鐘堅(jiān)

編者按

由古至今，軍隊(duì)是國家的保衛(wèi)者，往往也是一個(gè)國家、一個(gè)政權(quán)的奠基石。而對(duì)傷殘軍人的優(yōu)撫，則為一國軍隊(duì)士氣之所系。

因此，現(xiàn)代傷殘軍人的優(yōu)撫政策和體系，不僅與世界上第一批現(xiàn)代民族國家的誕生同步，亦與現(xiàn)代軍隊(duì)的誕生同步。自近現(xiàn)代國家軍隊(duì)誕生之日起，傷病殘、退伍軍人便有了一個(gè)新名稱——榮軍（榮譽(yù)軍人）。

在西方社會(huì)，第一批榮軍院幾乎與第一批軍校同時(shí)誕生。一支擁有持久榮譽(yù)的軍隊(duì)，必有著名的軍校和著名的榮軍院。始建于法王路易十四的巴黎榮軍院是世界上最早的榮軍院之一，這里安寢著天才統(tǒng)帥拿破侖：生，與子同袍;死，與子偕行。

西風(fēng)東漸，始于中國向列強(qiáng)學(xué)習(xí)軍事技術(shù)和軍事制度，但在引進(jìn)西式軍隊(duì)組織形式時(shí)，中國人似乎只注意到軍校，卻未注意到榮軍院。

中共建政的歷程，是毛澤東“槍桿子里面出政權(quán)”這一論斷的最好注腳。不過打下紅色江山的，并非一支西式的現(xiàn)代正規(guī)軍，而是中國特色的人民子弟兵。

新政權(quán)建立后，—方面人民解放軍在大陸長期享有崇隆的社會(huì)地位，—方面又留下了數(shù)量龐大的傷病殘和退役人群，需要社會(huì)優(yōu)撫。

由于革命戰(zhàn)爭理論長期占統(tǒng)治地位，中共建政后，軍隊(duì)現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)一直未能緊跟時(shí)代步伐，直至改革開放后，才得根本改觀;而中共榮軍體系的建設(shè)則較軍隊(duì)的建設(shè)更顯落后。

限于財(cái)力，大陸在計(jì)劃體制時(shí)代，榮軍政策長期采取中央與地方、國家與群眾共同分擔(dān)，實(shí)物補(bǔ)貼與政治榮譽(yù)并重的原則。其特征是輕物質(zhì)，重精神;輕系統(tǒng)保障，重社會(huì)消化。這種體制歷經(jīng)30年不變。

其遺留問題是，優(yōu)撫對(duì)象的涵蓋范圍有限，優(yōu)撫補(bǔ)償力度不足，制度性、系統(tǒng)性保障極不完備。在改革開放前，個(gè)人為國家和集體作出犧牲光榮的觀念，以及當(dāng)時(shí)全社會(huì)政治氛圍濃厚的特殊背景，多少掩蓋了榮軍群體優(yōu)撫不足的問題。

1979年中越戰(zhàn)爭爆發(fā)后，大陸榮軍政策明顯落后于時(shí)代的弊端開始集中顯現(xiàn)。自此，大陸進(jìn)入一個(gè)榮軍政策不斷調(diào)整的時(shí)期。但整體而言，依然有偏重于解決當(dāng)下緊迫問題，而不追溯既往的“補(bǔ)丁式”意味。

今年是中共建政60周年大慶，據(jù)2007年數(shù)據(jù)，大陸榮軍總數(shù)約600余萬人，其中，為打江山出生入死的在鄉(xiāng)復(fù)員軍人，2005年統(tǒng)計(jì)約220余萬人，正以每年30萬以上速度凋零。

在舉世矚目的60年慶典前夕，8月初，國家民政部、財(cái)政部和解放軍總參謀部、總政治部、總后勤部等聯(lián)合頒發(fā)了《傷病殘軍人退役安置規(guī)定》，因戰(zhàn)因公致殘軍人，終于可作退休安置或由國家供養(yǎng)。

