陳恕平

摘 要： 構(gòu)建完善的高校內(nèi)部管理體制，必須明確校務委員會與學術(shù)委員會的功能定位。校務委員會是校長的主要決策形式，學術(shù)委員會是學術(shù)權(quán)力的重要表達方式，高校黨委會、校務委員會、學術(shù)委員會三位一體的權(quán)力結(jié)構(gòu)是高校內(nèi)部管理體制的核心。

關(guān)鍵詞： 校務委員會； 學術(shù)委員會； 管理體制

中圖分類號： G647 文獻標識碼： A文章編號： 1673-8381（2009）02-0032-05

制定高等學校章程，是高校當前推進科學決策、民主管理、依法治校，建設現(xiàn)代大學制度的迫切任務。高校章程的起草主要涉及如何協(xié)調(diào)學校與政府的外部權(quán)力關(guān)系，學校內(nèi)部的行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力關(guān)系這兩大問題。因此，構(gòu)建完善的高校內(nèi)部管理體制，落實和健全高校黨委領(lǐng)導下的校長負責制，必須高度重視校務委員會與學術(shù)委員會制度的研究，明確其功能定位。這是規(guī)范高校權(quán)力運行模式，形成行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力互補與協(xié)調(diào)的良性運行機制，建立適合高校法人治理的管理制度的客觀要求。

一、校務委員會是校長的主要決策形式

在中外高校組織機構(gòu)中，始終會有校務委員會（或其變形）的存在。校務委員會也是新中國高校內(nèi)部管理體制中的一個重要的組織機構(gòu)和一項重要的管理制度。新中國成立以來我國高校內(nèi)部領(lǐng)導管理體制經(jīng)歷了七個階段的演變，校務委員會制度“時虛時實，時強時弱”，在不同時期，發(fā)揮著不同的作用。

第一階段為1950—1956年，實行“校長負責制”?！按髮W及其專門學院在校（院）長領(lǐng)導下設校（院）務委員會”。1950年8月14日，經(jīng)政務院批準，教育部頒布了《高等學校暫行規(guī)程》和《?？茖W校暫行規(guī)程》，規(guī)定高等學?！安尚ｉL負責制”。校長的職責是：“代表學校；領(lǐng)導全校（院）一切教學、研究及行政事宜；領(lǐng)導全校（院）教師、學生、職員、工警的政治學習；任免全校教師、職員、工警；批準校（院）務委員會的決議?！保?］在校長領(lǐng)導下設校務委員會，其職權(quán)包括：（一）審查各系及各教研組的教學計劃、研究計劃及工作報告；（二）通過預算、決算；（三）通過各種重要制度及規(guī)章；（四）議決有關(guān)學生重大獎懲事項；（五）議決全校（院）重大興革事項。組成人員有校（院）長、副（院）校長、教務長、副教務長、總務長，圖書館長（主任）、各院（大學中的學院）院長、各系主任，工會代表四人至六人及學生會代表二人，校（院）長為當然主席［2］。這個階段的“校務委員會”是由新中國成立前大學法中規(guī)定的“校務會議”改造而來，在一些大學具體的做法可以不盡相同，如中國人民大學在校長領(lǐng)導下設立“大學事務委員會”。又如華中工學院規(guī)定其性質(zhì)是“過渡到學術(shù)委員會的全院性民主機構(gòu)”，“教務會議即行取消”

［3］。也就是說，這里所指的大學事務委員會、教務會議、校務會議、學術(shù)委員會都是校務委員會的變形。

第二階段為1956—1961年，實行“黨委領(lǐng)導下的校務委員會制”。根據(jù)1956年中共八大通過的新黨章，1958年9月19日，中共中央、國務院《關(guān)于教育工作的指示》明確規(guī)定：“在一切高等學校中，應當實行學校黨委領(lǐng)導下的校務委員會負責制，一長制容易脫離黨委領(lǐng)導，所以是不妥當?shù)?。”?］這個階段“將校務委員會提高到高校內(nèi)部管理體制的負責地位，但沒有對其作詳細規(guī)定”，主要精神在于“破除一長制領(lǐng)導模式，加強黨的領(lǐng)導，普通教師和學生應有參與學校事務的較多的權(quán)力”。“但校務委員會似乎已成虛設，無法負責了”［3］。

