劉艷清

摘要：政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化作為經(jīng)濟法的基本原則，其內(nèi)涵在于經(jīng)濟法要賦予政府依法干預(yù)、管理社會經(jīng)濟運行的職權(quán)，強化其權(quán)威，同時依法限定政府經(jīng)濟管理行為必須以市場機制為基礎(chǔ)，在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。這就要求經(jīng)濟法要為政府經(jīng)濟管理方式的轉(zhuǎn)變提供法律依據(jù)和保障，具體規(guī)定政府干預(yù)和管理經(jīng)濟的法定次序和范圍以及越權(quán)干預(yù)的法律后果，明確政府經(jīng)濟管理行為的監(jiān)督和補救措施，為政府合理、有效調(diào)控經(jīng)濟運行創(chuàng)造條件、提供保障，以獲得最優(yōu)的經(jīng)濟管理效益。

關(guān)鍵詞：政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化

一、政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化的涵義

政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化是指經(jīng)濟法要賦予政府依法干預(yù)、管理社會經(jīng)濟運行的職權(quán)，強化其管理權(quán)威，同時依法限定政府實施經(jīng)濟管理行為必須以保證市場運行的高效有序為目標，以保證市場調(diào)節(jié)的基本自然生態(tài)不被破壞為前提，以不超越法定職權(quán)范圍為根本，遵循通行的市場規(guī)則和法律規(guī)定的內(nèi)容、程序，促進市場配置資源成本更低且富有效率。政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化原則的第一層涵義是，經(jīng)濟法應(yīng)當重視和強化政府在經(jīng)濟發(fā)展中不可替代的職能作用，樹立政府干預(yù)和管理經(jīng)濟活動的法律權(quán)威。通過經(jīng)濟立法賦予政府相當?shù)墓芾頇?quán)限，并通過經(jīng)濟執(zhí)法和司法活動切實保障和維護政府職權(quán)。

當前，我國正在建立社會主義市場經(jīng)濟體制，在以市場為導(dǎo)向的改革中，政府絕不是也不應(yīng)是無所作為的，相反，市場經(jīng)濟的健康、順利發(fā)展。對政府素質(zhì)及其干預(yù)、管理經(jīng)濟的行為提出了更高的要求，在這一過程中，政府應(yīng)當有所作為。而作為規(guī)范政府管理經(jīng)濟的經(jīng)濟法，亦應(yīng)對政府調(diào)控社會經(jīng)濟運行的職能行為予以調(diào)整和確認，通過經(jīng)濟立法，使政府對經(jīng)濟運行的調(diào)控和管理具有國家意志性。具體說，經(jīng)濟法應(yīng)賦予政府調(diào)整、平衡經(jīng)濟總供求的職權(quán)，授權(quán)政府運用財政、貨幣和收入政策控制總需求的變動，實現(xiàn)總供求的平衡，以減輕市場機制內(nèi)在產(chǎn)生的周期性波動；依法賦予政府調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的職權(quán)，通過差別性貸款利率、差別性稅收與補貼等財稅方面的措施，重點扶持某些產(chǎn)業(yè)，以促進整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理化：依法賦予政府調(diào)節(jié)國民收入再分配的職權(quán)，通過稅收和轉(zhuǎn)移支付等手段，調(diào)節(jié)國民收入再分配過程，以實現(xiàn)社會公平的目標；依法賦予政府監(jiān)督、管理市場主體及其行為的職權(quán)，通過對企業(yè)進行必要的管制，影響企業(yè)決策，并約束和限制其經(jīng)濟活動中的不正當行為。

誠然，政府干預(yù)和管理社會經(jīng)濟的職能作用是必不可少的，但為實現(xiàn)政府經(jīng)濟管理行為最優(yōu)化的目標，政府管理經(jīng)濟的職權(quán)亦應(yīng)受到相應(yīng)制約。即以法規(guī)制政府行為，使其符合法律程序和法律規(guī)定，不損害市場調(diào)節(jié)效率。這是政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化原則的第二層涵義。其中最基本的，就是在經(jīng)濟立法和經(jīng)濟司法當中明確下列目標：政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)和管理必須以保證市場調(diào)節(jié)的基本自然生態(tài)為前提，政府的經(jīng)濟調(diào)控行為不得損害市場調(diào)節(jié)整體的自然性，政府行為必須以保障和促進市場競爭為其目的而不是相反，政府活動必須符合法律規(guī)定及相應(yīng)的程序，而不得越權(quán)行為或濫用職權(quán)，尤其不得濫用權(quán)力非法干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，攫取企業(yè)利益。