這是榮軍們期盼已久的一個(gè)良好開端。

2009年5月1日，游覽天安門廣場(chǎng)的解放軍老戰(zhàn)士。

“我看，有總比沒有好?！?月18日中午，駐浙江解放軍某部師醫(yī)院門診辦，48歲的特等傷殘軍人、正團(tuán)職上校楊春明（化名）高聲發(fā)表評(píng)論。上世紀(jì)80年代初的中越戰(zhàn)場(chǎng)上，24歲的解放軍偵察排長楊春明失去雙腿和手掌部分功能，步入榮軍序列。

楊上校與人熱烈探討的是眼下北京頒發(fā)的一紙榮軍新政（榮軍，在大陸是“榮譽(yù)軍人”的簡稱，一般是對(duì)傷病殘軍人的尊稱，但因?yàn)樵S多退役軍人對(duì)軍隊(duì)有特殊感情，不認(rèn)為只有傷殘才有資格被納入“榮譽(yù)”之列，“榮軍”概念常被擴(kuò)大至包括其他退役軍人）。

以民政部、財(cái)政部和解放軍三總部聯(lián)署下發(fā)的該項(xiàng)規(guī)定，據(jù)稱是中國政府和軍方首次以軍事行政規(guī)章形式，對(duì)傷病殘軍人的退役方式、安置辦法、住房和醫(yī)療保障等問題作出全面系統(tǒng)的規(guī)范，是軍地各級(jí)做好傷病殘軍人退役安置工作的基本遵循和依據(jù)。

新政策面臨的老問題

軍方人士透露，以往每年落實(shí)傷病殘軍人安置計(jì)劃，都是軍方單方?jīng)Q定，地方消極被動(dòng)應(yīng)對(duì)——有的拒絕接收，有的即使接收也不妥善安置，其后果之一是：各種時(shí)期的大量傷病殘軍人長期滯留部隊(duì)，不愿回歸地方。

按照中國大陸民政部門2007年的數(shù)據(jù)，中國大陸有617萬優(yōu)撫對(duì)象，傷病殘軍人占約六分之一，其中包括迄今仍滯留部隊(duì)的現(xiàn)役傷病殘人員。

新頒榮軍政策中，對(duì)因公、因戰(zhàn)、因病的義務(wù)兵、士官、文職干部的安置去向都作了詳細(xì)規(guī)劃。如規(guī)定因戰(zhàn)、因公致殘，被評(píng)定為一級(jí)至六級(jí)殘疾，或因病醫(yī)療期滿后經(jīng)醫(yī)學(xué)鑒定為基本喪失工作能力的軍官、文職干部，以及因戰(zhàn)、因公致殘被評(píng)定為一級(jí)至四級(jí)殘疾，或因病醫(yī)療期滿后經(jīng)醫(yī)學(xué)鑒定為基本喪失工作能力的士官，可作退休安置。

“對(duì)符合條件的傷病殘軍官和士宮允許其退休安置，實(shí)際上等于以中央財(cái)政包養(yǎng)的方式，一次性解決傷病殘滯留部隊(duì)的老大難問題。”軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院某學(xué)者告訴本刊記者。

然而，由于這個(gè)最新政策的適用對(duì)象是該政策出臺(tái)后轉(zhuǎn)業(yè)的傷殘人員，許多已退役的傷殘軍人認(rèn)為，該項(xiàng)行政規(guī)章“有欠公平”，只能使滯留軍內(nèi)的傷殘軍人“享受到組織的光輝”，而早早“聽話”回歸到地方的傷殘軍人被忽略掉，最終會(huì)引發(fā)新的不滿。

