

3 我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)及防范

競(jìng)爭(zhēng)是供應(yīng)商之間相互博弈，爭(zhēng)取以?xún)?yōu)于其他供應(yīng)商的性?xún)r(jià)比提供政府采購(gòu)所需貨物、工程、服務(wù)的壓力和推動(dòng)力，是采購(gòu)人可以以低成本、高效地采購(gòu)到物美價(jià)廉的貨物、工程、服務(wù)的有效途徑，是保證政府采購(gòu)預(yù)算得以健康、高效執(zhí)行的有效手段，若在政府采購(gòu)中供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)不充分，會(huì)帶來(lái)采購(gòu)人購(gòu)買(mǎi)的貨物、工程、服務(wù)價(jià)格偏高，浪費(fèi)財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)。我們要在政府采購(gòu)操作實(shí)踐中采取相應(yīng)的內(nèi)部控制措施，形成和保持供應(yīng)商的充分競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)中供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)不充分的風(fēng)險(xiǎn)我們可以采取以下防范措施：

3.1 形成供應(yīng)商自由進(jìn)入和退出競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制

我們要在供應(yīng)商中形成競(jìng)爭(zhēng)，首先要制訂和采取各種措施保證供應(yīng)商低成本或無(wú)成本進(jìn)入和退出競(jìng)爭(zhēng)。在保證供應(yīng)商自由進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)上，要確保供應(yīng)商資格審查的正規(guī)操作，在保障供應(yīng)商退出機(jī)制方面，要注意采取各種措施不對(duì)已為參與政府采購(gòu)做出實(shí)質(zhì)性努力但未能拿到政府采購(gòu)訂單的供應(yīng)商的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生比較大的影響。

3.2 選擇上有利于供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式

在采購(gòu)方式的選擇上，我們應(yīng)該采取盡量多的招標(biāo)采購(gòu)的方式，尤其是對(duì)于規(guī)模巨大的采購(gòu)我們更應(yīng)該以多種渠道方式邀請(qǐng)盡可能多的符合資質(zhì)的供應(yīng)商參加進(jìn)來(lái)。在招標(biāo)采購(gòu)中，應(yīng)盡可能多地采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)性采購(gòu)，在指定媒體上按規(guī)定發(fā)布招標(biāo)公告，邀請(qǐng)所有符合條件的供應(yīng)商參加投標(biāo)；在采用限制性招標(biāo)采購(gòu)的情況下，也要多渠道邀請(qǐng)盡量多的供應(yīng)商參加投標(biāo)，從數(shù)量上保證充分競(jìng)爭(zhēng)的形成；在非招標(biāo)采購(gòu)方式下，由于缺乏招投標(biāo)環(huán)節(jié)，我們更要謹(jǐn)防采購(gòu)中因競(jìng)爭(zhēng)不到位而造成的損失。在詢(xún)價(jià)采購(gòu)中，可以設(shè)立兩個(gè)以上的詢(xún)價(jià)小組，每個(gè)小組應(yīng)詢(xún)問(wèn)至少三個(gè)供應(yīng)商，然后對(duì)兩個(gè)小組的詢(xún)價(jià)結(jié)果進(jìn)行綜合比較；在單一來(lái)源采購(gòu)中，對(duì)不涉及國(guó)家安全和機(jī)密的項(xiàng)目采購(gòu)，要積極搜尋供應(yīng)商的潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，尋求國(guó)內(nèi)外標(biāo)的物的替代品，積極打破供應(yīng)商的壟斷地位，使單一來(lái)源的供應(yīng)商有危機(jī)感；在競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中，也要盡可能多的邀請(qǐng)供應(yīng)商參加談判，同時(shí)，采購(gòu)方要積極準(zhǔn)備，主動(dòng)了解采購(gòu)項(xiàng)目及相關(guān)供應(yīng)商的詳細(xì)信息，在專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)抽取相當(dāng)比例專(zhuān)家參與談判，增加同供應(yīng)商談判的水平。

