彭春凝

摘要：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立在我國具有非常重要的意義，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中起著重要作用。結(jié)合我國的實(shí)際情況，可以從以下幾方面來完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度：一是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的生態(tài)補(bǔ)償力度；二是進(jìn)行合理的轉(zhuǎn)移支付框架的設(shè)計(jì)；三是建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的實(shí)現(xiàn)途徑；四是重點(diǎn)建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)性的橫向轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；五是成立政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專門機(jī)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付：方案

中圖分類號：F812文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003－854X(2009)03－0032－04

一、我國生態(tài)惡化、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀以及存在的問題

環(huán)境問題大致可以分為環(huán)境污染和生態(tài)惡化兩類。中國的環(huán)境問題很多，如河流斷流、地下水位下降、湖泊水庫庫存減少、冰川后退雪線上升、濕地破壞、土壤酸化與鹽漬化、野生動植物資源減少。值得注意的是，環(huán)境污染還只是工業(yè)化推進(jìn)過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題，影響的是人類的生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而生態(tài)惡化危及的已經(jīng)不僅僅是人類的生活質(zhì)量，而是人類生存這一基本人權(quán)。

在我國，首先是西部地區(qū)必然要面對環(huán)境污染和生態(tài)惡化雙重環(huán)境問題的困擾。就西部生態(tài)環(huán)境而言，對其質(zhì)量構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的應(yīng)該還是資源與生存條件的脆弱與惡化。一是草原退化。根據(jù)國家環(huán)?？偩?004年發(fā)布的《2003年中國環(huán)境狀況公報(bào)》，我國90％的天然草原都在不同程度地退化，其中嚴(yán)重退化草原近1.8億公頃。全國退化草原的面積每年以200萬公頃的速度擴(kuò)張，天然草原面積每年減少約65－70萬公頃。二是森林資源衰減。我國森林資源總量少，森林覆蓋率18.21％，不到世界森林覆蓋率的70％。并不豐裕的森林資源集中分布在東北、西南國有林區(qū)和南方集體林區(qū)，生態(tài)地位極其重要的西北干旱、半干旱地區(qū)，林草植被的覆蓋率卻很低。三是土地荒漠化加速。目前。全國荒漠化土地面積超過262萬平方公里，占國土面積的27.3％。其中的99.6％分布在我國北方和西北地區(qū)的12個(gè)省區(qū)的420個(gè)縣。四是水土流失嚴(yán)重。到20世紀(jì)90年代我國水土流失面積發(fā)展到179萬平方千米，占國土面積的18.6％。

生態(tài)補(bǔ)償最初源于自然生態(tài)補(bǔ)償，指自然生態(tài)系統(tǒng)對于擾的敏感性和恢復(fù)能力，后來逐漸演變成促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段和機(jī)制。在中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理中，生態(tài)補(bǔ)償至少具有四個(gè)層面上的含義：一是對生態(tài)環(huán)境本身的補(bǔ)償。國家環(huán)境保護(hù)總局規(guī)定對重要生態(tài)用地要求“占一補(bǔ)一”；二是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的概念，即利用經(jīng)濟(jì)手段對破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以控制，將經(jīng)濟(jì)活動的外部成本內(nèi)部化；三是對個(gè)人、區(qū)域保護(hù)生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機(jī)會的行為予以補(bǔ)償。相當(dāng)于績效獎勵或賠償；四是對具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入等，包括重要類型和重要區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償?shù)取?/p>

