馬宗利

[摘要]在改革過程中產生的幾種社區(qū)建設模式雖然各具特色，但在各種因素的制約下，仍面臨嚴峻的發(fā)展困境和深層的認知局限，解決這一問題除了繼續(xù)進行制度化的努力。最終仍有賴于市場經濟交往中契約精神和參與道德的培育，以及這一基礎上更加民主化的政治和行政管理體制改革。

[關鍵詞]社區(qū)建設；實踐模式；個體化；契約精神

[中圖分類號]C912.3[文獻標識碼]A[文章編號]1671-511X(2009)01-0018-05

對于社區(qū)的認識，目前尚沒有統(tǒng)一的定義。各個時期的學者均從不同角度進行了闡述，在上一世紀80年代曾多達140余種。但普遍認為，社區(qū)是指聚居在一定區(qū)域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，他們具有共同的生活環(huán)境和一定的共同利益?，F(xiàn)代意義上的社區(qū)概念及其理論研究，源于工業(yè)化進程中的西方。1871年，英國學者H·S·梅因出版《東西方村落社區(qū)》一書，首先使用了社區(qū)的概念。188t年，德國社會學家滕尼斯(F.J.Ton-nies)將gemeinschaft一詞用于社會學研究；1887年，他又在《社區(qū)與社會》一書中最早作為一個概念從社會學角度加以使用，意為社區(qū)、集體、團體、共同體、公社等。在我國，最早倡導進行社區(qū)本土化研究的是著名人類學家、社會學家吳文藻先生和吳景超先生。20世紀30年代初，他們主張把社區(qū)作為社會學的研究對象，進行實地調查研究，并用這種研究成果去啟發(fā)或修正一般的社會學理論；此外，吳文藻還組織燕京大學的學生開展社區(qū)調查與研究，在他的示范和培養(yǎng)下，30-40年代產生了一批扎根中國本土、研究中國不同地域和民族社區(qū)的社會學家，如費孝通、林耀華、張之毅等。1986年，民政部首倡社區(qū)服務，旨在開展以民政對象為主的福利服務和便民利民服務，這一概念開始走出學者的語境，步入人們的生活；次年9月在武漢召開全國城市社區(qū)服務工作座談會，遂揭開了社區(qū)建設的序幕。至今，“社區(qū)”已成為專家、學者以及實際工作者們廣泛關注的課題。

一、我國社區(qū)建設的背景

正如德國著名社會學家埃利亞斯所言，“社會不光產生一致化和類型化，也還產生個體化”。隨著改革開放的不斷深化和市場經濟體制的逐步確立，傳統(tǒng)計劃經濟體制下特有的單位制管理模式已不再適應，而在市場經濟體制確立過程中逐步成長起來的契約意識和契約精神，卻使人們開始關心自己的權利，認真看待自己所處的社區(qū)生活。“一些新的和老的、現(xiàn)代的和傳統(tǒng)的集團，越來越意識到他們相對于其他集團的利益和權利，進而積極動員參與政治”，政府已不能再像計劃經濟體制下那樣完全靠行政權力來壟斷所有資源，社會上已經出現(xiàn)了大量的自由流動資源和活動空間。

1亞社區(qū)的解體。“亞社區(qū)”是一種無可奈何的表述。改革開放前，我國城區(qū)居民主要以所在單位為依托享受住房、醫(yī)療、教育等福利保障，并以之為依托行使選舉、參與、監(jiān)督等各項民主權利，“單位制”是城市社會結構的主要特征。“在中國的城市社區(qū)中，國家對社會的整合與控制，更多的是在獨特的單位組織基礎上，通過單位對國家的依賴、個人對單位的依賴以及單位功能的多元化實現(xiàn)的。”相對于比較成熟的社區(qū)而言，這一時期的社區(qū)建設，角色模糊、功能殘缺，社區(qū)自組織乏力，居民與社區(qū)之間缺乏互動，居民對社區(qū)缺乏歸屬感和認同感。這種整齊劃一的單位管理模式，造就了人們對于各自所屬單位的高度依賴和自主意識的缺失。經過幾十年的逐步固化，這種依賴最終不僅消弭了人們的公民意識，連社區(qū)的居民意識亦無從成長。這種畸形的社區(qū)管理關系日益面臨流動人口增加、單位控制力弱化等各種挑戰(zhàn)，在改革浪潮的沖擊下逐步走向解體，

