王　春

摘要：公益訴訟是保護(hù)公共利益的一種有效方式。我國(guó)有必要建立公益訴訟制度。公益訴訟較之一般民事訴訟在訴訟目的、起訴主體、當(dāng)事人處分權(quán)的行使和法院審理的職權(quán)等方面具有特殊性。因此，公益訴訟的訴前程序、管轄、適用的審理程序等特殊程序制度的構(gòu)建對(duì)于公益訴訟實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的目的是不可或缺的。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；程序制度；程序構(gòu)建

中圖分類號(hào)：D925.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004－0544(2009)08－0098－04

國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、壟斷行為和侵害消費(fèi)者權(quán)益等損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法現(xiàn)象已經(jīng)成為轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)亟待解決的問(wèn)題。學(xué)者們普遍希望通過(guò)構(gòu)建民事公益訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)。民事公益訴訟是指特定的主體根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律、侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為，向人民法院提起訴訟，由人民法院依法審理并作出裁判的訴訟制度。許多學(xué)者已經(jīng)對(duì)民事公益訴訟的內(nèi)涵、起訴主體、適用范圍和訴訟模式等進(jìn)行了較為深入的探討，但對(duì)民事公益訴訟的特殊程序問(wèn)題卻缺乏深入系統(tǒng)的討論。民事公益訴訟目的的公益性、訴訟利益的擴(kuò)散性以及訴訟實(shí)力的不平衡等特性決定了民事公益訴訟程序的設(shè)置應(yīng)當(dāng)契合于公益訴訟的特殊性。本文擬對(duì)民事公益訴訟的訴前程序、管轄、適用的審理程序等程序制度進(jìn)行探討，以期對(duì)我國(guó)民事公益訴訟的具體程序構(gòu)建有所裨益。

一、民事公益訴訟的訴前程序

追求公共利益是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)，公共行政機(jī)構(gòu)具有其他任何機(jī)構(gòu)都無(wú)法比擬的表達(dá)、判斷、維護(hù)和促進(jìn)公共利益的優(yōu)勢(shì)。公共利益的司法保護(hù)并不是公共利益保護(hù)的最佳途徑，只是對(duì)主管行政機(jī)關(guān)懈怠、玩忽職守或被腐蝕而不履行職責(zé)所致的受損公共利益的一種不得已而為之的被動(dòng)保護(hù)方式。行政性糾紛解決機(jī)制往往比司法保護(hù)對(duì)公共利益的救濟(jì)更具優(yōu)勢(shì)，這種優(yōu)勢(shì)不僅僅表現(xiàn)在行政救濟(jì)機(jī)制較之司法救濟(jì)更加快捷、有效和經(jīng)濟(jì)，而且可以極大地避免公益訴訟中的效率、成本和風(fēng)險(xiǎn)、原告舉證難等問(wèn)題，減少司法機(jī)關(guān)在事實(shí)判斷中因?qū)I(yè)知識(shí)的不足所致的判決缺陷，同時(shí)還可以控制借公益之名的濫訟情形?；蛟S是基于這些考慮，英美法系國(guó)家設(shè)置了公民或者公益組織提起公益訴訟的前置審查起訴程序。

在美國(guó)，任何公民提起公益訴訟之前，必須通知并要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制止損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為或者提起訴訟，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有有效制止違法行為或提起訴訟，公民才能提起訴訟。例如，美國(guó)首次規(guī)定“公民訴訟”條款的《清潔水法》規(guī)定，任何公民如果沒(méi)有在起訴前60天將起訴通告美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局，就禁止公民根據(jù)《清潔水法》提起訴訟。美國(guó)《清潔空氣法》也規(guī)定，公民個(gè)人提起公益訴訟，必須提前60天通知美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局、州政府和將要控告的對(duì)象，以便聯(lián)邦環(huán)保局能夠采取有力措施制止違法行為。規(guī)定公益訴訟的前置審查程序的目的在于。一是給有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)一個(gè)緩沖期間。由有關(guān)機(jī)關(guān)利用職權(quán)去糾正違法行為，二是為了控制濫訟，防止公民就不重要的違法行為提起不慎重的訴訟，引起不必要的訴訟成本支出。借鑒英美法系國(guó)家規(guī)定的前置審查起訴模式，我國(guó)民事公益訴訟的前置審查程序可作如下構(gòu)建。