今年的傷殘優(yōu)撫新政，只是大陸60年來推出的諸多優(yōu)撫榮軍政策中的一例。在不同的歷史時(shí)期，大陸先后制定了不同的榮軍優(yōu)撫政策，稱得上紛繁復(fù)雜。不過，這些優(yōu)撫政策的出臺(tái)，多數(shù)是著眼當(dāng)下矛盾，不追溯既往問題的，因此被許多榮軍私下稱為“補(bǔ)丁式”政策，其結(jié)果是不同時(shí)期遺留的榮軍問題周期性發(fā)酵，成為大陸社會(huì)維穩(wěn)的不確定因素。

1950-1979：一項(xiàng)政策用了30年

本次優(yōu)撫新規(guī)據(jù)稱是中國政府和軍方首次以軍事行政規(guī)章形式，對(duì)傷病殘軍人的退役方式、安置辦法、住房和醫(yī)療保障等問題做出全面系統(tǒng)的規(guī)范。

中共建政前后，數(shù)年戰(zhàn)爭留下了一支龐大的榮軍隊(duì)伍，數(shù)十萬烈士、傷病殘軍人等待安置，上百萬經(jīng)歷炮火的現(xiàn)役軍人要復(fù)員到地方。這些榮軍群體產(chǎn)生于抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭等不同時(shí)期，其從軍背景、年齡、學(xué)識(shí)、資質(zhì)和級(jí)別各不相同。

為應(yīng)對(duì)這一情況，中央政府短時(shí)期內(nèi)編制了多項(xiàng)撫恤政策。在上世紀(jì)50年代初，《革命烈士家屬革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》、《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》和《革命軍人犧牲、病故褒恤暫行條例》等5個(gè)暫行條例撫恤政策相繼出臺(tái)。

對(duì)戰(zhàn)爭中犧牲的軍人，政府給其家屬的撫恤以發(fā)一次性撫恤糧的方式進(jìn)行。在江西興國、湖北紅安等中央蘇區(qū)根據(jù)地，一個(gè)烈屬家庭會(huì)得到政府釘在門框上的一塊“革命烈屬”金屬小牌和幾十斤口糧，立戰(zhàn)功者另外增發(fā)撫恤糧。1950年《革命軍人犧牲、病故褒恤暫行條例》規(guī)定，犧牲病故革命軍人，曾立大功一次以上者，其家屬分別按規(guī)定領(lǐng)一次性撫恤糧外，另外增發(fā)撫恤糧的四分之一。

從1955年開始，原先增發(fā)的糧食撫恤改為增發(fā)撫恤金。

大陸50年代初期制定的優(yōu)撫暫行條例，構(gòu)成了大陸政府榮軍政策的基礎(chǔ)，此后一用近30年。

這期間，優(yōu)撫的工作對(duì)象主要是“三屬”（烈屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬）、普通軍屬、傷殘軍人和離退休軍官。1979年開始，中央政府開始把“三紅”人員（在鄉(xiāng)退伍紅軍老戰(zhàn)士、在鄉(xiāng)西路紅軍老戰(zhàn)士、紅軍失散人員）也納入優(yōu)撫范圍。

可以看到，當(dāng)初大批返鄉(xiāng)復(fù)員士兵并不在此中，也沒有得到太多政策保障。對(duì)他們，建政后至“文化大革命”前的17年內(nèi)，在“服從國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)的需要，并使兩者結(jié)合起來”、“國家撫恤和群眾優(yōu)待相結(jié)合”、“集體優(yōu)待和國家補(bǔ)助相結(jié)合，優(yōu)待烈軍屬與保障五保戶相結(jié)合”的政策口號(hào)下，政府的榮軍撫恤方式主要包括優(yōu)先照顧就業(yè)、傷殘軍人乘坐交通工具費(fèi)用減半以及為軍烈屬代耕代種、獎(jiǎng)勵(lì)工分等。當(dāng)年，大陸的一個(gè)軍屬家庭，每年可以獲得生產(chǎn)隊(duì)100～200個(gè)工分獎(jiǎng)勵(lì)，相當(dāng)于10元人民幣。