我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善，生態(tài)補(bǔ)償總體上還沒有建立類似環(huán)境污染收費(fèi)的系統(tǒng)政策。存在的主要問題有：一是法律法規(guī)不健全，難以支持生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施。對各種利益相關(guān)者權(quán)利義務(wù)責(zé)任的界定，對補(bǔ)償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不明確：立法落后于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的發(fā)展，對新的生態(tài)問題和生態(tài)保護(hù)方式缺乏應(yīng)有的法律關(guān)注和有效的法律支持；一些重要法規(guī)對生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償?shù)囊?guī)范不到位；對法規(guī)的剛性規(guī)定缺乏一些因地制宜的柔性政策進(jìn)行補(bǔ)充。二是單一的投融資渠道難以保障生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)進(jìn)行。在2001年全國6大林業(yè)重點(diǎn)工程資金來源中，國家預(yù)算內(nèi)資金占85.6％。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，國家給西部籌措了500億元生態(tài)建設(shè)資金，占生態(tài)建設(shè)資金的大部分。但從西部生態(tài)建設(shè)需要長期投入的角度看，多層次、多渠道、全方位籌措資金將是解決問題的重要環(huán)節(jié)。三是簡單的補(bǔ)償方式難以解決生態(tài)破壞的深層問題。當(dāng)前生態(tài)建設(shè)與補(bǔ)償措施具有“三多三少”的特點(diǎn)，即部門補(bǔ)償多而農(nóng)牧民補(bǔ)償少；直接物資、資金補(bǔ)償多而生產(chǎn)方式改善少：生態(tài)建設(shè)多而相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧、農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)調(diào)整少。如果不注重通過調(diào)整西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善人民的生產(chǎn)和生活方式，那么生態(tài)建設(shè)實(shí)效就難以保障。四是實(shí)際操作中補(bǔ)償責(zé)任難以明確。盡管目前“誰受益、誰補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則得到運(yùn)用，但在實(shí)踐中補(bǔ)償主體和受體關(guān)系并不明確。西部地區(qū)為保護(hù)中國西部生態(tài)屏障和江河源頭區(qū)域的生態(tài)環(huán)境付出了巨大成本，損失了許多發(fā)展機(jī)會，而直接受益地區(qū)即東部或者江河下游發(fā)達(dá)地區(qū)上交國家財(cái)政的稅收和財(cái)政收入比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西部地區(qū)，國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段已經(jīng)部分實(shí)現(xiàn)了對西部地區(qū)的補(bǔ)償，但對西部地區(qū)而言還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。五是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償中的管理和執(zhí)行條塊分割。難以保證補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)。目前由部門主導(dǎo)生態(tài)建設(shè)的局限性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：違背生態(tài)環(huán)境綜合性的特點(diǎn)，補(bǔ)償義務(wù)方付出費(fèi)用極少，中央?yún)f(xié)調(diào)導(dǎo)致地方幾近無償?shù)厥褂觅Y源等。

以下筆者將對中國的生態(tài)補(bǔ)償政策和模式中的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行系統(tǒng)分析與評估，并提出重點(diǎn)完善中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的轉(zhuǎn)移支付的初步設(shè)想。

二、在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中重點(diǎn)提出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度選擇的理論依據(jù)和政策目標(biāo)之一，是基于社會公平考慮的地區(qū)基本公共服務(wù)的均等化。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是上級政府向下級政府撥付財(cái)政性資金的制度，包括中央政府對地方政府的補(bǔ)助和省級地方政府對省級以下地方政府的補(bǔ)助。對各級地方政府而言，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是地方可支配資金的重要來源，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模及其在地區(qū)間的分配對地方財(cái)政能力具有重要的影響作用。

(一)環(huán)境保護(hù)，尤其是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對政府投入的依賴性更高。近年來。無論在生態(tài)環(huán)境維護(hù)領(lǐng)域還是在環(huán)境污染治理領(lǐng)域，我國都已形成了多元化投資主體、多種融資渠道并存的投融資雛形。與生態(tài)環(huán)境維護(hù)相比，環(huán)境污染治理吸引非政府資金參與的可能性更大一些。目前在OECD國家，非公共部門的投資占到環(huán)境污染治理投入的70％以上。在我國及西部地區(qū)，非政府資金已經(jīng)占到當(dāng)年全部污染治理項(xiàng)目投資的60％以上。