第三階段為1961—1966年，實行“黨委領(lǐng)導下的以校長為首的校務委員會制”。在總結(jié)建國12年來高等教育工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1961年9月15日，中共中央發(fā)出《教育部直屬高等學校暫行工作條例（草案）》（簡稱“高校六十條”）規(guī)定：“高等學校的領(lǐng)導制度，是黨委領(lǐng)導下的以校長為首的校務委員會負責制”，“高等學校的校長，是國家任命的學校行政負責人，對外代表學校，對內(nèi)主持校務委員會和學校的經(jīng)常工作”，“高等學校設立校務委員會，作為學校行政工作的集體領(lǐng)導組織，學校工作中的重大問題，應該由校長提交校務委員會討論，作出決定，由校長負責組織執(zhí)行”［1］。與第一階段相比，這時期對校務委員會的規(guī)定更加詳細、全面，其成員包括校黨委書記，其委員人選“由校長商同學校黨委會提出名單，報請教育部批準任命”。

第四階段為1966—1976年“文化大革命”期間，實行“革命委員會”領(lǐng)導，原有機構(gòu)都被取消，校務委員會事實上不存在，是“一元化領(lǐng)導”。

第五階段為1977—1985年，實行“黨委領(lǐng)導下校長分工負責制”。1978年10月4日，教育部發(fā)出的《全國重點高等學校暫行工作條例（試行草案）》提出：“今后高等學校實行黨委領(lǐng)導下的校長分工負責制”，“在系一級實行黨總支領(lǐng)導下的系主任分工負責制”。取消了校務委員會，設立學術(shù)委員會。這是對“高校六十條”在領(lǐng)導體制問題上的重要修改［1］。這時作為高校行政工作集體領(lǐng)導組織的校務委員會已不存在，“校長可召集有副校長、系主任、行政辦事機構(gòu)負責人和其他有關(guān)人員參加的校務會議”，職權(quán)是“討論和處理日常行政工作中的重要問題”。這時的校務會議不是一個系統(tǒng)穩(wěn)定的組織，而新設立的、沒有明確人員組成方法，職權(quán)主要集中在學校科研方面的“學術(shù)委員會”，由于隨后教師職務評審委員會的設立，其職權(quán)被分解，甚至形同虛設。1983年5月，全國高等教育工作會議提出，“學?？梢栽囆性O立起參謀、咨詢作用的校（系）務委員會”。1984年12月19日，教育部黨組發(fā)出《關(guān)于高等學校試行設立校務委員會的通知》，規(guī)定：“校務委員會的成員，應以對教育工作有見解、在學術(shù)上造詣較深的學者或富有經(jīng)驗的老教育工作者為主體，也要有在教學、科研和管理等方面作出貢獻的中青年代表參加”，“高等學校校務委員會是學校工作的咨詢機構(gòu)，在校長領(lǐng)導下開展工作，并可以受校長委托，代表學校進行某些活動?！保?］

第六階段為1985—1989年，部分高校試行“校長負責制”。1985年5月《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“學校逐步實行校長負責制，有條件的學校要設立由校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構(gòu)”。但這階段并沒有對校務委員會的組成和職責作規(guī)定，而且有些高校開始把建立健全教職工代表大會制度作為“教職工群眾行使民主權(quán)利、民主管理的重要形式”。