1980年代前后，中央政府終于對(duì)這批人定出新的補(bǔ)助政策：對(duì)在1954年10月31日實(shí)行義務(wù)兵役制前入伍的在鄉(xiāng)復(fù)員軍人（下文皆稱為老復(fù)員軍人）和紅軍失散人員等特殊群體進(jìn)行定向生活補(bǔ)助救濟(jì)。

因?yàn)樨?cái)政資源有限，老復(fù)員軍人群體與前述重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象的待遇不同：對(duì)前者，中國政府實(shí)行的是有限責(zé)任，國家給予一定數(shù)量的定補(bǔ)，主要依靠子女或?qū)⑵渫葡蛏鐣?huì)照顧;對(duì)后者，則實(shí)行政府無限責(zé)任幫助。

時(shí)至今日，這批老復(fù)員軍人多數(shù)年過80，即將成為逝去的歷史。

越戰(zhàn)后，榮軍新政頻出

軍地的各項(xiàng)榮軍政策、法規(guī)，常常會(huì)因循國家政治、軍事和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而變化。

1980年代前后，中越邊界戰(zhàn)爭的爆發(fā)，推動(dòng)了大陸民政事業(yè)的發(fā)展，大批優(yōu)待撫恤條規(guī)相繼推出，中國榮軍政策進(jìn)入新的歷史時(shí)期。

“剛打完仗，人還躺在醫(yī)院，部隊(duì)各個(gè)科室的人拿著一大摞各種編號(hào)、國家各個(gè)部門簽發(fā)的政策文件跑到病房，許以物質(zhì)寬慰?！睏畲好骰貞浾f，越戰(zhàn)結(jié)束后評(píng)殘，他所在的一個(gè)野戰(zhàn)師有上千人傷亡，失去一條腿的人有80個(gè)，失去雙腿的人有10個(gè)。

早在中國紅軍初創(chuàng)時(shí)期制定的《紅軍撫恤條例》中，就把傷殘榮軍劃分為全殘廢和半殘廢兩種，抗日時(shí)期殘廢等級(jí)的評(píng)定被改為四等殘廢等級(jí)撫恤，但建政前制定的這些條款顯然無法適應(yīng)戰(zhàn)后復(fù)雜得多的榮軍現(xiàn)狀。

戰(zhàn)事仍在進(jìn)行中，在后方，民政部、總參謀部、公安部、人事部等中央部委局辦即緊急制定了《關(guān)于安置特等、一等革命殘廢軍人有關(guān)問題的通知》等幾十項(xiàng)撫恤規(guī)章條例，地方政府也迅速制定出完善詳細(xì)的戰(zhàn)傷評(píng)殘規(guī)定，把原來的傷殘等級(jí)分為特等、一等、二甲、二乙、三甲、三乙四等六級(jí)傷殘等級(jí)。1980年國務(wù)院發(fā)布施行《革命烈士褒揚(yáng)條例》，統(tǒng)—了烈士條件、范圍和審批手續(xù)，規(guī)定了6項(xiàng)批準(zhǔn)革命烈士的條件——不過，與此同時(shí)也取消了對(duì)抗日戰(zhàn)爭中陣亡的國民黨官兵追認(rèn)革命烈士的規(guī)定。

楊春明記憶中，1985年的一天，他回家療傷，縣里的書記、縣長和民政局長幾個(gè)笑臉上門，稱如果他傷好返鄉(xiāng)，不僅在縣殘聯(lián)安排工作，且參照撫恤規(guī)定，由政府出資建造一幢大套的住房。

當(dāng)時(shí)，地方財(cái)政不僅負(fù)責(zé)支付被評(píng)為特等、一等傷殘的軍人的住房經(jīng)費(fèi)，傷殘軍人的配偶家屬還由政府妥善安置，16周歲以下的子女轉(zhuǎn)為安置地的城鎮(zhèn)戶口。