1檢察機(jī)關(guān)或者社會(huì)團(tuán)體提起民事公益訴訟的訴前程序。檢察機(jī)關(guān)或者社會(huì)團(tuán)體對(duì)屬于行政機(jī)關(guān)管理范圍內(nèi)的損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的違法行為提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在起訴前的法定期限內(nèi)通知主管行政機(jī)關(guān)和侵害單位，主管行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)采取行政手段制止違法行為并將處理結(jié)果通知檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體。如果主管行政機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)制止侵害行為或者侵害單位沒(méi)有停止侵害行為并賠償被害人損失的，檢察機(jī)關(guān)或者社會(huì)團(tuán)體就可以向人民法院提起訴訟。

2公民個(gè)人提起民事公益訴訟的訴前程序。公民個(gè)人能否成為民事公益訴訟的起訴主體一直是理論界與實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。贊成者以公民提起公益訴訟可以有效地保護(hù)公共利益。有效地監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的依法運(yùn)行等為理由，主張賦予公民個(gè)人對(duì)公共利益的起訴權(quán)。反對(duì)者則認(rèn)為：“只有在一個(gè)公民權(quán)利意識(shí)空前發(fā)達(dá)、法律制度以及相關(guān)社會(huì)機(jī)制相當(dāng)成熟與完善的國(guó)度內(nèi)，公民訴訟的實(shí)際方可踐行?！弊煺哒J(rèn)為，賦予公民個(gè)人公益訴權(quán)不僅是人民主權(quán)的直接體現(xiàn)，而且也是實(shí)現(xiàn)法律和推動(dòng)法治進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)需要，但啟動(dòng)公益訴訟的公民原告與強(qiáng)大的被告之間在實(shí)體地位、司法資源及訴訟能力等方面的巨大差異。以及公益訴訟的舉證難、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大和相關(guān)法律制度的不完善決定了公民個(gè)人在公益訴訟上難以有所作為。公民訴訟模式也僅是美國(guó)、瑞典、印度等少數(shù)國(guó)家所采用的一種維護(hù)公共利益的訴訟，并沒(méi)有被英美法系的其他國(guó)家和大陸法系國(guó)家所移植。為避免公民個(gè)人濫用公益訴權(quán)、無(wú)端耗費(fèi)有限的司法資源和增加公民訴訟的實(shí)效性，應(yīng)當(dāng)設(shè)置公民提起公益訴訟的訴前程序，即公民個(gè)人提起民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)同意其向人民法院提起訴訟，如果檢察機(jī)關(guān)同意，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和公民一起作為共同原告；如果檢察機(jī)關(guān)不同意，則公民不能單獨(dú)提起民事公益訴訟。只要檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體作為起訴主體的民事公益訴訟制度得以構(gòu)建和完善，目前就沒(méi)有必要在各種條件都不成熟的情況下引入可操作性較弱的公民訴訟制度。事實(shí)上，“如果私人成本超過(guò)了私人收益，個(gè)人通常不會(huì)愿意從事活動(dòng)，雖然對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)有利?！?/p>

3訴前程序的例外。如果損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的違法行為不屬于行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的范圍，或者主管行政機(jī)關(guān)不明的損害公共利益的違法行為，檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體可以直接向人民法院提起訴訟。至于公民個(gè)人對(duì)此類損害公共利益的違法行為提起訴訟，仍需要檢察機(jī)關(guān)的同意。

二、民事公益訴訟案件的管轄

管轄是人民法院行使審判權(quán)和當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)訴權(quán)的基礎(chǔ)和前提，也是程序正當(dāng)性的必然要求。民事公益訴訟的管轄是指上下級(jí)法院之間和同級(jí)法院之間受理第一審民事公益案件的分工和權(quán)限。民事公益訴訟案件的管轄主要涉及地域管轄和級(jí)別管轄。就地域管轄而言，民事公益訴訟一般是法律授權(quán)的特定主體對(duì)侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的侵權(quán)行為提起的訴訟，此類案件的地域管轄?wèi)?yīng)當(dāng)適用民事訴訟關(guān)于因侵權(quán)行為提起訴訟的特殊地域管轄的規(guī)定，由侵權(quán)行為地(包括侵權(quán)行為實(shí)施地和侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地)或者被告住所地人民法院管轄。如果出現(xiàn)管轄權(quán)的爭(zhēng)議，法院之間協(xié)商不成的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)他們的共同上級(jí)指定管轄。