4 推進(jìn)和政府采購(gòu)預(yù)算管理相關(guān)的財(cái)政改革

4.1 完善國(guó)庫(kù)集中支付制度

國(guó)庫(kù)集中支付制度是以國(guó)庫(kù)單一帳戶(hù)體系為基礎(chǔ)，以健全的財(cái)政支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托，政府將財(cái)政性資金集中在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)制定的代理行開(kāi)設(shè)賬戶(hù)，同時(shí)，所有的財(cái)政支付均通過(guò)這一賬戶(hù)進(jìn)行撥付的制度。在國(guó)庫(kù)集中支付制度下從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算、直至資金到大商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供帳戶(hù)實(shí)施全過(guò)程的監(jiān)控。由財(cái)政部在中央銀行設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的賬戶(hù)，各預(yù)算單位資金統(tǒng)一在該帳戶(hù)下集中管理，預(yù)算資金不再撥付給預(yù)算單位分散保存，各預(yù)算單位可以根據(jù)自身履行職能的需要由主管部門(mén)選擇合適的采購(gòu)方式進(jìn)行政府采購(gòu)，但支付款項(xiàng)要由財(cái)政部門(mén)執(zhí)行。這會(huì)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行全方位、全過(guò)程的監(jiān)督，為政府采購(gòu)成為真正的“陽(yáng)光工程”保駕護(hù)航。

4.2 推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算會(huì)計(jì)改革

收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算在收到和付出現(xiàn)金的同時(shí)記錄收入和開(kāi)支，而不考慮政府行為何時(shí)實(shí)現(xiàn)收入、耗費(fèi)資源或增加負(fù)債。權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算在政府行為實(shí)現(xiàn)收入、耗費(fèi)資源和增加負(fù)債的期間記錄交易，而不考慮與之相關(guān)的現(xiàn)金是否已收到或已付出。收付實(shí)現(xiàn)制政府會(huì)計(jì)和預(yù)算曾經(jīng)是世界各國(guó)的傳統(tǒng)做法，但在20世紀(jì)90年代以來(lái)，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)和預(yù)算已經(jīng)成為許多國(guó)家正在進(jìn)行的公共財(cái)政管理改革的重要內(nèi)容之一。這一改革對(duì)加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)和預(yù)算信息的全面性和透明度，提高公共部門(mén)的運(yùn)行效率，改善政府經(jīng)濟(jì)政策的持續(xù)能力都有重要的促進(jìn)作用。尤其是在實(shí)行政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付制度以后，出現(xiàn)采購(gòu)環(huán)節(jié)和撥款環(huán)節(jié)相分離，由于政府采購(gòu)貨物的驗(yàn)收、項(xiàng)目的實(shí)施與貨款的支付需要在經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的工程保修結(jié)束后才能支付，如按照收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)處理，在采購(gòu)和支付間跨年度時(shí)，對(duì)預(yù)算單位來(lái)說(shuō)，會(huì)出現(xiàn)比較嚴(yán)重的帳實(shí)不符，不能真實(shí)反映預(yù)算單位的真實(shí)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，對(duì)財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)會(huì)出現(xiàn)預(yù)算支出信息未能如實(shí)、完整地反映政府實(shí)際支出活動(dòng)的問(wèn)題。所以，為配合包括政府采購(gòu)制度改革在內(nèi)的財(cái)政改革，政府預(yù)算會(huì)計(jì)的改革也要配套進(jìn)行，對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)進(jìn)行必要的改進(jìn)措施，調(diào)整現(xiàn)有會(huì)計(jì)制度。根據(jù)當(dāng)前部門(mén)預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)制度改革的需要，相應(yīng)調(diào)整會(huì)計(jì)核算流程，會(huì)計(jì)帳務(wù)處理方法以及有關(guān)規(guī)定，及時(shí)制定與國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)制度改革相適應(yīng)的會(huì)計(jì)帳務(wù)處理方法，在部分事項(xiàng)中采用權(quán)責(zé)發(fā)生制等，保證當(dāng)前會(huì)計(jì)工作和預(yù)算管理改革協(xié)調(diào)一致，順暢進(jìn)行。

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