相形之下，生態(tài)環(huán)境維護(hù)投入主要依靠政府，而非政府資金介入很少。這是由于生態(tài)環(huán)境維護(hù)投資大、周期長，難以給投資者帶來直接的和有吸引力的回報(bào)，另外其項(xiàng)目涉及面廣，協(xié)調(diào)難度大，協(xié)調(diào)成本高，一般不適合由逐利主體承擔(dān)。例如，2000年啟動的天然林保護(hù)工程，計(jì)劃用10年時(shí)間，使長江上游、黃河上中游地區(qū)的9.17億畝森林得到切實(shí)保護(hù)，該工程總共962億元的投資全部由政府承擔(dān)，其中中央政府承擔(dān)80％，地方政府承擔(dān)20％。再如，西部生態(tài)建設(shè)的另一支柱工程——退耕還林還草工程，通過中央政府對退耕農(nóng)戶提供經(jīng)濟(jì)援助的方式，鼓勵農(nóng)戶停止耕種長江上游和黃河中上游地區(qū)坡度大于25度的陡坡地，并把它們還原為林地或草地。該工程采取了中央政府投資，地方提供一定比例配

套資金的方式。其中，中央財(cái)政以國庫余糧、國債以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為退耕補(bǔ)貼來源，向退耕農(nóng)戶提供以下內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)援助：(1)糧食補(bǔ)貼，即長江上游每畝補(bǔ)助150公斤。黃河中上游每畝補(bǔ)助100公斤糧食；(2)現(xiàn)金補(bǔ)貼，即每畝退耕地補(bǔ)助20元現(xiàn)金；(3)種苗費(fèi)補(bǔ)助，即每畝退耕地補(bǔ)助50元種苗費(fèi)。

阻礙私人投資進(jìn)入生態(tài)環(huán)境維護(hù)領(lǐng)域的障礙，除了生態(tài)環(huán)境維護(hù)本身的特點(diǎn)之外。具體制度安排也是其中不容忽視的因素。以林業(yè)投資為例，由于林業(yè)兼有木材及其他林產(chǎn)品生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境維護(hù)的雙重功能。因此，林業(yè)在一些國家已成為私人資本樂于進(jìn)入的投資領(lǐng)域。如歐洲的奧地利、瑞典、法國、芬蘭和聯(lián)邦德國，私人林分別占到全國森林面積的80％、74％、70％、63.45％和58.4％，同樣的指標(biāo)美國為72％、日本為68.8％、韓國為72.6％。目前我國正處于從政府辦林業(yè)到全社會辦林業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)變時(shí)期。鼓勵民間資金投資林業(yè)建設(shè)，但由于我國在林地產(chǎn)權(quán)制度，林業(yè)稅費(fèi)制度，林業(yè)融資制度，林業(yè)采伐、收購、運(yùn)輸及市場交易制度等具體制度安排方面還存在種種問題，因此到目前為止，進(jìn)入林業(yè)生態(tài)環(huán)境維護(hù)領(lǐng)域的民間資金并不很多。

(二)地方財(cái)力，尤其是西部地方財(cái)力難以滿足生態(tài)環(huán)境維護(hù)的投資需求。西部地區(qū)財(cái)政拮據(jù)，地方財(cái)政收入在全國31個(gè)省市自治區(qū)的排序中位居后列，除四川、云南、廣西分別居第9、15、18位之外，其余省區(qū)市的排序均在20位之后：西部12省區(qū)市地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入及全國地方財(cái)政收入比重為7.5％和28.5％，而東部10省市相應(yīng)的指標(biāo)分別為16.6％和62.7％。由于西部生態(tài)惡化的源頭和區(qū)位大多發(fā)生在或坐落于縣域范圍內(nèi)，國家生態(tài)環(huán)境維護(hù)政策的貫徹執(zhí)行和地方生態(tài)環(huán)境維護(hù)的推動，也就更需要地縣政府的親歷親為。然而。西部縣域財(cái)政狀況不樂觀。西部地方財(cái)力拮據(jù)的狀態(tài)必然在強(qiáng)化地方政府環(huán)境弱偏好的同時(shí)。還會從投資能力方面對生態(tài)環(huán)境維護(hù)形成制約。生態(tài)環(huán)境維護(hù)的地方配套資金普遍不能及時(shí)足額到位就是其中的一個(gè)突出表現(xiàn)和后果。