2城市化進程加快。改革開放以來，隨著國民經濟的快速發(fā)展，市場經濟體制的逐步建立，以及對城市化作用的認識逐步加深，我國城市化進程逐步加快，城市化水平有了明顯提高，至2005年底，城鎮(zhèn)人口已達5.62億人，占人口總數(shù)的43％，近5年來。我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.3個百分點左右，城市化水平迅速提升。在這一進程中，社區(qū)管理面對一夜之間成長起來的各種新型居民小區(qū)，如何解決其治安、環(huán)保、物管以及保障社區(qū)居民的各種社會服務和社會活動，包括購物、醫(yī)療、教育、娛樂、家庭辦公和社區(qū)會所的設置、管理等，成為社區(qū)建設亟須解決的新問題，顯然，傳統(tǒng)管理模式一下子難以應付如此復雜的管理需求。

3社區(qū)內流動人口增加，人口結構復雜化。農村經濟體制改革的逐步深化使數(shù)量龐大的剩余勞動力逐步向城市轉移，農民進城務工、經商，并居住下來。國家統(tǒng)計局農調總隊抽樣調查的數(shù)據(jù)顯示，至2003年，這一數(shù)字已達1.139億，占農村勞動力的23.2％。其中6910萬人到地級以上大中城市務工，5620萬人跨省流動。他們雖然成了城市居民，但城鄉(xiāng)二元體制長期因襲下來的溝通障礙，卻使住在同一小區(qū)的居民之間存在隔膜，與此同時，城際流動、城區(qū)流動人口的增加也對原有社區(qū)管理體制提出了挑戰(zhàn)。國家統(tǒng)計局的資料顯示，2005年我國遷移流動人口已達1.47億人。此外，自由職業(yè)者、個體工商戶、私營企業(yè)主等“體制外”人員越來越多，下崗、失業(yè)、無業(yè)人員增多，社會老齡化過程中的“空巢老人”等等問題，其管理和服務工作都要由社區(qū)來最終承擔。

4單位控制力的減弱。與亞社區(qū)的解體同一過程的是其舊有管理模式中單位控制力的日趨弱化。傳統(tǒng)政治、經濟體制下，“單位是我國各種社會組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是我國政治、經濟和社會體制的基礎”。社區(qū)居民以單位作為其社會關系的組織基礎，控制和調整社區(qū)居民生活的中樞系統(tǒng)是其所屬單位而非其所屬社區(qū)。但在上述城市化進程中所造成的流動人口和自由職業(yè)者、個體工商戶、私營企業(yè)主等“體制外”人員越來越多，下崗、失業(yè)、無業(yè)人員增多的情況下，單位既無力也無法控制社區(qū)的生活節(jié)奏，同時，住房、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等社會福利保障制度的改革，使單位從原有繁重的辦社會功能中得以解脫，而不斷產生的新的居民需求卻不能得到及時滿足。在這種情況下，社區(qū)開始成為對城市居民進行社會整合的重要組織。

二、當前我國社區(qū)建設的實踐模式及其特點

經過二十多年的探索，各地社區(qū)建設已取得初步成效，并在這一基礎上逐漸形成了幾種較具代表性的實踐模式。

1沈陽模式。隨著國有企業(yè)的倒閉、改制，位于我國老工業(yè)區(qū)中心地帶的沈陽，在改革的痛苦中開始嘗試由社區(qū)來解決政府無力解決的社會問題。作為這一模式的代表，該市沈河區(qū)在區(qū)一級組建了“沈河區(qū)黨政工作聯(lián)席會”、“沈河區(qū)社區(qū)建設指導委員會”以及六個專業(yè)委員會，同時在街道一級設立了相應機構，以統(tǒng)籌社區(qū)建設工作。在各居委會組建社區(qū)成員代表大會和議事委員會，由社區(qū)成員代表大會選舉出享受政府補貼的居委會成員，同時吸收社