公益訴訟原告的多元化和危害公共利益的行為或行為結(jié)果地涉及地域的廣泛性決定了公益訴訟管轄制度的特殊性，如，多個(gè)享有公益訴權(quán)的原告行使竟合的訴權(quán)時(shí)應(yīng)如何安排管轄?有無(wú)順序之分?對(duì)于法院已經(jīng)受理的公益訴訟案件，其他合格原告再行起訴的，其他有管轄權(quán)的法院是否應(yīng)當(dāng)行使管轄權(quán)受理針對(duì)同一被告的起訴?為使公益訴訟案件得到及時(shí)公正的審理，避免司法資源的無(wú)端耗費(fèi)，筆者認(rèn)為對(duì)公益訴訟的地域管轄可作如下特殊設(shè)計(jì)：(1)針對(duì)

同一侵害公共利益的違法行為，僅有檢察機(jī)關(guān)起訴的，如果位于不同地域的多個(gè)檢察機(jī)關(guān)同時(shí)向多個(gè)有管轄權(quán)的法院針對(duì)同一被告起訴的，應(yīng)當(dāng)由最先立案的人民法院管轄。(2)針對(duì)同一侵害公共利益的違法行為，僅有社會(huì)團(tuán)體起訴的，如果位于不同地域的多個(gè)社會(huì)團(tuán)體同時(shí)向多個(gè)有管轄權(quán)的法院針對(duì)同一被告起訴的，應(yīng)當(dāng)由最先立案的人民法院管轄。(3)針對(duì)同一侵害公共利益的違法行為，如果位于同一區(qū)域的檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體或者位于不同區(qū)域的檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體同時(shí)向有管轄權(quán)的人民法院起訴的，應(yīng)當(dāng)由對(duì)檢察機(jī)關(guān)的起訴最先立案的人民法院管轄，社會(huì)團(tuán)體可以作為共同原告參加訴訟。這樣的制度建構(gòu)是由檢察機(jī)關(guān)特殊的法律監(jiān)督者的憲法地位和作為公共利益的代表者、維護(hù)者、實(shí)現(xiàn)者的職能角色，以及檢察機(jī)關(guān)較之社會(huì)團(tuán)體在證據(jù)的調(diào)查收集、訴訟成本的負(fù)擔(dān)、進(jìn)行訴訟的專業(yè)法律素養(yǎng)等方面均優(yōu)于社會(huì)團(tuán)體所決定的。另外，人民法院應(yīng)當(dāng)將已經(jīng)立案受理的公益訴訟案件在人民法院網(wǎng)上予以公布，以免其他法院對(duì)同一公益訴訟案件重復(fù)立案。

關(guān)于公益訴訟的級(jí)別管轄，有學(xué)者認(rèn)為公益訴訟案件應(yīng)由案件發(fā)生地的中級(jí)人民法院管轄，理由是公益訴訟案件涉及的利益范圍較廣，案件一般較為復(fù)雜，并且社會(huì)影響大，因而屬于“重大復(fù)雜的案件”范圍。公益訴訟案件概由中級(jí)法院管轄會(huì)增加中級(jí)法院第一審受案和審理的負(fù)擔(dān)，違背了確定管轄的便于當(dāng)事人進(jìn)行訴訟。便于人民法院審理案件和執(zhí)行裁判的“兩便原則”。雖然有些公益訴訟案件案情復(fù)雜、社會(huì)影響較大，但這并不意味著所有的公益訴訟案件都是“在本轄區(qū)有重大影響的案件”而應(yīng)由中級(jí)人民法院作為第一審案件予以立案受理。

司法實(shí)踐中許多由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件都是由基層法院管轄的。例如，1997年7月我國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)即河南省方城縣檢察院提起的請(qǐng)求法院確定一項(xiàng)國(guó)有資產(chǎn)買賣合同無(wú)效的訴訟，2002年5月浙江省浦江縣人民檢察院提起的請(qǐng)求法院確認(rèn)縣良種場(chǎng)簽訂的《拍賣成交確認(rèn)書》和《房地產(chǎn)買賣合同》無(wú)效的訴訟，以及2003年4月山東省樂(lè)陵市人民檢察院對(duì)污染環(huán)境的金鑫化工廠提起的環(huán)境民事公益訴訟，均是由基層人民法院受理并作出判決的。筆者認(rèn)為，對(duì)于訴請(qǐng)法院裁判的實(shí)體法律關(guān)系涉及訴訟標(biāo)的額的公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)按照最高人民法院2008年3月31日頒布的《全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院管轄第一審民商事案件標(biāo)準(zhǔn)》中確定的訴訟標(biāo)的額標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定法院對(duì)某一公益訴訟案件的第一審管轄權(quán)，基層人民法院根據(jù)該司法解釋對(duì)屬于高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院管轄以外的訴訟標(biāo)的金額較小的民事公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)享有管轄權(quán)。另外，確屬“本轄區(qū)有重大影響的案件”應(yīng)由高級(jí)人民法院或中級(jí)人民法院管轄。