目前我國實(shí)施的對西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)有著重大意義的幾大生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)工程，均實(shí)行中央投入為主、地方投入為輔的原則和政策。按說這種做法已經(jīng)考慮到西部生態(tài)建設(shè)的全國意義及西部省區(qū)環(huán)境投資能力缺乏的現(xiàn)實(shí)，但生態(tài)環(huán)境維護(hù)周期長、投資大，地方配套資金即便只占兩成比例，對西部大多數(shù)地方財(cái)政來說仍是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。比如，為期10年的天然林保護(hù)工程計(jì)劃總投資962億元，地方需要投入的配套資金就高達(dá)192.4億元。這還只是一項(xiàng)生態(tài)環(huán)境維護(hù)的靜態(tài)投資，如果加上退耕還林還草工程、防沙治沙工程、生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)縣工程以及退田還湖工程等生態(tài)修復(fù)工程。所需配套資金投入之巨難以估算。結(jié)果，各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境維護(hù)工程都普遍面臨地方配套資金不能足額到位的難題。目前，這一問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到生態(tài)環(huán)境維護(hù)工程方案的正常施行，亟須通過建立和完善多元化的地方籌融資體系，擴(kuò)大地方政府的生態(tài)環(huán)境投資規(guī)模。

(三)目前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的支付問題的解決需要轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新。實(shí)踐中，向社會提供大量生態(tài)服務(wù)或生態(tài)效益的地區(qū)，以及生態(tài)脆弱和環(huán)境敏感的地區(qū)，基本是貧困地區(qū)，如長江、黃河等河流的上游，云南等省生物多樣性豐富的山林地區(qū)。內(nèi)蒙古和西北農(nóng)牧交錯(cuò)帶。三江平原河口濕地等。這些貧困地區(qū)向下游和全社會提供了大量生態(tài)服務(wù)，卻沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償。比如，退耕還林(草)政策實(shí)際上是一種生態(tài)補(bǔ)償政策，國家出糧出錢讓這些貧困地區(qū)的農(nóng)民退耕和種樹種草，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少水土流失。但是，國家的補(bǔ)償只延續(xù)到退耕后第2－8年(生態(tài)林補(bǔ)償8年，經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)償5年，種草補(bǔ)償2年)。如果在這2－8年之內(nèi)，農(nóng)民還沒有找到其他產(chǎn)生收入的生產(chǎn)方式和就業(yè)機(jī)會，農(nóng)民的生活就會降低質(zhì)量，以致陷入貧困。理論上，2－8年后，這些樹木和草地仍然在向社會提供生態(tài)服務(wù)，卻得不到補(bǔ)償。所以，退耕還林(草)政策不是一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。同時(shí)，更為廣泛的河流上游地區(qū)、西北易發(fā)生水土流失和荒漠化的地區(qū)，以及生物多樣性豐富的山林地區(qū)，這些地區(qū)一直在向社會提供大量的生態(tài)服務(wù)。甚至有時(shí)可能以自身減緩發(fā)展為代價(jià)。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涉及誰來支付，支付多少，支付給誰，如何支付(誰做代理)等問題。這就要識別生態(tài)服務(wù)的提供者和收益者，評估生態(tài)服務(wù)的價(jià)值。設(shè)計(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)移機(jī)制。筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付依然在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中起著重要的作用，只是在整體框架設(shè)計(jì)上存在嚴(yán)重的問題，使之發(fā)生的作用非常有限，因此需要首先從其內(nèi)涵和外延上對其進(jìn)行重新界定，以致達(dá)到所謂轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新。