區(qū)民警和物業(yè)公司經理組成社區(qū)委員會，作為社區(qū)成員代表大會的辦事機構，行使社區(qū)的管理、服務和教育等職能。就推廣的程度和地域而言，沈陽模式的影響最大，除遼寧全省外，在全國范圍內還有?？?、武漢、哈爾濱、西安、合肥等地屬這一模式。

2江漢模式。武漢市江漢區(qū)通過民主協(xié)商和依法選舉，組建了社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會和社區(qū)協(xié)商議事會作為社區(qū)自治機構，并著力理順社區(qū)居委會與街道、政府各部門間的關系：居委會與街道辦事處是指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督關系，而非行政領導關系；街道各行政部門負責行政管理，居委會負責社區(qū)自治，不再與街道簽目標責任狀，并有權拒絕不合理的行政攤派。值得一提的是，這一模式還包括建立社區(qū)評議考核街道各職能部門的制度，要求政府職能部門面向社區(qū)，做到工作人員配置到社區(qū)、工作任務落實到社區(qū)、服務承諾到社區(qū)、考評監(jiān)督到社區(qū)、工作經費劃撥到社區(qū)。“權隨責走，費隨事轉”原則的確立，又確保了“誰辦事、誰用錢，誰負責、誰有權”目標的實現(xiàn)。通過這些措施，江漢區(qū)力圖建立一種行政調控機制與社區(qū)自治機制結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區(qū)治理模式。

3上海模式。該模式為上海市盧灣區(qū)五里橋鎮(zhèn)所創(chuàng)。從社區(qū)的不同行政事務和目標出發(fā)，五里橋鎮(zhèn)建立了由街道辦事處及城區(qū)管理委員會組成的行政領導系統(tǒng)，由市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會和財政經濟委員會組成的行政執(zhí)行系統(tǒng)，由社區(qū)內各中介組織組成的行政支持系統(tǒng)等三個層面的組織管理系統(tǒng)，以履行政策的制定、執(zhí)行、支持和反饋功能，以此形成了社區(qū)管理的組織體制。同時，將社區(qū)建設與1995年上海市“兩級政府、三級管理”的城市管理體制改革密切結合在一起，充分發(fā)揮政府法人、企事業(yè)法人、社團法人和民情委員會等各方面的作用，在街居聯(lián)動過程中發(fā)展社區(qū)事業(yè)。與這一做法類似的有北京東城區(qū)、西城區(qū)的幾個街道，當然，其社區(qū)事業(yè)干部采取“民選街聘”的方式亦富于特色，取得了一定成效。

以上簡要概括了三種較為典型的實踐模式，當然，從不同視角來看，其他一些實踐模式，如青島模式、南京模式、深圳的鹽田模式及其蓮花北模式等同樣具有研究的價僵。但統(tǒng)觀當前我國社區(qū)建設的各種實踐模式，又大致可以將其分為“政府主導型”、“社區(qū)自治型”和“漸進改革型”三種類型。上海模式發(fā)軔之初，乃基于提高其城市管理水平而非鼓勵社區(qū)居民自治的目的。1995年的改革使街道由最初在單位——行政體制中的輔助地位上升為對地區(qū)范圍公共事務實施全面管理的地位。這一變化意味著個人現(xiàn)在主要作為居民被緊密組織到了區(qū)域行政體系之中，而不是作為從業(yè)人員被單位所組織。改革還結合吸納下崗國企干部，首次把居委會主要崗位列為事業(yè)編制，反映出行政因素向基層生活的滲透。隨著個人生活事務不斷脫離單位而轉移到居住區(qū)，居委會在社會事務管理上的重要性不斷上升，“兩級政府，三級管理，四級網絡”的城市行政構架最終成形，由此來看，社區(qū)管理的權力中心仍在街道辦事處，只不過將各種職責委托給了社區(qū)；因此這一模式屬“政府主導型”，在實際操作中，江漢模式仍由地方政府決定社區(qū)優(yōu)先考慮的事項，只是賦予社區(qū)以某些資源的支配權和執(zhí)行決策的自治權，因而屬“漸進改革型”。較為先進的沈陽模式是在改革的壓力中成長起來的，社區(qū)相應地享有了較大的自主權，用以解決日益增多的社會問題，這一模式可以歸屬“社區(qū)自治型”；與之類似的還有被稱為“市場主導型”的武漢百步亭、深圳蓮花北樣本，前者遵循“企業(yè)為主導，公司化經營”的理念，走建管合一的路子，后者則由物業(yè)公司統(tǒng)籌幾乎所有社區(qū)服務，基層政權對于社區(qū)的控制力在三種類型中依次遞減，但即使是沈陽模式中的社區(qū)自治，亦只是一種迫于基本的生活斗爭而產生的自發(fā)的組織行為，與真正高度自覺且富于組織性的自治尚有很大差距。而江漢模式和上海模式中的居民自治意識更是湮沒于基層政權的“指導”或“領導”之下。