三、民事公益訴訟的證據(jù)收集和證據(jù)交換程序

民事公益訴訟與一般民事訴訟的重大區(qū)別就在于訴訟所爭(zhēng)權(quán)益涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益，被告往往是實(shí)力雄厚的企業(yè)集團(tuán)、具有壟斷地位的公用企事業(yè)單位或行政機(jī)關(guān)，原被告雙方在實(shí)體地位、訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)、證據(jù)的收集和訴訟能力等方面存在巨大差異。賦予當(dāng)事人調(diào)查收集證據(jù)的手段及程序保障和完善證據(jù)交換制度對(duì)于通過(guò)民事公益訴訟實(shí)現(xiàn)公共利益的保護(hù)具有特別重要的意義。

在美國(guó)審前準(zhǔn)備程序中，當(dāng)事人擁有錄取證言、提出質(zhì)問(wèn)書、要求提出文書、物品和勘驗(yàn)地產(chǎn)、要求自認(rèn)、要求身體和精神檢查等五種收集證據(jù)的法定手段和程序保障。大陸法系國(guó)家民訴法也規(guī)定了互換準(zhǔn)備書狀、文書提出命令、書證傳達(dá)等保障當(dāng)事人收集證據(jù)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度。我國(guó)民訴法及司法解釋未賦予當(dāng)事人收集證據(jù)權(quán)利的手段及程序保障。為保證民事公益訴訟原被告雙方對(duì)抗能力的均衡，使民事公益訴訟集中審理能夠順利進(jìn)行，立法應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人收集證據(jù)權(quán)利的手段及程序保障，如建立當(dāng)事人互換準(zhǔn)備書狀制度，建立以對(duì)證人進(jìn)行庭外取證為主、輔之以強(qiáng)制證人出庭作證制度對(duì)證人證言進(jìn)行收集的制度，建立書證、視聽(tīng)資料、物證提出命令制度，建立對(duì)當(dāng)事人陳述進(jìn)行收集的有關(guān)制度，擴(kuò)大律師的調(diào)查取證權(quán)等。對(duì)當(dāng)事人難以收集的證據(jù)和當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)查收集以外的人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查收集，以彌補(bǔ)當(dāng)事人收集證據(jù)能力之不足，保證公益訴訟公正和高效地進(jìn)行。

證據(jù)交換制度的適用對(duì)于民事公益訴訟具有特殊的意義，因?yàn)樽C明被告損害公共利益的證據(jù)往往結(jié)構(gòu)性的偏在被告一方。當(dāng)事人的主張和爭(zhēng)議焦點(diǎn)的確定常常涉及專業(yè)技術(shù)方面的證據(jù)。證據(jù)交換制度的適用不僅有助于證據(jù)的整理和固定、爭(zhēng)議焦點(diǎn)的明確，而且可以改變民事公益訴訟的證據(jù)主要為被告所掌握的狀況，均衡當(dāng)事人雙方在證據(jù)方面的對(duì)抗能力。我國(guó)現(xiàn)行證據(jù)交換制度的規(guī)定大多過(guò)于原則，缺乏可操作性。且證據(jù)交換并不是必經(jīng)程序，司法實(shí)踐中形同虛設(shè)。為在民事公益訴訟中實(shí)現(xiàn)訴訟公正、發(fā)現(xiàn)案件真實(shí)、提高審判效率，有必要從以下幾個(gè)方面完善證據(jù)交換制度：(1)立法應(yīng)明確規(guī)定所有的民事公益訴訟案件都要經(jīng)過(guò)證據(jù)交換程序。(2)建立審前案件管理會(huì)議制度，加強(qiáng)法官對(duì)當(dāng)事人證據(jù)交換行為的組織和管理。(3)建立爭(zhēng)點(diǎn)和證據(jù)的固定制度。證據(jù)交換程序終結(jié)后，法官應(yīng)制作固定爭(zhēng)點(diǎn)和證據(jù)的終結(jié)證據(jù)交換程序的裁定，法庭審理時(shí)當(dāng)事人原則上不得提出終結(jié)證據(jù)交換程序裁定中所固定的爭(zhēng)點(diǎn)和證據(jù)以外的主張和新的證據(jù)。