大陸民政系統(tǒng)人士說，越戰(zhàn)對(duì)之后中國榮軍政策的完善起到顯著的推動(dòng)作用，1980年代前后至1990年代初是一個(gè)標(biāo)志性階段，大陸有關(guān)傷殘軍人撫恤規(guī)定在這期間密集推出。如首次規(guī)定，傷病殘軍人中符合條件的可以由國家集中供養(yǎng)，不符的實(shí)行分散供養(yǎng)，戰(zhàn)傷復(fù)發(fā)的還可進(jìn)當(dāng)?shù)氐臉s譽(yù)軍人康復(fù)醫(yī)院等優(yōu)撫醫(yī)院進(jìn)行休養(yǎng)、康復(fù)和醫(yī)療。

傷殘軍人滯留問題

然而，進(jìn)入1990年代后期。隨著大陸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和醫(yī)療體制改革的演進(jìn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留的軍隊(duì)退役人員的醫(yī)療保障、住房安置、下崗再就業(yè)等難題凸顯，部分人員滯留軍營和集中周期性上訪問題擺上大陸執(zhí)政者的桌面。

2005年，南京江寧區(qū)民政局優(yōu)撫科作的一項(xiàng)調(diào)查表明，該轄區(qū)內(nèi)很多一至六級(jí)企業(yè)在職革命傷殘軍人的醫(yī)療待遇無處落實(shí)：對(duì)重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象的醫(yī)療問題，國家和地方多年來一直都有明文規(guī)定，對(duì)經(jīng)費(fèi)來源、支付辦法、就醫(yī)地點(diǎn)等都有明確要求，傷殘軍人的醫(yī)療問題應(yīng)該得到保障。但據(jù)該調(diào)研統(tǒng)計(jì)，有的企業(yè)倒閉破產(chǎn)，根本無處支付醫(yī)療費(fèi)。有的企業(yè)以效益不好等為由拖欠代繳費(fèi)用，從而影響傷殘軍人的醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷。

“傷殘軍人的醫(yī)療待遇落實(shí)程度完全取決于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和法人的政策觀念。”該優(yōu)撫科表示。

于是，中國軍營開始出現(xiàn)一道“獨(dú)特的風(fēng)景線”：黃昏斜陽里，在喊得山響的口號(hào)聲和青春臉龐的背景下，總有踽踽獨(dú)行的幾位傷殘老兵的身影。長期以來，中國軍隊(duì)的傷病殘軍人移交安置，成為大陸軍地各級(jí)部門最為難的問題之～，即便是軍方在宣傳口徑里也不避諱這點(diǎn)

“雖然按政策他們?cè)搹?fù)員回地方了，但他們都不想走，滯留軍中，因?yàn)樗麄儞?dān)心轉(zhuǎn)交地方后，住房、醫(yī)療各類社會(huì)福利救助跟不上”南京軍區(qū)后勤部衛(wèi)生部某人士向記者抱怨稱，因?yàn)檐婈?duì)是個(gè)“暴力政治”集團(tuán)，傷病殘軍人滯留后，部隊(duì)必須全力保障，否則可能導(dǎo)致軍心不穩(wěn)。但諸如衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)等軍內(nèi)的各類經(jīng)費(fèi)開支實(shí)在有限，無奈之下，后勤部門只能透支和占用其他人的經(jīng)費(fèi)，用在這部分人身上

全國政協(xié)常委、原濟(jì)南軍區(qū)副司令員李良輝曾在2005年的全國“兩會(huì)”上呼吁，傷殘軍人滯留部隊(duì)得不到移交，牽扯了部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)精力，影響了中心工作落實(shí)的質(zhì)量。據(jù)他透露，至2005年，僅濟(jì)南軍區(qū)就有1829名傷殘軍人不能及時(shí)移交。各種不同時(shí)期的傷病殘現(xiàn)役軍人滯留人數(shù)全軍估計(jì)在數(shù)萬人以上。

據(jù)了解，為妥善移交安置傷病殘人員，某集團(tuán)軍在3年內(nèi)先后派出1000多人次到地方協(xié)調(diào)移交工作，對(duì)重癥病人還要安排人員護(hù)理、管理。