三、當前我國社區(qū)建設面臨的困境

有學者認為，當前我國社區(qū)建設面臨著許多障礙，包括“缺少熟練的行政管理人員、公民缺乏參與興趣、官僚政治的障礙、法律地位上的模糊、缺乏資金來源等”；也有的學者認為，“制約因素主要表現(xiàn)在以思想認識誤區(qū)、法律制度不完善、管理體制不協(xié)調等為核心的政治、經濟、社會、環(huán)境、文化等各個方面?！比绻麖牟煌暯莵砜?，當前我國社區(qū)建設面臨著來自各方面的困難與挑戰(zhàn)。

在政治、經濟體制轉軌時期，上述諸多方面的問題必然使社區(qū)原有的管理體制發(fā)生變化：街道原有的行政管理本是一種身份治理，而在市場經濟框架下，社區(qū)組織利益的突顯則要求建立一種契約關系，結果導致了兩種價值取向的必然性沖突?，F(xiàn)實中突出表現(xiàn)為，社區(qū)組織角色和功能定位模糊，其主要精力仍在于被動執(zhí)行各級政府組織下派的任務。目前，這種行政化傾向已引起一些學者的關注。有人指出，居民委員會已成為政府派出機構的“派出機構”，是政府的“腿”，由自治性的群眾組織，基本上變成了一個行政性組織。而理論與實踐之間的張力矛盾更成為困擾我國社區(qū)建設的深層問題，它包含城市基層政權建設和社會發(fā)育兩個過程與指導社區(qū)建設的一套自治話語的矛盾。盡管在現(xiàn)實中政府從形式上采取了各種措施來樹立居委會的民主形象，但把本質上相互沖突的基層控制與基層民主功能融于同一組織主體，仍將是一個不斷探索和改革的過程。

從政府主導到漸進式改革，以至完全的社區(qū)自治，上述三種“類型”在某種程度上代表了我國社區(qū)建設的發(fā)展趨勢。在“單位制”式微和“街居制”乏力的情況下，在頻繁的經濟交往中日益覺醒的個人意識，使過去那種“偉大的存在之鏈”斷裂了，人們不僅在精神世界中與過去的神圣世界割裂，而且在現(xiàn)實世界中也與各種文化社群和公共生活割裂，越來越少地在一個共同的計劃內或以某種忠誠的態(tài)度與他們的公民伙伴結合起來，從而成為孤零零的原子式的個人，社會的公民實際上分裂為個人主義的碎件。如何整合這些“碎片”，不致在需要協(xié)作交往的社會中相互劃傷，就成為政府和社會需要共同面對的問題。在“個人”無所依歸，同時基層政權對社會的控制難以為繼的情況下，政府和基層群眾對于社區(qū)建設的吁求便不期而遇了。

雖然有人批評對于我國基層社會的研究引用西方“國家——社會”理論范式可能引發(fā)本土化問題、理想化問題以及無限化問題等諸多問題，但毋庸置疑，受人類社會發(fā)展規(guī)律的支配，社會對于國家的需求和對抗從來都是一個不斷反復的過程，在這一過程中，國家和社會的角色亦逐漸明晰：社會是自我發(fā)展的獨立的社會，而國家與政府則最終要由控制型過渡到服務型。與西方社會類似的是，我國自改革開放以來，市場經濟的快速發(fā)展和中間階層的興起，同樣哺育了契約精神和公民個人權利意識的初步成長，在這一過程中，市民社會和政治國家有了