四、民事公益訴訟適用的審理程序和法院調(diào)解

人民法院審理第一審民事權(quán)益糾紛案件適用普通程序或者簡(jiǎn)易程序。審理法律規(guī)定的特殊類型的案件適用特別程序。民事公益訴訟案件存在權(quán)益之爭(zhēng)，且特別程序缺乏上訴和再審救濟(jì)制度的規(guī)定，故人民法院審理民事公益訴訟案件不能適用特別程序。有學(xué)者認(rèn)為公益訴訟應(yīng)當(dāng)是通過(guò)普通程序或簡(jiǎn)易程序進(jìn)行的訴訟。當(dāng)事人之間存在權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，有上訴和再審等審級(jí)保障。嘴者認(rèn)為，人民法院審理民事公益案件應(yīng)當(dāng)適用普通程序。而不能適用簡(jiǎn)易程序。

“公益概念的最特別之處，即在于其概念內(nèi)容的不確定性。這種內(nèi)容的不確定性，可以表現(xiàn)在其利益內(nèi)容的不確定性及受益對(duì)象的不確定性兩個(gè)方面?！惫怖姹旧砭哂械母叨炔淮_定性和公共利益的層次性、復(fù)雜性、整體性決定了居中裁判的法官在認(rèn)定公共利益和在不同利益之間進(jìn)行權(quán)衡、判定并最終作出裁判必定是一個(gè)難以抉擇的審理過(guò)程。更為重要的是，公益訴訟的結(jié)果不僅牽涉國(guó)家和社會(huì)公眾的整體重大利益，而且關(guān)涉普通民眾的個(gè)人重大利益。而合議制作為一種集體審判制度，它在探求案件事實(shí)真相，正確適用法律，防止審判權(quán)的濫用，提高審判質(zhì)量等方面，較之法官一人審判的獨(dú)任制具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)。基于上述兩個(gè)方面的理由，人民法院審理民事公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)適用普通程序由三名審判員組成合議庭進(jìn)行審判。對(duì)于涉及較強(qiáng)技術(shù)性和專業(yè)性的民事公益訴訟案件，法院還應(yīng)當(dāng)吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家作為陪審員參與審判，以保障審判過(guò)程和審判結(jié)果的正當(dāng)性。

民事訴訟中的調(diào)解，是指在人民法院審判人員的主持下，雙方當(dāng)事人就民事權(quán)益爭(zhēng)議自愿協(xié)商、達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的訴訟活動(dòng)和結(jié)案方式。理論界對(duì)法院審理民事公益訴訟案件能否適用調(diào)解制度存有爭(zhēng)議，贊成者認(rèn)為，民事公益訴訟中的調(diào)解符合民事訴訟的目的，符合經(jīng)濟(jì)原則，符合我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)。筆者以為上述理解是對(duì)民事公益訴訟的性質(zhì)和訴訟調(diào)解的基本法理缺乏深刻地把握。社會(huì)和諧的達(dá)成與訴訟調(diào)解的結(jié)案率之間沒(méi)有直接聯(lián)系，法律規(guī)定既是社會(huì)和諧的尺度，也是社會(huì)和諧的保障，只有法律規(guī)定得以充分實(shí)現(xiàn)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

訴訟調(diào)解的基本法理是當(dāng)事人依法對(duì)自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利享有自由處分權(quán)，自愿、合法是調(diào)解的基本原則。民事公益訴訟的根本目的是為了維護(hù)公共利益，公益訴訟的當(dāng)事人對(duì)公共利益所涉及的實(shí)體權(quán)利沒(méi)有處分權(quán)。公共利益的不可處分性既制約了當(dāng)事人雙方對(duì)訴訟標(biāo)的和訴訟權(quán)利處分權(quán)的行使，也決定了訴訟調(diào)解制度在民事公益訴訟中幾乎沒(méi)有適用的空間，這與行政訴訟中法院審理具體行政行為是否違法不適用調(diào)解是同樣的法理。申言之，調(diào)解結(jié)案的一般結(jié)果是權(quán)利人的權(quán)利“打折”，義務(wù)人無(wú)需充分履行義務(wù)，甚至不履行義務(wù)，卻不會(huì)導(dǎo)致因此而帶來(lái)的法律后果。而公益訴訟的正當(dāng)結(jié)果是必須要消除侵害公共利益的違法行為，義務(wù)人也必須履行不侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的義務(wù)。

