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大陸公務員財產申報未破局

2009-05-11 10:32饒智肖遙
鳳凰周刊 2009年29期
關鍵詞:申報財產官員

饒智 肖遙

9月15-18日,中共十七屆四中全會在北京召開。會前遲滯20多年的官員財產申報制度再一次被炒熱,公眾期待頗高,從輿論到學界均對會議作出相關“制度性安排”持樂觀態(tài)度。

18日,大會審議通過的《中國共產黨第十七屆中央委員會第四次全體會議公報》,對官員財產申報制度只字未提。而次日的《十七屆中紀委第四次全體會議公報》以寥寥幾行提及“在認真貫徹落實好《關于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》的基礎上,把住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況列入報告內容,加強對配偶子女均已移居國(境)外的公職人員管理”,但并未制訂“陽光法案”出臺時間表。

22日,全國人大常委會法工委副主任信春鷹在回答鳳凰衛(wèi)視記者提問時稱,四中全會提到的申報制度是廣義的制度建設的內容,可能以法律的形式,也可能是以黨紀和政紀的形式(設立)。

“老百姓呼聲這么高,再采取敷衍的方式恐怕已很難解決?!敝袊嗣翊髮W法學院證據(jù)學研究所所長、曾掛職最高檢瀆職侵權檢察廳副廳長的何家弘教授向《鳳凰周刊》記者直言,官員財產申報制度在新疆等地的試點,“關鍵的部分不敢觸動”,現(xiàn)如今,已進入窘境的官員財產申報制度如何抓住契機,盡快進入實質操作層面,還是取決于最高領導人下的“政治決心有多大”。

積重難返

作為杜絕和懲治公職人員腐敗行為的一種常用手段,官員財產申報制度主要是通過對官員財產變化的掌控,洞察其行為,對國家公職人員擁有的可疑財產作到實時監(jiān)控。

清華大學廉政與治理研究中心副主任任建明指出,2005年12月14日起生效的《聯(lián)合國反腐敗公約》已經把實施財產申報制度作為對締約國的一個普遍性要求。作為締約國的中國,其面臨的問題不再是可不可以、要不要實施,而是如何有效實施。

早在1987年,時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌明確提出:“一些國家規(guī)定公務員應當申報財產收入,我國對國家人員是否建立財產申報制度問題,需在其他有關法律中研究解決?!?/p>

據(jù)國家檢察官科研基金資助項目“職務犯罪防控機理研究”階段性成果論文《我國財產申報制度的現(xiàn)狀、問題及完善途徑》—文介紹,翌年,監(jiān)察部就會同國務院法制局對我國財產申報制度進行論證,并起草過一個草案,但當時人們在認識上尚未一致,有人認為干部很清貧,不需要搞申報,加之缺乏配套制度相佐,第一波立法嘗試便遭“夭折”。

“如果當時就搞,相對來說還容易一點?!焙渭液胝J為,那時候整個社會財富的積累才剛開始,官員灰色收入數(shù)量還遠沒有現(xiàn)在這么大,途徑也少。,而如今貪污腐敗的問題越來越嚴重,越來越不好辦,“沒有解套的辦法”。

此后,1994年,經中央同意,全國人大常委會才將《財產收入申報法》正式列入“八五”立法規(guī)劃。而這項立法和改革,直接涉及掌握巨大權力的各級黨政官員、特別領導干部這一特殊的社會群體,又幾度被擱淺,實質立法工作從未啟動。而政府試圖僅依靠政策規(guī)范官員的財產申報行為。

次年4月30日,中共中央辦公廳聯(lián)合國務院辦公廳發(fā)布《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規(guī)定》,首次要求黨政領導干部申報收入,但不涉及財產。

任建明告訴《鳳凰周刊》記者,進入21世紀后的頭3年,最高決策層關于官員財產申報制度曾有過幾次討論。2000年12月25日召開的中央紀委第五次全會決定“實行領導干部家庭財產報告制度”。次年6月15日,中紀委、中組部聯(lián)合頒布《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產的規(guī)定(試行)》。該規(guī)定結合1995年的《規(guī)定》,構成了大陸領導干部財產(收入)申報的基本框架。

進一步退兩步

北京,一位男子在路邊觀看反腐內容的宣傳板。

“像1995年那樣的收入申報,那不是不成功,基本上就是一紙空文?!比谓髦毖圆恢M。他指出,一套完整、科學的財產申報制度,基本需要有申報、公開、監(jiān)督、問責四個環(huán)節(jié),及對象、家庭和財產三個范圍的劃定。