分野，個人的公民和市民雙重身份劃分逐步確定。因此，筆者在這里同樣從市民社會成長的角度來審視社區(qū)建設中存在的根本性問題。

鄧正來先生認為：“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎進行的經濟活動、社會活動的私域，以及進行議政參政的活動的非官方公域。”在現(xiàn)實的社區(qū)建設中，首先需要建立社區(qū)居民的參與機制，依靠其直接的參與行動來管理社區(qū)公共事務并監(jiān)督基層政權的行政執(zhí)法以及地方事務的治理，而當前我國社區(qū)建設中嚴重的居民參與不足，卻制約了這一治理基礎的培育。上海社科院社會調查中心2000年6月的調查結果顯示，對于社區(qū)內各種活動或事務，只有25％的居民表示“樂于參加”；而從年齡層次看，參與人群則集中于離退休人員和中小學生：近70％是離退休人員，中小學生占了10％；中青年僅占20％。并且，如果沒有單位的強制性組織，中青年的比例將會更低。從收入和文化程度來看，社區(qū)參與程度則與之成反比。另據(jù)一項在北京城市社區(qū)開展的調查發(fā)現(xiàn)，“目前北京人尤其是大多數(shù)在職中、青年的社區(qū)參與熱情尚未得到充分發(fā)揮。中共十五屆五中全會在關于“十五”計劃建議中也早就提出了這一要求：“擴大公民有序的政治參與，引導人民群眾依法管理自己的事情”。但參與在本質上卻是自覺的，“參與的含義就是親自參與，是自發(fā)自愿的，也就是參與不是被卷進來的，更不是被迫的、被促動的?！痹诰邆湟欢ǖ慕洕A和政治條件之后，居民參與程度不高的原因在哪里?從管理體制來看，政府的統(tǒng)治和權威不僅使社區(qū)居委會發(fā)生了職能錯位，還抑制了社區(qū)居民參與意識和自治能力的成長；除此之外，舊有傳統(tǒng)觀念和行為模式的束縛，以及居民個體的認知能力、道德情操等也是制約和影響社區(qū)參與的原因。

四、我國社區(qū)建設的愿景展望

“政府功能與機構之間是皮與毛的關系，皮之不存，毛將無所附。目前，以管制為目的建立起來的官僚制組織體制依然發(fā)揮著強大的作用。它以強勢威權統(tǒng)駕社會，以模式化追求約束各種群體……推進政府機構改革就是要通過職能的分解、重組和調整，減少或轉并組織機構，限制線性型官僚組織的進一步膨脹，以便為公共行政模式的轉換提供有效載體。”而在前述三種社區(qū)建設的類型中，基層政權并沒有真正地收縮自身的管制領域，相反，卻在某種程度上繼續(xù)向下延伸其權力空間。這種延伸，在推動社區(qū)建設的同時，卻進一步阻礙了社區(qū)居民參與精神的成長。

馬克思、恩格斯曾在《德意志意識形態(tài)》中對市民社會做過經典的論述：“在過去一切歷史階段上受生產力所制約，同時也制約生產力的交往形式，就是市民社會……這一名稱始終標志著直接從生產和交往中發(fā)展起來的社會組織，這種社會組織在一切時代都構成國家的基礎以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎?！痹缭?215年，英國大議會就通過了《自由大憲章》，規(guī)定國王課征超過慣例的賦稅必須召集大議會，征求“全民公意”。1295年又通過憲法性文件《無承諾不課稅法》，規(guī)定“非經納稅人之自愿承諾，則英國君主或其嗣王，均不得向彼等征課租稅，或攤派捐款”。之后又有1628年的《權利請愿書》、1679年的《人身保護法》、1689年的《權利法案》、1701年的《王位繼承法》等，通過這一系列憲法性文件，包括國王、教會、貴族、封建領主、騎士、市民在內的英國社會各階層的利益均得到了體現(xiàn)，并達到了相互制約與平衡，社會各階層這種可貴的權利意識和參與意識在之后數(shù)百年的歷史演進中一直蓬勃發(fā)展，并在當代西方憲政國家政治制度的設計中體現(xiàn)得淋漓盡致。