三、如何完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題很多，其原因之一，轉(zhuǎn)移支付資金的重要部分并沒有起到均衡地方財(cái)政能力的作用。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體系由體制補(bǔ)助、稅收返還及專項(xiàng)撥款構(gòu)成。2006年我國地區(qū)之間人均財(cái)政支出相對差異系數(shù)西部省區(qū)最高為86.01％，這表明，現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是有利于高收入地區(qū)的，延續(xù)和擴(kuò)大了地區(qū)不平衡的利益格局。原因之二，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總量規(guī)模較小，地方財(cái)政支出能力差異很大。地方財(cái)政收入能力較低的西部地區(qū)，雖然經(jīng)過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的救濟(jì)，但由于本身財(cái)政支出總量還是相對較大，因此用于生態(tài)方面的財(cái)政支出能力與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差距還是較大。原因之三，專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重不高。我國政府實(shí)行一般補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助相結(jié)合的制度，對補(bǔ)助金的配套數(shù)額或比例要求相對較高，這樣在西部地方財(cái)政拮據(jù)的情況下，專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重也相應(yīng)低了。到達(dá)縣鄉(xiāng)的專項(xiàng)資金，絕大部分用于平衡縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算。原因之四，地方財(cái)政不能承擔(dān)起調(diào)節(jié)轄區(qū)內(nèi)縱向和橫向財(cái)力分布的責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)中，我國的地方財(cái)政普遍存在責(zé)任缺失現(xiàn)象。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善，一是取決于如何籌集足夠的補(bǔ)償資金，使它不僅能補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境維護(hù)者的經(jīng)濟(jì)成本，而且可能補(bǔ)償其生態(tài)效益的價(jià)值；二是設(shè)計(jì)出把補(bǔ)償金發(fā)給被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的被補(bǔ)償人的方案。結(jié)合我國的實(shí)際情況，可以從以下方面完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

(一)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的生態(tài)補(bǔ)償力度。通過公共財(cái)政對生態(tài)建設(shè)者進(jìn)行補(bǔ)償，是發(fā)達(dá)國家的重要補(bǔ)償形式，如瑞典對劣等地退耕造林的補(bǔ)助率達(dá)50％。2001年中央財(cái)政收入和支出分別占全國財(cái)政收入和支出的52.4％和30.5％，其中的巨額財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金為生態(tài)補(bǔ)償提供了很好的資金基礎(chǔ)，但作為公共服務(wù)之一的生態(tài)補(bǔ)償并沒有成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)，因此今后要在國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，增加生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償。要制定分類指導(dǎo)政策，增加對重要生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的補(bǔ)貼力度。2005年8月，浙江省政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，

提出要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?；加?qiáng)資源費(fèi)征收使用和管理，增強(qiáng)其生態(tài)補(bǔ)償功能；繼續(xù)探索區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償方式，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展：逐步建立生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任者經(jīng)濟(jì)賠償制度。目前，浙江省的生態(tài)補(bǔ)償主要以財(cái)政支持為主。2005年，浙江省財(cái)政共安排生態(tài)環(huán)保建設(shè)專項(xiàng)資金18.4億元。同比增長107.7％。2006年浙江省實(shí)施錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助，試點(diǎn)探索流域的生態(tài)補(bǔ)償。

(二)進(jìn)行合理的轉(zhuǎn)移支付框架的設(shè)計(jì)。一是對轉(zhuǎn)軌國家正在建立的政府間及地方財(cái)政體制而言，關(guān)鍵的要素是政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移的水平、模式和效果。轉(zhuǎn)移支付幾乎沒有公式可循，其中大多數(shù)仍要在總量和個(gè)別區(qū)域上進(jìn)行談判。需要確定轉(zhuǎn)移的總規(guī)模(可分配的量)和在各個(gè)地區(qū)進(jìn)行分配的公式；需要考慮轉(zhuǎn)軌國家中央政府面臨沉重的財(cái)政壓力，還要考慮在新興的公共部門結(jié)構(gòu)中地方政府將發(fā)揮關(guān)鍵的作用。運(yùn)用公式時(shí)，有必要采用適當(dāng)?shù)姆椒ǘ攘渴杖肽芰?、支出需要以及?cái)政效果，由于我國財(cái)政分權(quán)是一個(gè)發(fā)展變化的過程，何況不論在何種體制下，都需要將結(jié)構(gòu)性問題與市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的問題區(qū)分開來。因此應(yīng)該設(shè)計(jì)一個(gè)足夠牢靠的政府間框架作為行動的基礎(chǔ)，例如，使轉(zhuǎn)移支付和稅收流動經(jīng)常化；它還需要有足夠的靈活性，使其與經(jīng)濟(jì)在穩(wěn)定、再分配和私有化方面持續(xù)的結(jié)構(gòu)改革并行不悖。二是轉(zhuǎn)移支付體制應(yīng)根據(jù)一定的規(guī)則，還是以相機(jī)行事為主?如果只考慮中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，那么建議采用相機(jī)行事的做法。但要提高透明度，就應(yīng)采用正式的、以規(guī)則為依據(jù)的做法，允許地方政府做好財(cái)政規(guī)劃，并凸顯中央政府的政策目標(biāo)。對中央政府和地方政府的預(yù)算來說，將全國性收入的一定比例、或某項(xiàng)全國性稅收固定用于轉(zhuǎn)移支付有很大的好處：地方政府做預(yù)算時(shí)更有把握了，因?yàn)樗鼈冎乐醒胝闹С謱⒏鶕?jù)確定的公式進(jìn)行調(diào)整，不會受到相機(jī)性中央政策的影響。三是建立特殊目的補(bǔ)助的匹配。匹配的補(bǔ)助可提供一定程度的支持，滿足地方政府特定目的的支出需要。通過設(shè)定不同匹配率可以解決這個(gè)問題，但問題是難以確定匹配率應(yīng)該是多少。