第七階段為1989至今，實行“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”。黨委對學校重大問題擁有決策權(quán)，但要“建立健全學校的校務會議或校長辦公會議制度，議決一切事項”。1998年8月通過的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定，在黨委領(lǐng)導下的校長負責制之下，“校長主持校長辦公會議或者校務會議”，處理校長職權(quán)有關(guān)事項，“設立學術(shù)委員會”，“審議學科、專業(yè)的設置，教學、科研計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關(guān)學術(shù)事項”。除了學術(shù)委員會之外，各高校根據(jù)有關(guān)規(guī)定設立職稱評審委員會、學位評定委員會，教學指導委員會等學術(shù)機構(gòu)，而校務委員會則沒有統(tǒng)一的規(guī)定。近年來，一些重點高校設立校務委員會，定位為指導咨詢機構(gòu)，校務委員會主任一般是黨委書記對外交流時的身份標志，也鮮見對其職權(quán)和人員構(gòu)成的規(guī)定。由于職權(quán)不明，人員組成松散不穩(wěn)定，雖然在2004年教育部提出的高等學校建設依法治校示范校的標準中，要求有關(guān)高校在制定章程時要有關(guān)于校務委員會的規(guī)定，但實際上校務委員會這個機構(gòu)基本上已被邊緣化了。

從中外高校管理實踐來看，無論采用何種管理體制，“校務委員會”都是繞不過去的重要機構(gòu)，不同的只是對其功能與定位的確定。從我國高?，F(xiàn)行的黨委領(lǐng)導下的校長負責制來看，校務委員會的職能一般從校務會議、校長辦公會議、學術(shù)委員會、教職工代表大會、學位評定委員會、教師職務評審委員會、教授委員會、教授評議會等機構(gòu)組織的職能來體現(xiàn)，或者說，這些機構(gòu)和組織都可以看作是校務委員會的變形和發(fā)展。從完善和加強高校黨委領(lǐng)導下的校長負責制要求出發(fā)，使高校校務委員會設置完善、定位準確、充分發(fā)揮作用，對于高校的穩(wěn)定、有序發(fā)展至關(guān)重要。因此，一方面，要明確黨委會與校務委員會的職能分工。使黨委會（董事會、理事會）的決策功能定位更加明確，人員組成更加合理。對應地校務委員會作為校長行使校務執(zhí)行權(quán)、學校事務決定權(quán)的組織機構(gòu)，功能定位更加明確，人員構(gòu)成更加合理。另一方面，要明確由校長領(lǐng)導的校務委員會與學術(shù)委員會等學術(shù)管理組織的關(guān)系。重新建立健全校務委員會制度，克服現(xiàn)有的個別依然存在的校務委員會與現(xiàn)有的學術(shù)委員會、學位委員會、教代會等組織機構(gòu)的職權(quán)重疊、定位不準、人員構(gòu)成不穩(wěn)定、會議制度不完善等問題。使校務委員會機構(gòu)設置實體化、職能行使剛性化、功能定位明晰化。從而使校務委員會制度成為校長的主要決策形式（即學校黨委決策的執(zhí)行形式）。校務委員會的成員應由校長、副校長、處長（主任）及其學院（教學系）院長（主任）、直屬單位（圖書館、教學資源中心等）負責人組成，校長為校務委員會主任。必要時可設校務委員會常務會議，但必須向全體會議負責，并充分發(fā)揮全體會議在學校行政事務管理中的主要作用。校務委員會主要職權(quán)是討論研究校長職權(quán)范圍內(nèi)的各類重要事項，宜采取首長負責制的決策形式，在會議對議題充分討論醞釀的基礎(chǔ)上，由校長最后做出決定。對已決定事項，各處（室）、學院（單位）要遵照執(zhí)行。校長的這種決策形式使校長真正成為一個管理機構(gòu)。從而克服民主不夠（只是校長或校長與副校長議決學校重要事項，而忽視中層干部在學校行政管理中的骨干作用）和克服集中不夠（校長獨立負責地行使職權(quán)不夠）的問題。使校務委員會制度達到首長負責與集體領(lǐng)導的統(tǒng)一，成為民主管理、科學決策的重要形式。

