繆　寧

摘 要：宅基地使用權(quán)適度流轉(zhuǎn)關(guān)系到土地的集約高效利用和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有效保障，探討了農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀并提出了完善宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度的設(shè)想。

關(guān)鍵詞：宅基地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3198(2009)06-0022-01

宅基地是我國農(nóng)民安身立命之本，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民土地權(quán)利中的基礎(chǔ)性權(quán)利，其能否合理、適度流轉(zhuǎn)，不僅關(guān)系到土地的集約高效利用和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有效保障，而且關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定和繁榮，關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。2008年黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，正式提出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題，本文就此作簡單探討。

1 宅基地的概念

在我國，宅基地屬于集體建設(shè)用地的一種，對(duì)宅基地這一對(duì)象的定義不同，主要有廣義和狹義之分：廣義上的宅基地是所有用于建造房屋以供居住、使用的土地，包括國家所有土地和集體所有土地上的住宅用地。狹義的宅基地僅僅針對(duì)集體所有土地上的農(nóng)村居民，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為保障農(nóng)戶生活需要而撥給農(nóng)戶建造房屋及小庭院使用的土地，用于建造住房、輔助用房(包括廚房、廁所、倉庫)、庭院、沼氣池、禽畜舍、柴草堆放等。

宅基地雙重含義的存在有歷史上的原因，從20世紀(jì)50年代起，我國對(duì)城鄉(xiāng)居民的建房用地都實(shí)行無償批準(zhǔn)、無償使用制度，確保人人居有其所。但隨著后來城鎮(zhèn)住宅商品化，我國相關(guān)的土地法律逐步取消了城鎮(zhèn)居民宅基地?zé)o償使用，僅僅在農(nóng)村保留原來的分配制度，由此，城鄉(xiāng)居民住宅用地制度形成 “雙軌制”。宅基地的概念亦由廣義變?yōu)楠M義，相對(duì)應(yīng)宅基地使用權(quán)是指經(jīng)依法審批由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建造住宅的沒有使用期限限制的集體土地使用權(quán)。

2 農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

現(xiàn)行法律規(guī)定的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，比起過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的規(guī)定并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，其主要體現(xiàn)在《土地管理法》第62條第3款：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！逼渌囊恍┬姓ㄒ?guī)和部委規(guī)章像《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》也間接地說明了此問題，即使是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究走在前列的廣東省，也在其2005年10月1日起施行的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第4條中特別寫明附民住宅用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)。”另外，2007年3月公布的《物權(quán)法》第153條也映證了《土地管理法》的規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！贝肆⒎ǖ挠蓙?，是2006年12月全國人大常委會(huì)第七次審議物權(quán)法草案，將“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”予以刪除，這為今后修改有關(guān)法律或調(diào)整相關(guān)政策做了鋪墊，2008年黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，正式提出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題。

3 完善宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度的設(shè)想

在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，很多地方交易混亂、監(jiān)管不力等問題，本文認(rèn)為，創(chuàng)建新型宅基地使用權(quán)制度，一方面應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出國家的公權(quán)力，國家必須積極介入宅基地管理工作，并要求地方政府重視和配合。另一方面，也要逐步分清國家和集體兩種主體，落實(shí)宅基地所有權(quán)，重視保障權(quán)利人的合法權(quán)利，杜絕各種以“公共利益”為借口的侵權(quán)行為，這二者一公一私，看似矛盾，但后者應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立并得到國家承認(rèn)和保障的，惟有這樣，才能避免集體利益被架空和侵吞，根本上實(shí)現(xiàn)“國”與“民”的利益一致。完善宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、收回制度。

3.1 改進(jìn)宅基地申請(qǐng)制度

在申請(qǐng)宅基地這一最初環(huán)節(jié)，基層政府國土部門必須與村委會(huì)相協(xié)調(diào)，建立健全各碩用地審批制度，嚴(yán)格劫法，按章辦事，本著‘先批后建'的原則，對(duì)未經(jīng)審批強(qiáng)行占地建房者，應(yīng)依法從嚴(yán)處理。同時(shí)，要加大對(duì)《土地管理法》等法律法規(guī)的宣傳力度，提高村民的法律意識(shí)，讓農(nóng)民自覺珍惜節(jié)約土地.相關(guān)承辦人員必要時(shí)還應(yīng)深入群眾走訪調(diào)查，并做好控告檢舉工作，既要減少虛假申請(qǐng)事件的發(fā)生，也要保證村鎮(zhèn)干部的廉潔。