五、民事公益訴訟的反訴、上訴和抗訴

(一)民事公益訴訟的反訴和上訴

概念乃是解決法律問(wèn)題所必需的和必不可少的工具。沒(méi)有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問(wèn)題。民事訴訟中的反訴是指本訴的被告以本訴的原告為被告所提出的旨在抵銷、吞并或排斥原告訴訟請(qǐng)求的獨(dú)立反請(qǐng)求。反訴制度的立法目的在于，確保當(dāng)事人之間訴訟權(quán)利平等的實(shí)現(xiàn)和訴訟的經(jīng)濟(jì)，避免法院作出矛盾判決。民事公益訴訟中被告能否提出反訴也是眾說(shuō)紛紜。有許多學(xué)者認(rèn)為公益訴訟中被告不能對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出反訴。對(duì)其他原告可以提出反訴。

民事訴訟中的反訴是本訴的被告對(duì)與案件有直接利害關(guān)系的原告提出的獨(dú)立反請(qǐng)求，一般認(rèn)為反訴的實(shí)質(zhì)要件是，反訴與本訴應(yīng)在訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求或案件事實(shí)方面存在牽連關(guān)系。無(wú)論檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)公共利益提起公益訴訟，還是社會(huì)團(tuán)體基于法律授權(quán)在某些公共利益受侵害時(shí)提起公益訴訟，兩者作為原告提起公益訴訟與案件的訴訟標(biāo)的都沒(méi)有直接的利害關(guān)系，即他們與被告之間并不存在具體的實(shí)體法律關(guān)系，只是訴請(qǐng)法院判定被告侵害了公益法律關(guān)系，被告不可能對(duì)他們提出與本訴在訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求或案件事實(shí)方面存在牽連關(guān)系的獨(dú)立反請(qǐng)求。原因之一是檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體在公益訴訟中僅為程序意義上的當(dāng)事人。其二是檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體訴被告侵害公益法律關(guān)系這一涉訟實(shí)體法律關(guān)系中僅存在被告單方的侵權(quán)行為及法律后果，原告并沒(méi)有侵害涉訟的公益法律關(guān)系。如果因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟致使被告受到了不當(dāng)?shù)膿p害。那也只能通過(guò)國(guó)家賠償法規(guī)定的程序予以救濟(jì)或者由被告對(duì)社會(huì)團(tuán)體另行提起損害賠償之訴進(jìn)行解決，而不能通過(guò)反訴的方式并案審理。綜上所述，民事公益訴訟中，被告既不能對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出反訴，也不能對(duì)社會(huì)團(tuán)體原告提出反訴。否則，就與反訴的法理相悖。

基于實(shí)體原告的觀點(diǎn)和檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的特殊地位，有學(xué)者認(rèn)為上訴只能對(duì)實(shí)體原告提出，檢察機(jī)關(guān)不是實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)承受者，不能成為上訴的對(duì)象，并擔(dān)心檢察機(jī)關(guān)作為被上訴人會(huì)削弱其法律地位和權(quán)威性。檢察機(jī)關(guān)不能作為民事公益訴訟中的被上訴人的觀點(diǎn)有悖于上訴的基本法理。上訴與反訴不同，上訴并不需要一個(gè)與本訴相關(guān)聯(lián)的獨(dú)立反請(qǐng)求，上訴人上訴只是訴請(qǐng)上級(jí)人民法院對(duì)原審裁判認(rèn)定的事實(shí)和適用的法律進(jìn)行審查。糾正錯(cuò)誤裁判，以維護(hù)自己的合法權(quán)益。上訴權(quán)是法律賦予當(dāng)事人的一項(xiàng)重要的訴訟權(quán)利，公益訴訟中的被告應(yīng)該毫無(wú)例外地享有此項(xiàng)權(quán)利，不能以公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)僅為程序意義上的當(dāng)事人為理由剝奪被告的上訴權(quán)。不允許公益訴訟中的被告以檢察機(jī)關(guān)為被上訴人提起上訴，不僅扭曲了民事訴訟的合理結(jié)構(gòu)，而且也違背了訴訟權(quán)利平等原則和兩審終審制度，有悖于程序公正，損害了被告的審級(jí)利益。