此次新頒規(guī)章的亮點(diǎn)正在于“一攬子提出重傷病殘軍人的住房、醫(yī)療補(bǔ)貼等疑難問題，以解他們的后顧之憂”，浙江省民政廳優(yōu)撫處剛接到民政部寄來的這份文件，在該處負(fù)責(zé)人的理解中，這份文件主要就是為了解決因地方無力落實(shí)政策而導(dǎo)致的傷病殘軍人滯留軍營問題。

事實(shí)上，2000年后，軍方和政府—直在不斷出臺(tái)政策，試圖逐個(gè)解決不同時(shí)期的遺留問題。

2004年，1988年制定的《軍人撫恤優(yōu)待條例》在實(shí)行16年后，被認(rèn)為嚴(yán)重不符市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，終于得以改變。一改以往只有國務(wù)院單方發(fā)布，2004年新修訂的《軍人撫恤優(yōu)待條例》由國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合頒發(fā)。許多內(nèi)容依據(jù)新的形勢(shì)作出修改，比如：原先傷殘分等級(jí)是只有四個(gè)等級(jí)，修訂后細(xì)分為一至十個(gè)等級(jí);1988年的條例中“革命殘廢軍人”的稱呼，一律修訂為“革命傷殘軍人”;原條例中國家、社會(huì)、群眾三結(jié)合的優(yōu)撫方式，改為國家和社會(huì)共養(yǎng);原先的傷殘軍人護(hù)理費(fèi)發(fā)放對(duì)象是企事業(yè)單位，被統(tǒng)一為民政部門;而群眾性代耕代種的優(yōu)撫方式被優(yōu)撫現(xiàn)金所代替……

除了傷殘榮軍，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，有“精神疾病”的退役軍人也是部隊(duì)最頭疼的難題。沒有一個(gè)企業(yè)愿意接收“不正?！钡耐宋楸?，為了便于安置，這類軍人退役時(shí)的健康狀況常被寫為“健康”，結(jié)果導(dǎo)致當(dāng)事者最后被用人單位遺棄。從2005年開始，大陸榮軍規(guī)章中把這批特殊人士也列入評(píng)殘人員，可享受國家供養(yǎng)。

而參加數(shù)次核試驗(yàn)的軍人，也開始得到關(guān)注。在參與核試驗(yàn)后，幾十年過去了，當(dāng)年無保護(hù)措施下的核試軍人因受到核輻射，其自身身體損害和子女致畸等問題顯現(xiàn)出來。2007年8月大陸政府對(duì)這批榮軍進(jìn)行核對(duì)登記后，給予每月100元左右的生活補(bǔ)助。

不過，在這些解決“歷史遺留問題”的政策不斷出臺(tái)的同時(shí)，在軍隊(duì)的多次退役軍官安置政策市場(chǎng)化改革的探索中，企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部、復(fù)員軍官、志愿兵轉(zhuǎn)業(yè)安置等一系列新的問題又不斷出現(xiàn)。2005年以來，大陸各地爆發(fā)的多批次榮軍上訪問題，無不與此有關(guān)。

而漸進(jìn)式如打補(bǔ)丁一般不斷出臺(tái)的撫恤政策，成為現(xiàn)時(shí)上訪榮軍的精神動(dòng)力，他們相信只要不斷反映自己的問題，中央政府總會(huì)出臺(tái)政策加以解決。

經(jīng)費(fèi)和法律保障

在軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院該學(xué)者看來，軍地情況總在不斷地發(fā)生變化，因軍人退役安置等利益調(diào)整出現(xiàn)的歷史和現(xiàn)實(shí)的社會(huì)不公平很正常，“國防建設(shè)方面倘有大的力度，每年財(cái)政撥款10個(gè)億或許才能解決優(yōu)撫對(duì)象中某幾類人的問題”。