政府行為只有符合上述條件，才能在促進經(jīng)濟發(fā)展中真正發(fā)揮作用。作為經(jīng)濟法。也僅限于對符合上述要求的政府干預(yù)才給予確認和保護。亞洲“四小龍”經(jīng)濟的快速發(fā)展就是政府尊重市場規(guī)律。在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施適度有效調(diào)控的結(jié)果。總之，經(jīng)濟法中的政府管理行為優(yōu)化原則既注重依法維護政府對社會經(jīng)濟運行的有效干預(yù)和管理，又強調(diào)控制和制約政府管理行為的內(nèi)容、范圍和方式。這兩個方面彼此聯(lián)系又相互制約，是有機統(tǒng)一整體。片面地強調(diào)一個方面而忽視另一個方面都是不適當?shù)?，也是有害的?/p>

二、政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化原則的具體內(nèi)容

(一)經(jīng)濟法應(yīng)為政府經(jīng)濟管理方式的轉(zhuǎn)變提供法律依據(jù)和保障

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)和管理是以直接微觀管理為特征的。實踐證明。這種無所不包的直接微觀管理體制只能窒息經(jīng)濟發(fā)展的活力。既不利于經(jīng)濟效率的提高，也不利于政府經(jīng)濟管理職能的有效發(fā)揮。因此，在市場經(jīng)濟新體制下。經(jīng)濟法理應(yīng)重構(gòu)政府行為模式，以法確認和保障政府對經(jīng)濟活動的間接、宏觀調(diào)控方式，使企業(yè)從政府附屬物的地位中徹底分離和解放出來，成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟的真正主體。為此，政府對企業(yè)的直接微觀管理應(yīng)逐步減弱，與微觀效益直接相關(guān)的政府管理行為應(yīng)漸次放棄。政府的管理行為應(yīng)重點指向宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域，如國民經(jīng)濟總供求的平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及收人分配制度和社會保障制度的改革等方面。政府對企業(yè)經(jīng)濟活動的干預(yù)和管理應(yīng)注重運用經(jīng)濟的、法律的手段實行間接控制。政府可通過直接反映經(jīng)濟利益的財政、稅率、利率、價格等經(jīng)濟杠桿，以市場為中介和紐帶，實現(xiàn)對企業(yè)行為的間接調(diào)控。這種經(jīng)濟調(diào)控方式主要是誘導(dǎo)性的，即政府利用各市場主體的利益欲望和動機，在尊重市場規(guī)律和規(guī)則的前提下。運用經(jīng)濟杠桿有意識地創(chuàng)設(shè)和改變各種利益關(guān)系，造成有利于或不利于企業(yè)的外部經(jīng)濟環(huán)境和經(jīng)濟條件，以此來激勵各市場主體自覺依照國家宏觀控制的需要行事。在這種利益誘導(dǎo)機制中，政府的宏觀經(jīng)濟意志并不直接表現(xiàn)為對個別市場主體的指令，而是隱含于各種經(jīng)濟參數(shù)所形成的利益格局之中，因而較之直接命令式的行政手段更靈活、更富有效率。同時，政府還可以對那些大量發(fā)生的、穩(wěn)定的、具有普遍意義的社會經(jīng)濟關(guān)系，通過制定經(jīng)濟法規(guī)來進行規(guī)制，從而使政府的宏觀經(jīng)濟意志獲得超經(jīng)濟的國家強制力的效力，使市場主體在法所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)格局中實現(xiàn)政府的宏觀經(jīng)濟意圖。當然，政府運用經(jīng)濟、法律手段對社會經(jīng)濟活動的間接、宏觀調(diào)控。并不排除特定條件下運用行政手段對特定經(jīng)濟關(guān)系的干預(yù)和調(diào)控。