(三)建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的具體的實(shí)現(xiàn)途徑。現(xiàn)階段我國轉(zhuǎn)移支付體系的規(guī)范與完善只能采取分類實(shí)施、分步實(shí)現(xiàn)的途徑。分類實(shí)施是指把政府各項(xiàng)公共品與服務(wù)，按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的輕重緩急分別設(shè)定一個(gè)初步實(shí)現(xiàn)均等化的先后順序：分步實(shí)現(xiàn)是指把各類公共產(chǎn)品與服務(wù)均等化的發(fā)展過程。從初級到高級劃分為若干階段，確定一個(gè)由低向高、逐步實(shí)現(xiàn)最高目標(biāo)的發(fā)展規(guī)劃。重點(diǎn)是完善轉(zhuǎn)移支付基本模式，建立健全以縱向?yàn)橹?、縱橫交錯(cuò)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。而且可以通過法律程序加以規(guī)范。先采用縱向財(cái)政平衡的形式，即高一級次財(cái)政向低一級次財(cái)政進(jìn)行撥款，按人均相關(guān)因素計(jì)算后，以縣為單位，由中央或省財(cái)政通過撥款方式彌補(bǔ)缺口。在具體操作中，可以分情況有所側(cè)重。繼而，逐步向以縱向?yàn)橹鳌⒖v橫交錯(cuò)的財(cái)政平衡形式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)縣(市)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)財(cái)政收入增量部分以一定比例補(bǔ)助給落后地區(qū)。

(四)重點(diǎn)建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)性的橫向轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。從以往的生態(tài)建設(shè)和維護(hù)的資金轉(zhuǎn)移方向來看，目前我國轉(zhuǎn)移支付主要是上級政府向下級政府進(jìn)行的轉(zhuǎn)移。因此。通常研究的轉(zhuǎn)移支付就是這個(gè)含義。但縱向轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)給國家財(cái)政造成了很大壓力，有時(shí)會出現(xiàn)補(bǔ)償不足的情況。比如退耕還林(草)生態(tài)補(bǔ)償主要通過中央財(cái)政實(shí)現(xiàn)的縱向轉(zhuǎn)移支付。而在區(qū)域之間、流域之間、行業(yè)之間、經(jīng)濟(jì)主體之間的生態(tài)補(bǔ)償仍然處于空白狀態(tài)。盡管富裕地區(qū)將收入的一部分事實(shí)上通過上級政府的再分配行為轉(zhuǎn)移給了貧困地區(qū)，但這種縱向的轉(zhuǎn)移支付通常僅僅履行了中央財(cái)政促進(jìn)公平的原則，而沒有很好地體現(xiàn)出中央財(cái)政行為增進(jìn)效率和優(yōu)化資源配置的原則，尤其沒有體現(xiàn)出市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的特定區(qū)域在經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的分工以及生態(tài)服務(wù)的市場交換關(guān)系。而橫向轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系是行政區(qū)域與行政區(qū)域之間基于生態(tài)資源有限性、環(huán)境利益局限性、環(huán)境系統(tǒng)整體性和環(huán)境利益公平分配原則而締結(jié)的一種相互依存和相互制約的關(guān)系，能突出資源優(yōu)化配置的功能。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就是由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，也就是通過改變地區(qū)間既得利益格局來實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。從生態(tài)產(chǎn)品的角度來說，即由生態(tài)受益地區(qū)向?qū)嵤┥鷳B(tài)保護(hù)和建設(shè)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。這里區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償包括區(qū)內(nèi)補(bǔ)償和區(qū)際補(bǔ)償。區(qū)內(nèi)補(bǔ)償一般以省(自治區(qū)、直轄市)為單位，根據(jù)本省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對退耕還林(草)的農(nóng)戶予以適當(dāng)補(bǔ)償。區(qū)際補(bǔ)償是指長江中下游地區(qū)和黃河下游地區(qū)對上(中)游地區(qū)進(jìn)行的資金和物質(zhì)補(bǔ)償。長江中下游地區(qū)和黃河下游地區(qū)是退耕還林(草)工程的最大受益地區(qū)。是退耕還林(草)所提供的生態(tài)服務(wù)的最主要的受讓者，他們應(yīng)該而且必須為退耕還林(草)支付費(fèi)用，即進(jìn)行區(qū)際補(bǔ)償。區(qū)際補(bǔ)償必須在中央政府的調(diào)控下進(jìn)行。