但事實(shí)上，這樣的構(gòu)想目前在大陸不可能實(shí)施，軍地權(quán)力的制約、社會(huì)各方利益的均衡等因素使得國家每年用于國防的資源有限。而有限的財(cái)政資源，將優(yōu)先保障軍內(nèi)大批離退休干部等特殊群體，然后是社會(huì)的各類重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象。

除了財(cái)政支付能力之外，現(xiàn)有的行政體系運(yùn)作緩慢也應(yīng)是原因之一。

總后勤部一位人士透露，軍方每上一個(gè)投資項(xiàng)目——包括增加全軍軍人工資，都須做好完整的預(yù)算計(jì)劃，然后跟財(cái)政部預(yù)算司下面幾個(gè)處長談判，“比如我們預(yù)算3000億的項(xiàng)目，他們會(huì)砍成2000個(gè)億。預(yù)算通不過，又要重新做方案”。重做方案后，以上程序照走一遍。預(yù)算一旦通過財(cái)政部的批準(zhǔn)，便可移交中央軍委審批，經(jīng)軍事最高領(lǐng)導(dǎo)人簽字后，再交至國務(wù)院，等待總理審批簽字。所有程序通過后，打回財(cái)政部，正式生效撥款。前后時(shí)間少則2、3年，多則10來年，有一關(guān)卡住，預(yù)算計(jì)劃就此擱淺。

“這就是中國特色，需要有足夠的耐心?！痹撊耸啃ΨQ，軍隊(duì)財(cái)務(wù)系統(tǒng)的很多精力用于與地方的各類審批機(jī)構(gòu)打交道。相比西方，如美國在二戰(zhàn)后，軍費(fèi)支出和撫恤費(fèi)用保障體系比較成形，軍方做好一系列預(yù)算協(xié)議，交由國會(huì)立法，國會(huì)審議通過后即可付諸實(shí)施。

對(duì)越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)中的戰(zhàn)地醫(yī)院。這場(chǎng)戰(zhàn)爭推動(dòng)了大批優(yōu)待撫恤條規(guī)的出臺(tái)，讓中國榮軍政策進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。

軍事項(xiàng)目開支審批尚且如此，榮軍各項(xiàng)優(yōu)撫費(fèi)用的支出更不用說。

而比國防預(yù)算審批更艱難的，是涉軍保障的法律建設(shè)。第十屆全國人大代表、前總參辦公廳副主任曾海生曾建議，制定軍人撫恤優(yōu)待法和軍人社會(huì)救助法，將軍人的合法權(quán)益置于國家法律的保護(hù)之下。她認(rèn)為，軍人社會(huì)保障制度理應(yīng)包括軍人應(yīng)當(dāng)享有的各種社會(huì)福利，如多險(xiǎn)種的軍人保險(xiǎn)、合理的退役安置、至少不低于當(dāng)?shù)厣钏降膬?yōu)撫標(biāo)準(zhǔn)，以及公共設(shè)施的優(yōu)先享用、軍屬就業(yè)等。

但前述軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)者表示，立法如果要覆蓋各類優(yōu)撫對(duì)象和家屬利益的保障，將涉及中央政府、地方政府及多個(gè)部門，非常復(fù)雜?！白钋泻宪娙藢?shí)際利益的是軍人保險(xiǎn)法，作為軍人工資法的有益補(bǔ)充，可在軍人退役后，與社會(huì)的社會(huì)福利體系相對(duì)接，保障軍人退役后的基本生活?！钡趪疑鐣?huì)保險(xiǎn)法還沒出臺(tái)前，軍地保險(xiǎn)費(fèi)率、險(xiǎn)種養(yǎng)老體系無法與地方對(duì)接，不具可操作性。

“一部國防動(dòng)員法，歷經(jīng)十幾年，現(xiàn)在才進(jìn)入人大審議階段，軍人社會(huì)保障法律體系的建立，也不會(huì)是一蹴而就的吧?！彼硎?。