二、學術(shù)委員會是學術(shù)權(quán)力的重要表達方式

高校作為學術(shù)機構(gòu)，學術(shù)事務應是其主要事務。為保障學術(shù)事務正常運行的學術(shù)權(quán)力是高校權(quán)力的重要方面。作為學術(shù)權(quán)力行使方式與途徑的學術(shù)委員會制度，在高校管理體制中占有十分重要的地位?！爸惺兰o之前的大學結(jié)構(gòu)簡單，學者包攬大學的一切事務。中世紀之后，伴隨著社會科技的發(fā)展，大學開始世俗化，大學職能增多，結(jié)構(gòu)復雜，學者已經(jīng)無法包攬大學的一切事務，出現(xiàn)了專門管理大學事務的行政人員，大學內(nèi)部的行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力及其矛盾應運而生?！保?］這表明，學術(shù)權(quán)力于學校是原發(fā)內(nèi)生的，而行政權(quán)力則是后發(fā)外生的。為了規(guī)范高校的行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的行使，協(xié)調(diào)行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的矛盾，克服目前我國高校存在的行政權(quán)力泛化、學術(shù)權(quán)力弱化和學術(shù)權(quán)力表達渠道不暢的問題，必須進一步建立健全學術(shù)委員會制度，使學術(shù)委員會成為學術(shù)權(quán)力的表達方式。新中國建立以來，我國高校行政化的趨向比較明顯，這里有高校發(fā)展的原因，而主要是政策環(huán)境的原因。直到1978年以后，才開始在高校逐步設立校務委員會，進行高校內(nèi)部部分學術(shù)事務管理。1989年以后，統(tǒng)一實行校長負責制，高校內(nèi)部普遍設立學術(shù)委員會、教師職稱評審委員會和學位委員會。1998年8月頒布的《中華人民共和國高等教育法》第四十二條規(guī)定：“高等學校設立學術(shù)委員會，審議學科、專業(yè)的設置，教學、科研計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關(guān)學術(shù)事務?！彪m然這與1978年《全國重點高等學校暫行工作條例（試行草案）》規(guī)定的學術(shù)委員會職權(quán)相比，不再涉及教師職務評定和學位評定等（此兩項分別由教師職務評審委員會和學位評定委員會負責），但仍然可以說，這是我國高校內(nèi)部管理體制改革的一項重要舉措，更是從法律上確認了學術(shù)委員會在高校的地位和作用。然而，這些關(guān)于校務委員會的法律規(guī)定并未能在高校中具體落實。由于人員構(gòu)成不規(guī)范，運作不正常，職能被淡化，學術(shù)委員會有名無實、形同虛設。一方面，由于對“學術(shù)”理解的偏差，造成教學與科研的分野，從而在許多高校學術(shù)委員會是校長和分管科研的副校長行使科研管理行政權(quán)力的議事機構(gòu)（實質(zhì)這應為科研管理委員會的職能），這個機構(gòu)與校長和分管教學的副校長行使教務管理行政權(quán)力的教學指導委員會（其實質(zhì)應為教務委員會）并列起來，共同替代了本應由法律規(guī)定的學術(shù)委員會的職責任務。另一方面，無行政職務的教授在學術(shù)委員會中的比例很小，使學術(shù)機構(gòu)泛化為行政機構(gòu)。沒有規(guī)范的學術(shù)委員會章程、沒有具體規(guī)定學術(shù)委員會的審議范圍細則和程序，甚至學術(shù)事項由黨委或行政會議一攬子決定。

學術(shù)委員會制度的本質(zhì)是教授治學，是學術(shù)權(quán)力強有力的外在表現(xiàn)形式。當前學術(shù)委員會制度存在的問題，必須從提升學術(shù)權(quán)力在高校中的地位和作用的出發(fā)點上去解決。要“以《高等教育法》為依據(jù)，進一步改進和完善高校的決策機制，制定關(guān)于學術(shù)委員會的章程及其實施細則，明確具體地規(guī)定學術(shù)委員會及其下屬委員會的職能、地位及其與決策機構(gòu)其他組成系統(tǒng)的關(guān)系、運作方式和學術(shù)委員產(chǎn)生和罷免的辦法等；完善學術(shù)委員會的體制；學術(shù)委員會的成員應由廣大學術(shù)人員選舉產(chǎn)生，實行任期制；完善決策程序；保證學術(shù)委員會的獨立性，委員會不依附于決策體制中其他系統(tǒng)”［5］?？偟膩碚f，就是明確學術(shù)委員會與校黨委、校長的權(quán)限劃分，明確學術(shù)委員會成員應是學校各學科的學術(shù)帶頭人，并且不擔任行政職務的學科帶頭人應占多數(shù)比例。學校委員會主席應是學術(shù)權(quán)威（不一定由校長兼任，但由校長兼任也是一種世界趨勢）。學術(shù)委員會應采取少數(shù)服從多數(shù)票決的集體決策形式。