(五)成立政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專門機(jī)構(gòu)。中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度不平衡，造成公共服務(wù)向均等化發(fā)展時(shí)，區(qū)域性財(cái)政資金供給不足，這就要求中央政府承擔(dān)起調(diào)節(jié)區(qū)域間公共服務(wù)供給均衡的職責(zé)。所以，在轉(zhuǎn)移支付模式選擇上，中國應(yīng)該選擇相對集權(quán)的轉(zhuǎn)移支付模式。只有這樣才能切實(shí)加強(qiáng)中央政府對地區(qū)差距的調(diào)節(jié)，最終確保中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策和社會發(fā)展政策的落實(shí)：同時(shí)，中央政府應(yīng)該明確省級以下轉(zhuǎn)移支付的基本原則，建立健全政府間轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)的法律和法規(guī)。應(yīng)當(dāng)建立中央和地方相關(guān)機(jī)構(gòu)，以確保轉(zhuǎn)移支付被用到最需要的地方，尤其在較小的地區(qū)。例如，這些機(jī)構(gòu)可包括一個(gè)中央機(jī)構(gòu)或某種形式的中間機(jī)構(gòu)，對地方政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，并向其提供必要的技術(shù)幫助和支持。目前中國雖然擁有世界上相對規(guī)模最大的政府間轉(zhuǎn)移支付體系。卻沒有一個(gè)高規(guī)格的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，沒有一個(gè)部級機(jī)構(gòu)來專門負(fù)責(zé)政府間轉(zhuǎn)移支付，在財(cái)政部內(nèi)部甚至沒有一個(gè)司局級機(jī)構(gòu)來專門負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。這在世界各大國家中是絕無僅有的。澳大利亞等多數(shù)國家都有一個(gè)級別很高的機(jī)構(gòu)來專門處理政府間轉(zhuǎn)移事宜。一個(gè)可以認(rèn)真考慮的方案是建立政府間轉(zhuǎn)移支付委員會，專門負(fù)責(zé)處理政府間轉(zhuǎn)移支付事宜。這一機(jī)構(gòu)直接向國務(wù)院總理負(fù)責(zé)，其成員應(yīng)包括來自各級地方政府的代表。該機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)包括：制定政府間轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)制度和方案，建立和維護(hù)相關(guān)的數(shù)據(jù)庫，協(xié)調(diào)中央和地方政府間在轉(zhuǎn)移支付方面可能發(fā)生的沖突，向國務(wù)院和全國人民代表大會提交有關(guān)轉(zhuǎn)移支付方面的報(bào)告，監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金的撥付，評估轉(zhuǎn)移支付的績效。

責(zé)任編輯陳孝兵