2009年1月1日,遠離國家權力中心的西部邊陲,新疆阿勒泰地區(qū)率先在全國試行縣處級領導干部財產申報制度。有學者概括出其四大亮點:由收入申報擴大為財產申報,財產申報由個人擴大為家庭成員,申報的財產要公開接受社會監(jiān)督,離任申報延續(xù)3年。

然而,官方主要公示申報人的收入和收禮情況。申報人的汽車、住房等財產,股票、證券等理財產品,由遺產繼承、贈與等形式獲得的財產,債券債務以及個人銀行存款等7項內容被列為秘密申報范疇,不予公開。

“秘密申報容易給個別領導干部插手和干預辦案提供可能。”何家弘認為,真正的財產申報制度必須做到“全部申報”和“向社會公開”,使公眾對官員的真實收入做到真正知情,才能進行有效監(jiān)督。而目前大陸新疆、浙江等地嘗試的公務員財產申報制度“搞得太虛”。

同時也有學者指出,阿勒泰地區(qū)官員財產申報時間“緩沖期”過長。從規(guī)定出臺的2008年5月25日至規(guī)定正式實施的今年元旦,兩者相隔半年有余,雖給相關反腐部門提供充裕的籌備時間,但同時給腐敗分子和問題干部提供了可乘之機。此外,制度實施當天僅公布755名初任縣處級領導干部的財產收入狀況,而那些最需要公布公開的“老資格”縣處級領導干部則仍有20多天的“緩沖申報期”。

這種區(qū)別對待在何家弘看來有失公允,新官新辦法、舊官舊辦法給社會傳出“很不好”的信號。這種曖昧的制度設計實屬“下下之策”。

任建明告訴本刊記者,目前大家爭議的焦點倒不是在要不要實行這個制度,而是實行這個制度的條件是不是成熟,“現(xiàn)在主要的阻力還是來自于黨政部門領導干部”。

對于各地紛紛設立試點,試水改革,任建明并不看好?!叭绻醒霙]有一個統(tǒng)一的部署安排,地方的改革試驗也都是改一步退兩步。”

地方自愿推行首先往往面臨的是省級政府能不能支持,中央是什么態(tài)度?!跋癜⒗仗┳詈缶秃茈y了?!比谓髡f。而“一下子從高層開始”,任建明也認為“不可能”,“2001年提出現(xiàn)職的省部級干部實施財產申報,最后不是也擱淺嗎?”

任指出,在現(xiàn)行體制下,官員財產申報制度的設立應“自上而下”進行,中央先整個部署,制定出一個總的五年計劃,然后在一些地方試點。試點中間再對制度進行完善,然后再向其他的地方推廣向上延伸。“就算最后沒有法律,制定出一個科學完備的政策,依然是可以實施的?!?/p>

“大赦”的設想

考慮到大陸貪腐現(xiàn)象積重難返,財產申報制度出臺阻力太大,何去年曾在大陸媒體上撰文呼吁大赦天下貪官,以破解官員財產申報制度僵局。該文遭網友炮轟。何認為自己的意思被網友曲解,“大赦天下”實際上是“緩查”。與民營企業(yè)的“原罪理論”類似,在特殊歷史環(huán)境下,腐敗官員“肯定不能全部都查”,當下反腐重點應落在“今天和明天的腐敗”。

目前學界主流觀點認為,官員財產申報制度要“分步走”,先在黨內,后推廣到公務員,最終走向立法,需要一個較長的緩沖期。何家弘認為這只是“中策”。而在其設想的“上策”中,希望在一個時間點特赦,并在特赦后的一年內將所有體制理順,“一定要快”。

“沒有大的政治決心,沒有配套的措施,光出臺一個(官員財產申報制度)是糊弄人的?!痹撠熥罡邫z瀆職侵權工作的何家弘設想,配套措施之一即為參照美國、香港,設立廉政總署,將目前中紀委、國務院、最高檢等下屬的反貪局、國家預防腐敗局、最高檢瀆職侵權檢察廳及職務犯罪預防廳等部門合并,由中央垂直領導。

在地方層面上,重慶市已在按此思路整合政府反貪機構,檢察院下屬的瀆職侵權檢察及職務犯罪預防兩個部門,聯(lián)合組建職務犯罪預防局,將反貪、反瀆合二為一。

“關鍵在于‘大赦之后,”何家弘強調,“中央要制訂與官員財產申報制度相配套的多種措施,以保證官員財產申報制度能夠得到嚴格而有效的實施?!?/p>

編輯 袁凌 美編 黃靜

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