三、努力建設高校黨委會、校務委員會、學術(shù)委員會三位一體的內(nèi)部管理體制

體制是體系（組織機構(gòu)）與制度（保證機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的規(guī)范）的有機統(tǒng)一。高校內(nèi)部管理體制是高校內(nèi)部權(quán)力的運行模式，必須是其領(lǐng)導體制、行政體制、監(jiān)督體制以及與之相適應的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督與約束機制的有機統(tǒng)一。協(xié)調(diào)校務委員會與學術(shù)委員會的職能分工，是平衡行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力，健全內(nèi)部管理體制，落實高校法人治理的必然要求。進一步完善與發(fā)展高校黨委領(lǐng)導下的校長負責制，需要努力建設黨委會、校務委員會、學術(shù)委員會三位一體的內(nèi)部管理體制。高校獨立法人地位的確立，是世界高等教育發(fā)展的總體趨勢，體現(xiàn)了高校對辦學自主權(quán)的需求與愿望。根據(jù)《高等教育法》，我國高校獨立法人地位在法律上已獲得確立。法人作為一種社會組織，其團體的意志要通過特定的組織機構(gòu)來產(chǎn)生并加以實現(xiàn)。法人的組織機構(gòu)一般包括決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)。按照《高等教育法》的規(guī)定，公立高校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，校長是學校的法定代表人，黨委對高校重大事項進行決策，校長全面負責行政管理工作。因此，校長和其所屬的職能部門是高校的執(zhí)行機構(gòu)，負責實施各項管理事務。校務委員會就應是校長領(lǐng)導下實行首長負責制的校長行使行政權(quán)力的決策形式。教職工代表大會等組織形式則構(gòu)成學校內(nèi)部的民主管理及民主監(jiān)督機構(gòu)。學術(shù)委員會肩負審議和評定有關(guān)學術(shù)事項的責任，因而是決策咨詢機構(gòu)。從真正理順高校內(nèi)部管理體制，真正落實和完全實現(xiàn)高校法人地位要求出發(fā)，我們必須進一步從理論和實踐上明晰高校決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的產(chǎn)生辦法、人員構(gòu)成、任期、議事規(guī)則。而目前首先要關(guān)注的基礎(chǔ)性工作就是在法律所明確的高校黨委職責權(quán)限的基礎(chǔ)上，明確校務委員會與學術(shù)委員會的職能分工，協(xié)調(diào)好他們之間的關(guān)系，形成一個良性的運行機制。

盡管美國、英國、法國、德國、日本等經(jīng)濟發(fā)達國家的高校內(nèi)部管理體制與運營模式各不相同，同一國家不同類型的學校也有很大差別，但在法人化的總趨勢下，“‘理事會+校長+評議會的組合是經(jīng)典式結(jié)構(gòu)模式，三者在大學的管理運營中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。大學理事會是負責管理運營的最高權(quán)力機構(gòu)，擁有大學財政、物力和其他資源的支配權(quán)，并擁有法人資格；校長實質(zhì)上掌握學校運營管理權(quán)（英國為副校長）和決策權(quán)；評議會主要負責各項教學研究政策的制定，其成員覆蓋面大，發(fā)揮著集思廣益的作用?！保?］這給我們的啟示是：我國公立高校要完善內(nèi)部管理體制，推進現(xiàn)代大學制度建設，就要合理配置學校黨委、校長、校務委員會、學術(shù)委員會等各種機構(gòu)的職責權(quán)限和議事規(guī)則，建立黨委會、校務委員會、學術(shù)委員會三位一體的管理體制。