3.2 加強(qiáng)宅基地登記制度

在《物權(quán)法》制定過程中，有部門和專家曾建議明確規(guī)定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和登記制度.他們認(rèn)為，現(xiàn)在的登記機(jī)關(guān)太多太亂，應(yīng)當(dāng)把不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一到一個(gè)登記機(jī)關(guān)。宅基地登記也存在這種問題。本人認(rèn)為，可以建立從分配到流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度，并注意加強(qiáng)變更登記工作。要明確登記發(fā)證中的相關(guān)政策界限，解決農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中超占面積、一戶多宅等問題.有學(xué)者還認(rèn)為，有條件的市、縣，應(yīng)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次普查，健全宅基地地籍檔案。在技術(shù)基礎(chǔ)方面應(yīng)進(jìn)一步健全和完善地籍調(diào)查規(guī)程及土地確權(quán)規(guī)定，積極探索“兩圖一表(宅基地現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖、宅斟也申請(qǐng)計(jì)劃表)”管理模式，實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)范化、信息化管理。

作者簡介：楊曙君(1963-)，女，本科，義馬煤業(yè)集團(tuán)安全技術(shù)培訓(xùn)中心講師。

3.3 健全宅基地收回制度

宅基地收回，無非有兩種情況：一是該宅基地滅失(如山崩、地震造成土地滅失)或宅基地使用權(quán)喪失(如該土地被征收)；二是權(quán)利人喪失資格，包括權(quán)利人死亡和權(quán)利人失去該集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。無論哪種情況，該權(quán)利人與宅基地使用權(quán)都發(fā)生分離。此時(shí)產(chǎn)生宅基地注銷登記，并由該宅基地的所有權(quán)人重新考慮：是另行分配給宅基地，還是將宅基地使用權(quán)收回以備分配給他人?？傊?，這一制度必須記載好每一宗宅基地的來龍去脈，方便查詢和管理，這也是物權(quán)公示制度的要求。

3.4 建立適度而合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

前文分析過建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的原因，此處探討它怎么建立，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立是一項(xiàng)重大決定，將極大程序地促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的解放，成為農(nóng)村其他土地制度變革的先聲，如何可做到穩(wěn)步、合理地建立?我以為需要從以下方面把握：

①符合土地使用總體規(guī)劃和耕地占補(bǔ)平衡規(guī)定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃范圍內(nèi)使用宅基地是此制度形成的最基本前提，超越該范圍即違法。耕地占辛評(píng)衡是指按照“占多少，墾多少”的原則，對(duì)依法批準(zhǔn)占用耕地的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地補(bǔ)充耕地，并由縣級(jí)以上國土資源管理部門檢查落實(shí)。

②建立完備的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律機(jī)制，做好流轉(zhuǎn)方式、移轉(zhuǎn)程序及備案登記、管理監(jiān)督等措施。流轉(zhuǎn)方式有多種，我認(rèn)為可以引入轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押三種，而對(duì)入股、聯(lián)營等形式則不宜引入因?yàn)槲覈r(nóng)村社會(huì)保障體系較為落后，彭也依然是農(nóng)民的最后保障，不宜采用使農(nóng)村地產(chǎn)完全市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)形式。此外，鑒于宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，而物權(quán)的變更以公示為準(zhǔn)，因此其流轉(zhuǎn)必須登記造冊(cè)；再則，宅基地使用權(quán)屬于私權(quán)利，其行使不應(yīng)受到公權(quán)力過度干預(yù)，因此采取備案登記制較好，而非申請(qǐng)審批制。國家在對(duì)其管理方面，可以通過征稅對(duì)農(nóng)民相應(yīng)的收益(比如因土地增值而獲利)予以調(diào)整，就像現(xiàn)行法明確規(guī)定的對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包允許收取轉(zhuǎn)包費(fèi)一樣。

③做好其他配套銜接工作。一是對(duì)有矛盾的法律、行政法規(guī)進(jìn)行修訂，比如現(xiàn)行《擔(dān)保法》嚴(yán)格禁止宅基地使用權(quán)抵押，就應(yīng)當(dāng)予以修改。二是政府必須作好各方面的應(yīng)對(duì)措施，因?yàn)樵诋?dāng)今城市房價(jià)居高不下的情況下，宅基地使用權(quán)入市，尤其是城鎮(zhèn)邊緣的宅基地，將對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來極大沖擊，亦是對(duì)政府的極大考驗(yàn)，行政權(quán)力必須把握好這個(gè)度。前文提到的廣東省國土資源廳已著手此事，省政府也在著手研究改革后的應(yīng)對(duì)措施，否則，“如果給了市場(chǎng)化出路卻不堵住由行政權(quán)力把持的源頭，這次改革就會(huì)成為一場(chǎng)權(quán)力的盛宴”。

參考文獻(xiàn)

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