(二)民事公益訴訟的抗訴

根據(jù)《民事訴訟法》第187條的規(guī)定，民事訴訟中的抗訴是指人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)具有法律規(guī)定的事實(shí)和理由，依照法定程序提請(qǐng)人民法院對(duì)案件進(jìn)行再次審理的訴訟制度。關(guān)于民事公益訴訟的抗訴，主要有兩種觀點(diǎn)：一是有學(xué)者認(rèn)為，同級(jí)人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)享有訴訟監(jiān)督意義上的抗訴權(quán)，并由其派員提起抗訴。二是人民檢察院對(duì)其提起的民事公訴案件一審未生效的判決、裁定可依上訴程序提出抗訴，即檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為同級(jí)人民法院的一審判決確有錯(cuò)誤，有權(quán)通過(guò)原審法院向其上一級(jí)法院提出抗訴，要求其重新審判。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為人大的監(jiān)督只能限于民事公訴案件，并強(qiáng)調(diào)自己所言的人大對(duì)民事公訴案件的監(jiān)督與人大個(gè)案監(jiān)督有所不同。但其所設(shè)計(jì)的由同級(jí)人民代表大會(huì)派員對(duì)民事公訴案件提起抗訴的制度卻比通常所言的人大個(gè)案監(jiān)督更為偏頗。人大派員對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事公益訴訟案件的裁判提起抗訴，不僅沒(méi)有《憲法》和《民事訴訟法》上的依據(jù)，而且還會(huì)架空檢察院的個(gè)案監(jiān)督權(quán)，侵害法院的獨(dú)立審判權(quán)，也會(huì)為地方保護(hù)主義提供溫床。最終打破民主國(guó)家的憲政平衡，使司法機(jī)關(guān)淪為立法機(jī)關(guān)的附庸。

第二種觀點(diǎn)以刑事訴訟的理論為出發(fā)點(diǎn)，并以《刑事訴訟法》對(duì)檢察院抗訴的立法規(guī)定為模式來(lái)設(shè)計(jì)民事公益訴訟的抗訴制度，這與《民事訴訟法》對(duì)抗訴的規(guī)定和民事訴訟法的基本法理是相悖的。持第二種觀點(diǎn)的學(xué)者至少有如下幾個(gè)問(wèn)題沒(méi)有厘清：一是民事訴訟中的抗訴與刑事訴訟中的抗訴不同。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中只能對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的法院裁判提出抗訴，不能對(duì)未生效的裁判進(jìn)行抗訴。二是檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的訴訟地位。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是對(duì)民事實(shí)體活動(dòng)的法律監(jiān)督，而不是對(duì)民事訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，這就決定了提起公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中只能處于當(dāng)事人的訴訟地位，并與對(duì)方當(dāng)事人進(jìn)行平等對(duì)抗，享有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，承擔(dān)當(dāng)事人的訴訟義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)若認(rèn)為人民法院的第一審判決確有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)提出上訴，而不是提出抗訴。惟如此，才能維持民事訴訟平等對(duì)抗的基本構(gòu)造。法院才會(huì)不迫于檢察院的法律監(jiān)督權(quán)而根據(jù)雙方提出的證據(jù)和進(jìn)行的辯論居中公正裁判。三是檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的檢察權(quán)與提起抗訴的檢察權(quán)的監(jiān)督對(duì)象與內(nèi)容不同。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是對(duì)民事主體的民事活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，而提起民事抗訴是對(duì)人民法院的民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，檢察院的民事抗訴監(jiān)督權(quán)只能由最高人民檢察院和上級(jí)人民檢察院行使，不能由與審理公益訴訟案件同級(jí)的人民檢察院行使。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)不能對(duì)其提起的民事公益訴訟案件一審未生效的裁判提出抗訴。只能提起上訴；對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事公益訴訟案件的裁判，作為公益訴訟原告的檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有法定抗訴情形的，只能提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向其同級(jí)的人民法院提出要求再審的抗訴，原提出公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)依然是再審程序中的再審原告。惟如此，公益訴訟中的抗訴制度的設(shè)計(jì)才能符合現(xiàn)行《民事訴訟法》的規(guī)定和民事訴訟法關(guān)于檢察監(jiān)督的基本法理。

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責(zé)任編輯梅瑞祥