(二)經(jīng)濟法要具體規(guī)定政府干預(yù)和管理經(jīng)濟的法定次序和范圍以及越權(quán)干預(yù)的法律后果

通常情況下，市場經(jīng)濟中市場調(diào)節(jié)是基本的、首要的。對于絕大多數(shù)經(jīng)濟關(guān)系而言，市場調(diào)節(jié)屬第一次調(diào)節(jié)。只有對一些重大經(jīng)濟關(guān)系市場機制無法發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用時，才應(yīng)當啟動政府干預(yù)手段，以彌補市場的缺陷和不足。從這個意義上說。政府對經(jīng)濟的調(diào)控和干預(yù)屬二次調(diào)節(jié)。因此，經(jīng)濟法必須明確規(guī)定政府干預(yù)經(jīng)濟的次序、范圍和程度。市場能夠有效發(fā)揮作用的場合，就應(yīng)交由市場調(diào)節(jié)，政府在這一領(lǐng)域只是配合國家法律的貫徹實施，并為確保市場機制正常發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。只有當市場機制不能帶來效益或不能使效益最優(yōu)時，才需要政府干預(yù)。而這一領(lǐng)域的政府干預(yù)也不是無所不包的。仍有干預(yù)程度和范圍上的限制。市場失靈、缺損的程度和范圍就決定著政府干預(yù)的程度和范圍。一般來說，市場機制失效多涉及宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域，如經(jīng)濟運行總量和結(jié)構(gòu)平衡、內(nèi)部經(jīng)濟與外部不經(jīng)濟矛盾的解決場合，在此范圍內(nèi)，政府可以在市場機制之上運用財政政策、金融政策和收入分配政策等經(jīng)濟杠桿間接影響，市場信號，平衡供求關(guān)系：借助直接投資擴大公共產(chǎn)品供給；在發(fā)生市場失靈場合，通過行政管制抑制和排除企業(yè)的壟斷與不正當競爭

行為；在發(fā)生破壞資源和損害環(huán)境的場合，政府亦有權(quán)采取必要的行政措施予以規(guī)制。政府干預(yù)行為只有在上述范圍內(nèi)，才是合理、有效的，而一旦超越這一范圍，就會落人無效的深淵，這時的政府干預(yù)和管理行為就是多余而有害的。對此，經(jīng)濟法除應(yīng)對政府干預(yù)的次序、范圍和程度予以明確界定外，還應(yīng)該相應(yīng)地對政府越權(quán)干預(yù)行為所應(yīng)承擔的法律后果做出明確規(guī)定。以確保政府經(jīng)濟管理行為最優(yōu)化。