在社區(qū)建設層面，美國的社區(qū)發(fā)展也是一個提高參與意識的過程。通過社區(qū)參與，居民了解自身需求并采取改進行動，在公私機構的協(xié)助下，動員社區(qū)內的一切資源來解決諸如福利、就業(yè)、環(huán)境等各種問題，從而提高全體居民的生活質量。從微觀層面上看，當前國外社區(qū)管理呈現(xiàn)出組織體系自治化、公眾化，社區(qū)經濟管理市場化、多元化，社區(qū)管理日趨法制化、規(guī)范化等特點。其中政府負責從宏觀角度對社區(qū)的全局發(fā)展進行戰(zhàn)略性的規(guī)劃，并提供必要的技術指導、資金和其他支持；社會性團體則在激發(fā)社區(qū)民眾積極參與的熱情，增強社區(qū)凝聚力方面有所建樹。但無論如何，這兩者在整個社區(qū)的管理組織中還處于次要的輔助地位，關鍵的還是居民的自治精神。同樣，在我們的社區(qū)建設中，“已經達到經濟自立的居民在基本生活方面，不需要依靠別人，計劃經濟體制下常用的權力形式也失去了用武之地。彼此平等的居民之間需要一種‘同意權力。它不具有強制性，但有約束力，約束力首先不來自外部壓力，而來自因為自愿參與和自主選擇而形成的內在動力”。

當然，從完善社區(qū)工作體系、加強社區(qū)黨組織建設、科學合理調整居委會規(guī)模以及社區(qū)工作的制度化、規(guī)范化等方面做出努，亦不失為解決當前社區(qū)建設中各種問題的有益探索，如同對前述問題的探討一樣，其原因探究和路徑依賴也將是多維度的。但解構單位制、分化個人利益，建立以個人主義為價值取向的社區(qū)利益結構，在市場經濟充分發(fā)展以及這一基礎之上更加民主化的制度變革將更有決定意義。

在構建“法治”國家實現(xiàn)憲政的背景下，我們除了繼續(xù)理智地推行體制改革之外，更要在基層民主意識的培育上做出更大努力，因為，“現(xiàn)代意義上的憲政是從一個逐漸走向契約化的或者說從傳統(tǒng)轉入現(xiàn)代的社會內部生長起來的。”在看到西方憲政國家對于古希臘以來理性思想和政治法律文化傳統(tǒng)予以承繼和不斷發(fā)展的同時，更值得我們深入思考的是其自公元10世紀以后至中世紀結束的數(shù)百年間逐步成長起來的市民工商社會及其對封閉的身份制農牧封建社會的根本性變革，正是在頻繁的民事、經濟交往中，他們開始認真對待個人權利和自身的階層利益，并由此積極參與政治、參與公眾事務和公共問題的解決，從而形成了現(xiàn)在我們努力培育的市民社會及其基礎之上的憲政精神。

市場經濟中契約關系的普遍建立及其孕育出的契約精神，將奠定社區(qū)民眾對于社區(qū)事務的參與基礎。因為，除了對切身利益的關注之外，“作為個人，我們必須承認他人的存在，我們所做的選擇必須基于與他人相處的愿望，這才是保持我們健康和彈性的生活方式”?！皩彩聞盏年P注和對公共事業(yè)的投入是公民美德的關鍵標志。”而這種情感和德操的培養(yǎng)，僅僅依賴制度變革的努力又是不夠的?！皡⑴c的民主可以有許多有益的結果，其主要功能不僅是為了保護和穩(wěn)定社區(qū)，而且是能夠發(fā)展人的思想、感情與行動的力量。”所以，在市場經濟日益頻繁的民事和經濟交往中成長起來的權利意識和契約精神，以及在這一基礎上更加民主化的政治、行政管理體制改革將具有最終的決定意義。