在內(nèi)部領(lǐng)導體制方面，完善黨委領(lǐng)導下的校長負責制。以此規(guī)范政治權(quán)力，形成決策機制，調(diào)整政治權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系（即黨委與校長的關(guān)系），進一步探索黨委職能的實現(xiàn)形式（如董事會、理事會等），使黨委領(lǐng)導下的校長負責制既體現(xiàn)在高校內(nèi)部管理體制之中，又直接影響內(nèi)部行政體制，并成為行政體制與學術(shù)體制的調(diào)節(jié)機構(gòu)，因而在管理體制中起到核心作用，從而保障黨委統(tǒng)一領(lǐng)導學校工作得以實現(xiàn)。

在內(nèi)部行政體制方面，完善校長負責制，并以校務委員會作為校長的主要決策形式。以此規(guī)范行政權(quán)力，調(diào)整行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系，使校務委員會既是與內(nèi)部學術(shù)體制相聯(lián)系、相滲透的中介機構(gòu)，又使校務委員會成為黨委會與校長的決策通過行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力貫徹執(zhí)行的橋梁。校長為首的校務委員會應是行政權(quán)力的集中體現(xiàn)。隨著高校逐步由社會的邊緣走向中心，政治論的高等教育哲學比認識論的高等教育哲學占有了更多的優(yōu)勢。更注重大學的社會價值的大學管理對校長的職業(yè)化要求越來越高，因此，高校的行政權(quán)力已經(jīng)成為維系高校作為一個獨立法人實體的重要支撐。所以，作為決策機構(gòu)的高校黨委會或理事會、董事會已將更多的權(quán)力授予以校長為首的校務委員會，由校長獨立負責地管理學校。而作為校長主要決策形式的校務委員會，一方面，必須發(fā)揮決策咨詢作用，協(xié)助校長形成決策或為校長向決策機構(gòu)提交決策方案提供協(xié)助。另一方面，也可通過設立由分管校長為主任的行政事務委員會、公共關(guān)系委員會、教務委員會、圖書情報委員會、基本建設委員會等組織機構(gòu)，作為校務委員會的分委員會，對校長負責，擴大決策民主，共同行使行政權(quán)力。

在內(nèi)部學術(shù)體制方面，完善學術(shù)委員會制度，形成以學術(shù)委員會為主體的多元學術(shù)體制，并以學術(shù)委員會作為學術(shù)權(quán)力表達的主要方式。通過學術(shù)委員會制度，建立學術(shù)權(quán)力的運行機制，調(diào)整學術(shù)權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，一方面影響行政權(quán)力的執(zhí)行，另一方面為政治權(quán)力行使和決策過程提供參謀、咨詢意見，同時成為反映教授團體利益訴求的重要渠道。作為一體多元的內(nèi)部學術(shù)體制，要以學術(shù)委員會為主體，教師職務評審委員會、學位評定委員會、圖書情報委員會等學術(shù)組織共同行使學術(shù)權(quán)力。而學術(shù)委員會應是行使學術(shù)權(quán)力的主要形式。既然《高等教育法》已經(jīng)明確了學術(shù)委員會的職責，它就應該在學術(shù)事務中，特別是審議學科專業(yè)設置與建設規(guī)劃、評定教學與科研成果中起到法律賦予的應有作用。為此，學術(shù)委員會就要與學校職能部門區(qū)別開來，一方面，向教職工代表大會靠攏，起到更好的學術(shù)監(jiān)督作用，代表教師的學術(shù)要求和學術(shù)利益。另一方面，直接向決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)負責，起決策咨詢作用和學術(shù)決策執(zhí)行職能，并與教師職務評審委員會、學位評定委員會等學術(shù)性組織一道，肩負起高校學術(shù)評定、審議的職責。避免將學術(shù)委員會降格為作為行政職能部門推進民主決策的科研管理委員會，也應避免把學術(shù)委員會享有的“評定教學、科研成果”的職權(quán)旁落到由教務處為秘書處，由各二級學院分管教學的副院長為成員的“教學指導委員會”（實則為教務管理委員會）中去。

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(責任編輯 張向鳳)