(三)為防止政府失靈，經(jīng)濟法還應(yīng)明確規(guī)定對政府經(jīng)濟管理行為的監(jiān)督和補救措施

在政府應(yīng)當干預(yù)的范圍內(nèi)，為政府合理、有效調(diào)控經(jīng)濟運行創(chuàng)造條件、提供保障。如前所述，政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)和調(diào)控應(yīng)嚴格限制在市場機制失靈的經(jīng)濟領(lǐng)域。但僅此還不足以界定政府干預(yù)的適當范圍，還不足以使政府經(jīng)濟管理行為達到最優(yōu)化，以下問題仍需進一步解決，即政府在修補市場缺陷上是萬能的嗎?或者說多種市場缺陷政府都能夠有效彌補嗎?傳統(tǒng)理論關(guān)于政府行為的設(shè)想，實際上是建立在一系列理想化的假定前提之上的，即政府經(jīng)濟管理行為是完全合乎理性的，政府能夠不犯市場所犯的錯誤。政府能夠修補所有的市場缺陷。依此假定，政府既沒有脫離全社會利益的自身私利，同時對社會經(jīng)濟運行的客觀規(guī)律及資源配置的最佳狀態(tài)又具有準確無誤的認識。這樣，一旦發(fā)現(xiàn)市場缺陷，馬上就會想到一個完美的政府會采取相應(yīng)措施予以妥善解決，而不具體分析政府行為究竟能不能或在多大程度上奏效。事實上，這種假設(shè)是不成立的。他們是在用兩種不同的方法來分析政府和市場，換言之，他們沒有用分析市場缺陷的方法來分析政府行為。實踐證明，對于某些市場缺陷，政府的確能夠有效彌補，而對另一些市場缺陷，政府并不必然就能夠解決或解決得比市場更好。在這種情況下，與其勉為其難地要求政府去修補市場缺陷，從而造成政府失靈或政策失靈，還不如以法限制、控制和調(diào)整政府干預(yù)行為。對此。有的學(xué)者甚至指出。政府干預(yù)本來是要克服市場失靈的，但結(jié)果政府失靈比市場失靈更糟。政府干預(yù)之所以有局限性和會失靈，在于作為干預(yù)主體的各級政府機構(gòu)及其工作人員同樣會受到信息不完備的制約，從而導(dǎo)致政府對經(jīng)濟發(fā)展過程的把握也絕不總是準確無誤的：政府工作人員很有可能愿意追求個人利益最大化，而不管其是否符合公共利益：政府經(jīng)濟管理行為本身也可視為經(jīng)濟活動。其干預(yù)成本有可能高于干預(yù)收益。因而，為防止因各種主客觀原因?qū)е碌恼袨槭ъ`，經(jīng)濟法在賦予政府于其合理的干預(yù)范圍內(nèi)調(diào)控經(jīng)濟活動的權(quán)力的同時，還應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督、補救措施，以限制其權(quán)力的非法濫用，實現(xiàn)政府行為最優(yōu)化。首先，要運用經(jīng)濟法律手段加強市場體系建設(shè)，促進成熟市場的發(fā)展，實現(xiàn)市場體系法制化目標。力爭形成自上而下系統(tǒng)的、完備的市場信息機制，建立一個統(tǒng)一的、靈活的經(jīng)濟調(diào)控中心，輔之以優(yōu)質(zhì)高效的市場信息研究、反饋和預(yù)測系統(tǒng)。并聘請經(jīng)濟、法律專家參與決策。以排除政府權(quán)力運用上的主觀主義和個人主義。優(yōu)化政府決策。其次。要以法明確規(guī)定政府行使權(quán)力的范圍、方式和程序，規(guī)定對政府行為的監(jiān)督救濟措施。要突出強調(diào)政府職權(quán)法定規(guī)則，以法限制和規(guī)范政府經(jīng)濟管理權(quán)限。將任何可能濫用的權(quán)力限制在嚴格的范圍之內(nèi)，對各種權(quán)力行使的期限、方式做出規(guī)定，凡是法律沒有授權(quán)的，政府均不得為之，否則即為違法，就應(yīng)受到法律制裁；要以法加強對行政權(quán)力的司法保障和制衡環(huán)節(jié)，加強對政府權(quán)力適用過程的監(jiān)督，并輔之以一定的公開化、程度化措施，使政府權(quán)力的運作符合法定程序。再次，在具體分析、研究政府干預(yù)經(jīng)濟的成本與效益之比的基礎(chǔ)上，通過經(jīng)濟法對政府干預(yù)的最佳程度做出規(guī)定，以促進政府的“經(jīng)濟干預(yù)”，即政府干預(yù)經(jīng)濟的成本小于干預(yù)收益。任何政府干預(yù)都需要成本，因此。如果在某一要求政府干預(yù)的領(lǐng)域內(nèi)。政府干預(yù)會造成“非經(jīng)濟干預(yù)”，則法律就應(yīng)規(guī)定其他措施，包括不作為，廢除以前的政府干預(yù)措施。或促進市場交易等，來替代政府干預(yù)：或者仍規(guī)定由政府干預(yù)，但要依循簡約與合理的原則重新設(shè)置職權(quán)、配置機構(gòu)，以利于減少行政費用支出，降低經(jīng)濟行政管理成本，提高行政機構(gòu)運轉(zhuǎn)效率。以獲得最優(yōu)的管理效益。